Проблемы административной системы Японии в период 1945 – 1960 гг.

Как было показано в предыдущем разделе, послевоенные реформы заложили основу новой системы государственного управления, соответствующей магистральному пути, по которому пошла Япония при содействии американской оккупационной администрации - пути создания демократического государства. Были заложены основы деятельности кабинетно-парламентской системы управления, сформирована новая структура правительства, распущены наиболее одиозные структуры довоенного периода (в 1945 г. – военное и морское министерства, в 1947 г. – министерство внутренних дел).

Однако послевоенные преобразования, обеспечив качественный переход к новой модели государственного управления, не смогли поставить эффективного барьера на пути развития застарелой болезни всех административных систем мира – количественному разбуханию структуры госаппарата, бесконтрольному росту числа государственных служащих. Так, за период с 1931 по 1951 гг. количество государственных служащих центральной системы управления увеличилось с 591 тыс. до 1,4 млн. чел., муниципальных служащих – с 90 тыс. до 1,3 млн. человек.[58]. В условиях послевоенной Японии данная проблема приобрела особенно болезненный характер с учетом той огромной нагрузки, которая ложилась на государственный бюджет в связи с необходимостью послевоенного восстановления экономики. Большой вред наносила также неэффективная структура правительства – было создано множество новых департаментов в рамках центрального правительства, которые вступили в жесткую конкурентную борьбу между собой за сферу компетенции и кусок «бюджетного пирога». Разбухание госаппарата, с одной стороны, явилось одним из важных факторов острого дефицита государственных финансов, порождающего колоссальную инфляцию и рост «черного рынка», с другой – снижало эффективность правительственной политики, обостряя проблему межведомственной координации. В полный рост в конце 40-х гг. перед политическим руководством встала проблема рационализации структуры правительства и кардинального сокращения его штатов.

Проведение реформы было существенно ускорено в результате деятельности т.н. «миссии Доджа». В феврале 1949 г. из США в Японию прибыла миссия банкира Джозефа Доджа, которая выступила с предложениями крайне жесткой финансовой политики, в том числе и касающимися резкого сокращения и рационализации государственного аппарата. Рекомендации «миссии Доджа» получили воплощение в реальных шагах кабинета Ёсида. Так, в каждом из министерств в среднем на 30% были сокращены штаты, из структуры центрального правительства были изъяты в общей сложности 30 департаментов. В мае 1949 г. было принято законодательство о фиксировании количества служащих административных органов управления, в результате чего были уволены около 300 тыс. государственных служащих, в основном из общественных корпораций[59]. Политика сокращения численности центрального аппарата была продолжена и в дальнейшем, приобретя форму массовых увольнений служащих министерств и ведомств, которые администрация С.Ёсида проводила в 1951 и 1954 гг.., а администрация И.Хатояма – в 1956 г.

Несмотря на то, что сокращение госаппарата зачастую носило характер не слишком хорошо проработанной кампании и не учитывало всех последствий, особенно в социальной сфере, государственной власти удавалось удерживать низкие расходы на правительство и обеспечивать его компактность, хотя полностью избежать количественного роста, как будет показано ниже, оказалось невозможным. Сэкономленные средства государственного бюджета были направлены на развитие частного сектора, позволили ускорить развитие приоритетных отраслей промышленности. Немаловажно и то, что сокращение штатов сопровождалось упрощением административного законодательства, что создавало более благоприятную среду для деловой активности.

Относительные успехи правительства можно объяснить несколькими причинами. Прежде всего, следует учитывать безальтернативность «линии Доджа» как политического курса, проводимого в условиях диктата американских оккупационных властей и несамостоятельности Японии как суверенного государства (мирный договор, восстановивший этот суверенитет, был подписан лишь в 1951 г.). Существенным был и фактор относительной политической стабильности, связанный с преобладанием консервативного большинства в парламенте на протяжении конца 40-х и 50-х гг., в результате чего японское политическое руководство смогло без лишних издержек добиться принятия необходимого для законодательства. Наконец, свою роль сыграло относительно сочувственное отношение к правительственному курсу со стороны общественного мнения, что было вызвано двумя обстоятельствами. Во-первых, японская общественность, несмотря на определенный кредит доверия, в целом негативно относилась к государственным чиновникам, возлагая на них вину за военную катастрофу и невзгоды военного времени, и, таким образом, не проявляла большого сочувствия в отношении попавших под нож сокращений экс-бюрократов. Во-вторых, следует учесть резко отрицательное отношение большинства японцев к политике повышения налогов, которой сопровождался рост государственного аппарата. Японская общественность отдавала себе отчет, что именно «малое правительство», количественный рост которого находится под жестким законодательным контролем, стало бы определенной гарантией сдерживания налогового бремени. Указанные настроения получили новый импульс в 1956 г., когда налоговая комиссия при кабинете министров вынесла заключение, что японцы несут несправедливо большое налоговое бремя в сравнении с другими странами[60]. Именно эта позиция общественного мнения создавала благоприятную среду для проводившейся в дальнейшем политики количественного контроля центрального аппарата правительства.

