Структура органов высшего государственного управления и их формирование

		Верховная власть

Права и полномочия императора:

- право законодательной инициативы,

- объявление войны и мира,

- определение внутренней и внешней политики, командование вооруженными силами,

- формирование Совета министров,

- устройство государственной службы, награждение орденами и титулами,

- распоряжение государственным имуществом,

- высшая судебная власть, помилование.

Государственный совет и Государственная дума созывались императором. Он мог заменить любых членов Государственного совета и распускать Государственную думу.

Государственная Дума. Период думской монархии в России был непродолжительным - со дня начала работы I думы (27 апреля 1906 г.) до падения самодержавия. На деятельность русского парламента наложили отпечаток две революции и Первая мировая война.

История российского парламентаризма включает в себя деятельность четырех Государственных дум. Первая и вторая Государственные думы были левыми по составу и не смогли интегрироваться в политическую систему страны из-за конфликта с исполнительной властью. Их деятельность была кратковременной: I Госдума работала 72 дня (с 27 апреля по 8 июля 1906 г.), а вторая - 103 дня (с 20 февраля до 2 июня 1907 г.).

В третьей Государственной думе, созванной после издания нового избирательного закона 3 июня 1907 г., преобладали помещики и буржуазия. Она оказалась единственной из четырех дум, проработавшей 5 лет - с 1 ноября 1907 по 9 июня 1912 г. Работа четвертой Государственной думы (с ноября 1912 г.) была прервана Февральской революцией.

Председателями I - IV Государственных дум были соответственно: Сергей Андреевич Муромцев (юрист по профессии, публицист, земский деятель, профессор Московского университета, один из лидеров партии кадетов); Федор Александрович Головин (член ЦК партии кадетов, участник крупных железнодорожных концессий); Михаил Владимирович Родзянко (председатель III и IV дум, дворянин, крупный землевладелец Екатеринославской губернии, один из лидеров партии «Союз 17 октября»).

Кратковременно председателями IIIдумы были Николай Алексеевич Хомяков и Александр Иванович Гучков.

Предметы ведения Госдумы были определены в Указе императора от 20 февраля 1906 г. «Учреждение Государственной думы»:

а) вопросы, требующие издания штатов и законов, а также их изменение, дополнения, приостановление действия и отмена; б) государственная роспись доходов и расходов с финансовыми сметами министерств и главных направлений; в) отчеты государственного контролера по исполнению государственной росписи; г) дела о постройке железных дорог за счет казны; д) дела об учреждении кампаний на акциях; е) дела, рассматриваемые по велению самого царя.

Права и компетенция Госдумы были закреплены в Основных государственных законах от апреля 1906 г. (источник)

Полномочия Государственной думы сводились к трем направлениям:

• утверждение бюджета;

• право депутатского запроса;

• утверждение отчета министров.

Деятельность Государственной думы была ограничена:

- Государственный совет мог отвергнуть любой закон, принятый Государственной думой;

- Император имел право издавать указы без одобрения Государственной думы.

Отделы и комиссии. Дума избирала из своей среды отделы и комиссии. Отделы предназначались для распределения полномочий членов думы. На первом же заседании думы ее члены по жребию распределялись по 11 отделам.

Комиссии рассматривались текущие дела. Создавались постоянные 8 комиссий: бюджетная, финансовая, по исполнению государственной росписи доходов и расходов, по запросам, редакционная и др., и временные. Всего действовало около 30 комиссий в составе от 66 до 33 чел.

Думское законотворчество. Законопроекты, поступавшие в думу из министерств, рассматривались первоначально думским совещанием. Оно состояло из председателя думы, секретаря и его товарищей (заместителей). Совещание делало предварительное заключение о направлении законопроекта в одну из комиссий, которое затем утверждалось думой. Каждый законопроект рассматривался в трех чтениях.

Депутаты могли инициировать законопроект самостоятельно, собственный законодательный почин думы ограничивался требованием, чтобы каждое предложение исходило не менее чем от 30 членов. По закону не требовалось согласия министра на то, чтобы дума в своей комиссии начала разработку собственного варианта закона.

Думские запросы правительству являлись областью деятельности Думы по поводу незаконных действий властей.

