Организационно-структурные факторы процесса принятия решений

Организационную основу процесса принятия решений характеризует однотипность и единообразие внутренней структуры управления органов центрального правительства. В каждом из министерств и ведомств имеются: секретариат камбо, управления тё (только в составе некоторых министерств), департаменты кёку, бюро (отделы) бу, секторы ка и кабинеты сицу.

Особенностью организационной структуры центрального правительства является «линейная модель» ее организации.[122] Данный тип характеризует наличие четкой иерархической вертикали министерство сё – департамент кёку – сектор ка, проявляющей высокую степень управленческой самостоятельности. Особую самодостаточность при этом проявляют департаменты, кото-рые составляют базовую структурную единицу административной системы, создаваемую для формулирования и реализации государственной политики в конкретной области государственного управления. В противоположность этому, в большинстве западных стран, как правило, не существует системы «независимых» подразделений: они либо зависят от поддержки кадровых подразделений министерств, обеспечивающих его специалистами в зависимости от поставленной задачи (т.н. «линейно-кадровая модель»), либо от других целевых структур, находящихся часто в иных вертикалях, нежели данное подразделение, например, в рамках другого департамента (т.н. «матричная модель»). «Линейную модель» структурной организации, которую во многих странах Запада считают «старомодной», с точки зрения процесса принятия решений характеризует относительная узость сферы соприкосновения взаимных интересов между структурными единицами ведомств (и в первую очередь департаментами), что приводит к достаточно низкому уровню взаимодействия, а также к потенциальной конфликтности системы отношений между отдельными департаментами.

Следует отметить, что конфликтность отношений между департаментами носит универсальный характер для всей административной системы страны в целом, хотя для отдельных ведомств уровень хронических противоречий особенно высок. Так, большую известность приобрела конкуренция между отдельными департаментами министерства финансов, особенно активно проявляющаяся между бюджетным и финансовым департаментами. Сильный внутренний раскол традиционно наблюдался и внутри министерства внешней торговли и промышленности, где в подковерной борьбе между отдельными профильными департаментами проявлялось соперничество отдельных отраслей за получение государственной поддержки. Высокий накал борьбы наблюдается даже в рамках общественной телерадиовещательной корпорации NHK, где отдельные редакции активно соперничают между собой за влияние на центральные управляющие структуры, бюджет и т.д.

Междепартаментские противоречия сглаживаются не только с помощью механизмов общеминистерского согласования позиций, но и системы кадровой ротации «карьерных бюрократов» между конкурирующими департаментами, позволяющей культивировать в среде «генералистов» «широкие» взгляды на проблемы, не ограниченные узкими рамками отдельного департамента. Большую роль также играют мероприятия по воспитанию среди персонала духа преданности всему ведомству в целом, который проявляется среди правительственной бюрократии в большей степени, чем чувство принадлежности к отдельной внутриведомственной структуре.

Важной особенностью японской модели подготовки и принятия решений является то обстоятельство, что базовой производственной ячейкой, в которой происходит документально-процессуальное оформление проекта решения и которая берет на себя основное бремя координации процесса его дальнейшего согласования внутри данного ведомства, является сектор ка. Таким образом, именно сектор является главной матрицей процесса принятия решений с точки зрения разделения полномочий и управленческой ответственности.

В то же время процесс подготовки решений внутри сектора характеризует определенная размытость ответственности в отношении отдельных исполнителей за подготовку решений. Этому способствует отсутствие соответствующих нормативных документов, регламентирующих общее распределение обязанностей между рядовыми сотрудниками сектора. Законы об организации ведомств, внутриведомственные инструкции и приказы, подробно регламентируя вертикальную иерархию управления, в то же время практически не затрагивают горизонтальное разделение труда на низовом уровне, заканчивая свое действие на секторе. В отношении же низового уровня управления в законах провозглашаются лишь общие принципы разделения ответственности, но не конкретизируется роль отдельных исполнителей. Как отмечал проф. Токийского университета М.Нисио, «внутриведомственные нормы разделения компетенции отдельных сотрудников трудно назвать четкими. Во многих частных случаях, связанных с судьбой отдельных проектов решений, по-прежнему приходится полагаться на существующие административные традиции. Кроме того, конечным звеном таких норм в основном является директор департамента, иногда – начальник отдела…»[123]. Таким образом, нормы не выделяют специальную управленческую ответственность даже помощника заведующего сектором катё хоса, который, являясь некарьерным сотрудником с длительным стажем работы на одном посту, играет ключевую техническую, а зачастую – и фактическую организующую роль в подготовке проекта решений. На это, в частности, указывал амери-канский политолог А.Ротальдер, который отмечал: «Заведующий сектором и его старший помощник по общим вопросам играют четкую профессиональную роль и чаще всего не участвуют в коллективной работе своего подразделения напрямую, выполняя, скорее, директивно-контрольную функцию»[124].

