Децентрализованная модель

Характеристики: закупочные функции делегируются закупочным подразделениям в составе и под контролем местного органа управления или исполняются непосредственно подразделениями компаний или бюджетными организациями, самостоятельно осуществляющими закупки для собственных нужд. Централизация отсутствует.

Преимущества и эффекты: такой тип закупочной модели привлекателен для бюджетных организаций, которые наделены полномочиями по расходованию бюджетных средств, в которых существуют собственные человеческие ресурсы и профессиональные кадры для реализации закупочной деятельности.

Считается, что децентрализованная система закупок позволяет более точно отвечать нуждам конечных потребителей, снижать бюрократизированность процедур, уменьшать временные рамки приобретения необходимых продуктов, а также уменьшает возможности крупномасштабной коррупции.

Децентрализованная система более гибкая и динамичная, когда дело касается точечной закупки инновационных товаров, поскольку позволяет быстро обнаруживать потребность и средства ее удовлетворения. Местные закупочные подразделения также имеют преимущество в реагировании при чрезвычайных ситуациях и непредвиденных обстоятельствах.

Следует отметить, что децентрализация влечет собой меньшие издержки сбора и обработки информации – когда центру не нужно знать о нуждах каждого конечного потребителя, особенностях конкретной организации, а также о характеристиках рынков и закупаемых товарах и услугах.

Недостатки модели: сложность в оценке и в целом в демонстрации стремления обеспечения эффективного расходования средств; координация закупок не предусмотрена, что повышает риск дублирования функций, а также снижает переговорную силу заказчика и снижает преимущества возможностей стратегических закупок; сложность в подборе высококвалифицированных кадров для организации проведения закупок; повышение риска коррупции.

Примером использования децентрализованной модели управления системой государственных закупок может служить Германия. Всего в Германии имеется более 30 тысяч структур на разных уровнях (федеральном, региональном и местном), отвечающих за осуществление закупочной деятельности. Германия сумела органично оставить свою систему управления закупками децентрализованной и уместить ее с требованиями Европейского Союза.

За проработку законодательства и политики в области закупок в стране отвечает Федеральное министерство экономики (Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, BMWi http://www.bmwi.de/) [59].

Функция контроля возложена на Федеральную счетную палату (Bundesrechnungshof, http://www.bundesrechnungshof.de/de) [58] и контрольные органы Земель. Счетная палата проводит аудит государственных закупок на предмет их соответствия нуждам и потребностям государственных органов, достижения эффективности с точки зрения обоснования стоимости, а также того, чтобы соблюдалось законодательство.

Законодательство Германии в соответствии с определениями и Директивами ЕС организовано таким образом, что при организации контроля над закупочными процедурами в сфере государственных закупок под него попадает целый ряд крупных частных структур. Кроме того, в Германии развит процесс общественного контроля и обсуждения. (GLG Ltd, 2011)

Система управления государственными заказами в Германии предполагает использование следующих процедур для размещения государственных заказов:

· Открытый конкурс (Open procedure);

· Закрытый конкурс (Restricted procedure);

· Процедуры конкурентного диалога (Competitive dialogue procedure);

· Ведение переговоров (Negotiated procedure).

Присуждение контрактов производится по аналогичным критериям, как и во всем Европейском Союзе – или критерий минимальной стоимости, или в соответствии с оценками по MEAT.

Для снижения возможности недобросовестного поведения поставщиков в Германии для размещения заказов иногда привлекаются независимые чиновники, подконтрольные вышестоящим органам надзора и Счетной палате.

1.3.3. Смешанная /гибридная модель

Характеристики: смешанный тип предполагает соединение элементов централизации и децентрализации закупочных систем следующим образом: чаще всего, централизованно осуществляются стратегические и политические функции, а также выбор единых процедур и универсальных механизмов закупок, организация крупных заказов и функция обучения персонала и кадров. Децентрализованными остаются при этом непосредственное проведение закупок и управление административными аспектами. Смешанная система может также подразумевать передачу управления закупками уполномоченным органам.

Преимущества и эффекты: в публикации МОТ (2003) отмечается, что гибридная система подходит для организаций со смешанными потребностями в закупках простой и сложной продукции на разных рынках, с географически разбросанной структурой, имеющих региональные представительства.