Запросы по закону подавались за подписью не менее 30 депутатов (т.о. из возможности подачи запроса выпадали малочисленные фракции). О поступившем запросе председатель в тот же день докладывал общему собранию. Если не была заявлена спешность, запрос передавался в комиссию. Запросы, признанные думой спешными, сразу же обсуждались. Если запрос принимался, то он пересылался соответствующему министру. Последний в течение месяца должен был ответить на запрос или же объяснить причину его задержки.

Обсуждение запросов стало частью повседневной деятельности думы. Каждую неделю во время сессии на это отводилось два или три вечерних заседания.

Государственный совет после создания Государственной думы был преобразован в верхнюю палату российского парламента.

О своем намерении реформировать Государственный Совет власть информировала общество уже на следующий день после Манифеста 17 октября 1905 г. В опубликованном «Правительственном вестнике» был помещен доклад статс­-секретаря С.Ю. Витте, в котором говорилось о необходимости реформы Государственного Совета «на началах видного участия в нем выборного элемента, ибо только при этом условии можно ожидать нормальных отношений между этим учреждением и Государственной Думой».

Механизм преобразований:

1) увеличен состав Совета с 98 до 196 человек.

2) Половина членов являлась назначаемой императором, другая половина ­выборной.

Назначаемые чиновники были представителями высших слоев бюрократии, имевшими определенные государственные заслуги.

Вторая половина избиралась по социально-профессиональному признаку: 6 депутатов от духовенства, 34 - от земских собраний, 18 - от дворянских обществ, 6 - ­от академий и университетов, 12 - от купечества и промышленников, 6 - от Царства Польского, 16 - от губерний, где не было земств.

Члены Совета избирались на 9 лет, каждые три года его состав обновлялся на 1/3.

Первые выборы в Государственный Совет состоялись в марте-апреле 1906 г. параллельно с выборами в Думу. В основу выборов был положен имущественный, возрастной, образовательный и гражданский ценз.

Так, в его состав могли быть избраны лица, достигшие сорокалетнего возраста, имевшие не ниже среднего образования, не являющиеся иностранными гражданами.

Председатель и вице-председатель назначались императором из числа высокопоставленных лиц. В разное время его возглавляли великие князья Константин Николаевич (1865-1881) и Михаил Николаевич(1881-1905).

Компетенция Государственного Совета: в случае несогласия с законопроектом, одобренным Государственной Думой, мог либо возвратить его на доработку, либо передать в согласительную комиссию из депутатов Думы и членов Совета.

Полномочия: рассматривал законопроекты до их утверждения царем, сметы и штаты госучреждений, жалобы на определения департаментов, Сената и других органов.

Организация работы: основой деятельности являлось Общее собрание. Кроме того, функционировали два департамента: первый - по административным, гражданским и судебным делам; второй рассматривал отчеты финансово-кредитных учреждений, дела о строительстве железных дорог, продаже казенной земли и др.

В составе Совета действовали комиссии: 1) по делам личного состава и внутреннего распорядка, 2) финансовая, 3) комиссия законодательных предположений - постоянные и др. (временные)

Особенность Совета: не являлся партийным органом, однако в его составе наблюдалось партийное размежевание. На левом фланге преобладали сторонники кадетов, на правом - в основном назначаемые члены Совета, центр составляли октябристы.

Вывод: Государственный Совет являлся своего рода связующим звеном между Государственной думой и монархом. С одной стороны, являясь подконтрольным императору, он регулировал механизм принятия законов в интересах высшей власти. С другой - не пользовался таким общественным влиянием, как Государственная дума, играл второстепенную роль в системе законотворчества.

Совет министров. С 1861-1882 гг. Совет министров действовал под председательством царя как законосовещательный нерегулярно созываемый орган. С 1905 г. преобразован в Совет министров, действующий на постоянной основе.

Реформирование исполнительной власти стало важным шагом на пути реорганизации верхнего эшелона власти. Помимо выполнения главной задачи - объединения действий министров на этом этапе решался вопрос о подчиненности исполнительной власти.

Цель реформы исполнительной власти:

1) координирование и объединение действий министров;

2) создание правительства, ответственного перед монархом, а не перед депутатами. Это было особенно важно для монарха, отличалось от системы парламентских традиций.