Такому положению вещей активно способствует система рутинной организации труда внутри сектора. Роль этой организации в процессе принятия решений оказывается настолько большой, что многие японские исследователи посвятили ей ряд специальных исследований, разработав концепцию т.н. «синдрома больших комнат». Характерными ее чертами является такое положение, при котором все сотрудники одного подразделения (сектора или группы) работают вместе в больших помещениях, где даже начальник не имеет собственного кабинета, а вся служебная документация, как правило, является общедоступной в виде стоящих на виду стеллажей с файлами. Комплекс конкретных управленческих эффектов от подобной организации труда, получивший название «синдрома больших комнат», заключается в следующем[125].

Во-первых, в рамках этой системы ответственность часто перекидывается от одного сотрудника к другому, что предполагает взаимное перекрывание сферы обязанностей рядовых сотрудников. Иными словами, подготовка конкретных вопросов передается чаще не более информированным и опытным в данной области сотрудникам, а тем, кто имеет для этого физическую возможность, т.е. занят менее других. В результате этого даже на низших звеньях иерархической пирамиды преобладают т.н. «генералисты», т.е. управленцы общего профиля, в противовес «технократам» и «профессионалам».

Во-вторых, за счет непрерывной кадровой ротации по признаку ответственности и компетентности в отношении конкретных участков работы, постоянной коммуникации, связанной как с различными внутренними совещаниями, на которых в курс деталей проблемы вводится весь персонал подразделения, так и с внерабочими формами общения (совместное посещение питейных заведений после работы и т.д.), обеспечивается непрерывная внутренняя интеграция подразделений, их консолидация в качестве цельной управленческой единицы, рафинирование общей позиции по рутинным вопросам управления.

В-третьих, огромную роль в этих условиях приобретают психологические характеристики персонала, связанные с его способностью участвовать в т.н. team work (т.е. «работе в единой упряжке»). Речь идет не только о формальной способности работать в группе, но и о более глубинных качествах – уровне кооперативности, уживчивости, степени конформизма, способности перейти через собственное «я» в интересах коллектива и т.д.

В-четвертых, аморфность индивидуального начала и приоритет работы в группе приводят к тому, что оценить вклад отдельных сотрудников в решение общей задачи оказывается крайне затруднительным. В результате в японской карьерной модели длительное время превалируют немеритократистские критерии: возраст, диплом престижного университета, уживчивость, умение работать в группе и не конфликтовать с начальством и т.д. и т.п. Попутно следует заметить, что почти полное игнорирование фактора личного вклада сотрудников в конечном счете оказалось негативным фактором с точки зрения эффективности административного процесса. Не случайно проводимая ныне реформа государственной службы важной составной частью имеет реформирование системы оценок личного вклада госслужащих, внедрение меритократических принципов в систему продвижения по службе, оплаты труда и т.д.

В-пятых, в рамках этой системы большую сложность приобретает адекватная оценка эффективности работы отдельных подразделений с точки зрения т.н. «человекозатрат», т.е. приложенных на решение конкретного вопроса усилий, количества привлеченных к нему исполнителей, затраченного рабочего времени и т.д. На этом фоне любые попытки проведения рациональных и научно обоснованных реформ организационной структуры ведомств на низовых уровнях оказываются заранее обреченными на значительные трудности.

Дата добавления: 2015-07-10