Курс на рационализацию аппарата управления проводился в жизнь с помощью целевых административных органов, создаваемых на временной основе, для решения конкретных задач государственного управления. «Мозговая проработка» осуществлялась в созданном в конце 40-х гг. при кабинете министров «Бюро административных исследований» (Гёсэй тёса бу), который вел черновую подготовку административных реформ, готовил соответствующие законопроекты и т.д. В 50-е гг. эта миссия была возложена на «Совет административных реформ» (Гёсэй сассин сингикай), просуществовавший вплоть до начала 60-х гг. Практическое же воплощение предложенных мер было прерогативой образованного в 1952 г. Управления административного контроля, входившего в состав правительства на правах отдельного ведомства в составе канцелярии премьер-министра.

В 50-е гг. в административной сфере продолжались процессы активной реорганизации. Во-первых, подъем переживал сектор общественного предпринимательства, проявившийся в буме развития «общественных корпораций». Во-вторых, достаточно активно продвигалось и государственное строительство. В связи с началом Корейской войны, а также окончанием периода послевоенного восстановления были предприняты ряд мер по расширению структуры правительства, отвечающей потребностям управления. Так, в 1955 г. в составе правительства был создан орган, ставший впоследствии Управлением экономического планирования, в 1956 г. была основана Комиссия по атомной энергетике и Управление по науке и технике, в 1959 г. – Бюро по пенсиям. К 1955 г. относится формирование Управления национальной обороны (УНО) на правах ведомства, возглавляемого государственным министром, к 1959 г. – министерства здравоохранения и социального страхования. В 1960 г. канцелярия премьер-министра была отделена от кабинета и получила специальный статус. Наконец, в 1960 г., после политических бурь, связанных с подписанием «договора безопасности», статус министерства получило министерство по делам местного самоуправления – последнее из 12 министерств послевоенного периода (дальнейшие реорганизации затрагивали только уровень не выше управлений). Создание этого министерства завершило послевоенный «период становления» административной системы и ознаменовало собой начало «системы 1960 г.»

Оценивая итоги 1 этапа, можно выделить следующие основные моменты, которые в полной степени можно было бы назвать демократическими достижениями:

демонтаж одиозных органов управления, ассоциировавшихся с военно-полицейским режимом и агрессивными войнами;

создание юридической основы, закрепившей статус и установившей нормативы деятельности центральной административной системы;

создание структуры центрального правительства, отвечающей потребностям общественного развития;

становление новой, более демократической модели системы государственной службы.

Процесс государственного строительства проходил в основном «методом проб и ошибок», как правило, в направлении «сверху вниз», в форме директивного руководства – сперва, в конце 40-х гг., со стороны американских оккупационных властей, затем, в 50-е гг., со стороны политического руководства правящей партии. При этом если преобразование старой правительственной структуры проходило более радикальными методами в русле общей волны демократизации послевоенного периода, то реформа системы государственной службы осуществлялась гораздо более осторожно и, как было показано, почти не затронуло иерархически-кастовый принцип ее формирования.

К числу наиболее крупных неудач 1 этапа следует отнести то обстоятельство, что несмотря на все усилия обуздать процесс количественного разбухания правительства, эффективного законодательного барьера ему создать так и не удалось. Несмотря на все упомянутые ранее сокращения, в период с 1952 по 1963 гг. в центральной системе правительства ежегодно создавалось примерно по 10 тыс. новых постов, а расходы на содержание аппарата правительства выросли с 17 до 24% от общего объема бюджетных расходов[61]. При этом, в отличие от европейских стран, например, Англии или Швеции, где в 50-е гг. также наблюдалось увеличение аппарата правительства, рост числа государственных служащих в Японии не был связан с выполнением масштабных социальных программ. Причиной этого является то обстоятельство, что ведомства смогли приспособиться к законодательному климату и с успехом добивались проведения через парламент законов об увеличении своих штатов в соответствии с возросшими административными потребностями, в то время как законопроекты по сокращению их структуры успешно торпедировались их совместными усилиями. Важным союзником ведомств служили профсоюзы, а также СПЯ и КПЯ, которые опасались, что сокращение правительства приведет к росту безработицы и социальным конфликтам, подобных тем, что сопровождали реализацию «линии Доджа»[62].

Разбухание штатного расписания ведомств и отсутствие должного законодательного контроля над структурой правительственных органов, относительная слабость кабинета министров, нескоординированность работы правительства – вот те основные проблемы, которые предстояло решить административной системе Японии на 2-м и более поздних этапах своего развития.

2 этап: период структурной оптимизации (1961- 1980 гг.)

Дата добавления: 2015-07-10