Совет министров (с октября 1905 по февраль 1917) являлся высшим государственным учреждением, объединяющим и направляющим деятельность ведомств в сфере законодательства. Важнейшая функция Совета - исполнение госбюджета, утверждаемого царем.

Он рассматривал все законопроекты и административные распоряжения до передачи их царю. Некоторые законопроекты Совет министров обсуждал независимо от Думы и Госсовета, часть из них в качестве актов верховного управления становилась чрезвычайными указами, часть поступала на утверждение главы государства.

Кроме того, ст. 87 новой редакции Основных законов Российской империи от апр. 1906 г. давала Совету министров законодательные функции, а именно, предусматривалась возможность проводить законодательные акты через Совет министров, минуя законодательные органы.

Председатель Совета министров назначался императором и под контролем императора формировал правительство.

Министры и председатель Совета министров назначались царем и были ответственны перед ним, а не перед депутатами думы (как в некоторых странах Запада). По усмотрению царя Совет министров мог собираться под его председательством. За монархом оставалось право изменения любого решения правительства.

Правительство еще не приобрело характера «буржуазного кабинета», происходила частая смена его председателей. За 12 лет его существования в нем председательствовало 8 видных государственных сановника, из них Горемыкин - дважды.

Специфика взаимоотношений верховной власти и Совета министров. Совет министров состоял из людей разнородных взглядов и убеждений. В целях самосохранения император опасался создания однородного кабинета с сильным премьером.

Факты противоречий императора и премьеров общеизвестны. Так, значительные расхождения взглядов характеризовали взаимоотношения Витте и Николая II. В конечном итоге это вылилось в отставку Витте. Острые противоречия были между Николаем и Столыпиным. Печальная судьба Столыпина также хорошо известна. Вместе с тем были и моменты полного согласия высшей и исполнительной власти. Например, Горемыкин, сменивший на посту Витте, являлся полным проводником политики царя. И это исходило из специфики его взглядов на возглавляемое им учреждение. Так, Горемыкин не скрывал своего неуважения к Совету министров, «рассматривал его как бесполезное новшество, давая понять свои коллегам, что вызывает их просто для выполнения пустой формальности».

Вывод: в общем и целом Совет министров составил серьезный противовес законодательной Государственной думе. При этом нити законодательной и исполнительной власти прочно сохранялись в руках императора.

Совету министров подчинялись центральные государственные учреждения - министер­ ства. Они включали: министерство внутренних дел, юстиции, финансов, путей сообщения, земледелия и государственных имуществ, императорского двора и уделов, народного просвещения, военное, морское, иностранных дел.

Во многих министерствах создавались департаменты, главные управления, отделы и отделения, советы и комитеты.

Возросло значение министерства внутренних дел - ведало общей и секретной полицией, цензурой, неправославными вероисповеданиями и местной администрацией. Основную роль в министерстве стали играть департамент полиции и общих дел, главные управления по делам печати и тюремное, а также земский отдел.

Министры внутренних дел М. Т. Лорис-Меликов (1880-1881), граф Н. П. Игнатьев (1881-­1882), граф Д. А. Толстой (1887-1889), И. Н. Дурново (1889-1895), И. Л. Горемыкин (1895-1899), Д. С. Сипягин (1900-1902), В. К. Плеве (1903-1904), П.Д. Святополк-Мирский (1904-1905), П. А. Столыпин (1906-1911). Три последних были убиты террористами.

Наряду с Советом министров, действовал Малый Совет (с 1905-1917) в составе товарищей (заместителей) министров.

Его компетенция:

- текущие вопросы управления;

- предварительное, доправительственное обсуждение государственных вопросов;

- курирование силовых ведомств и др.

Председателем Малого Совета являлся один из министров, назначаемый царем. Совет заседал дважды в месяц.

Правительствующий сенат (1711-1917) сохранял свое старое значение высшего органа суда и надзора.

Собственная его императорского величества канцелярия (конец ХVIII В.-1917 г.) была преобразована в 1882 г. (закрылись ее Второе и Третье отделения), заведовала личным составом чиновников.

Дата добавления: 2015-10-28