При необходимости в таких моделях закупок есть возможность консолидировать спрос, а также использовать методы концентрации и распределения профессиональных кадров для проведения наиболее сложных и значимых закупок.

Тем не менее, несмотря на весомую степень централизации, система остается достаточно гибкой и подвижной для того, чтобы использовать структурные преимущества и накопленный опыт, а также позволяет проводить своевременный мониторинг закупочной деятельности, осуществляемой по единым процедурам и имеющим типовую документацию.

Недостатки модели: возможна потеря понимания, какие закупки, на каком уровне – централизованном или децентрализованном – должны проводиться; нечетко разграничены обязанности; возможна нехватка профессиональных кадров; затруднен процесс координации и контроля закупочной деятельности, имеет место риск дублирования функций.

Федеральная контрактная система (ФКС) США является уникальным по масштабам примером смешанной модели управления государственными закупками. Нормативно деятельность ФКС США регламентируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа (FAR - Federal Acquisitions regulations, http://www.acquisition.gov/far/) [55], которые содержат несколько тысяч норм и правил, детально регулирующих цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа, который в данной стране действительно является единым. Схему процесса управления государственными заказами в США можно увидеть в приложениях.

Стоит отметить, что рынок государственного потребления товаров и услуг США включает в себя:

· закупки товаров, работа и услуг для нужд федерального правительства;

· военно-государственное потребление;

· внутриведомственные закупки органов федерального правительства.

Размещение государственных заказов осуществляется 20 федеральными ведомствами США самостоятельно либо с помощью механизма 12 региональных центров, территориально расположенных по всей стране в крупнейших городах – промышленных центрах страны.

Предоставление государственных товаров, услуг и работ осуществляется в США на четырех уровнях: федеральном, штатном, графском и муниципальном [24, с. 225-227].

В соответствии с исследованием Kristi D. Caravella Robinson (2008), в США система государственных закупок тщательно регулируется на всех правительственных уровнях. Федеральное регулирование в основном направлено на поддержание централизованной структуры, поощряющей и поддерживающей стандарты. В то же время, имеются элементы децентрализации, позволяющей системе быть гибкой и отвечать уникальным запросам и нуждам конечных потребителей, которых более 60 на федеральном уровне.

Закупки проводят около 23 тысяч органов, половина из которых являются крупными заказчиками различных товаров и услуг, а около трети закупают системы вооружения, программы и НИОКР. При этом поставщиками выступают 180-220 тысяч фирм различного размера – федеральных исполнителей и подрядчиков. В целом авторы исследования «США: Федеральная Контрактная Система» отмечают, что заказы государства служат не только прямым инструментом финансирования частного сектора, но и механизмом программирования, регулирования и управления производством в стране (В. Федорович и др., 2010).

Рассмотрим процесс государственных закупок США (в схематичном виде его можно найти в Приложении № 1).

Этап планирования: публикация информации о государственных заказах в открытой печати – специальной газете Министерства Торговли США «Commerce Daily», определение характеристик и общих данных по планируемым закупкам. Далее происходит утверждение планов министром, соотнесение потребностей и возможностей бюджетного финансирования. Помимо печатных ресурсов в США существует 9 независимых информационных систем с перспективой их интеграции в единый портал. Это Центральный портал регистрации (The Central Contractor Registration), Центральная информационная система федеральных закупок (Federal Procurement Data System), Информационно поисковая система по прошлой деятельности (Past Perfomance Information Retrieval System), Электрон­ная система по субконтрактам (Electronic Subcontracting Reporting System) и другие. Единый портал, который в ближайшее время планируют запустить – Система перспективного менеджмента (System for Award Management - SAM) – будет объединять всю информацию, доступную для поставщиков и заказчиков. [19]

ФКС США обладает мощной разветвленной системой операционного управления функционированием. Координация деятельности системы осуществляется Управлением федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy, http://www.whitehouse.gov/omb/procurement_default) [56], а General Services Administration (GSA http://www.gsa.gov) - Офис государственного заказа США позволяет при желании централизованно решить вопросы текущего обеспечения нужд федеральных органов [57].

В чиновничьем аппарате США существует специальная когорта исполнительных элементов – представителей государственной службы, носящих звание «the contracting officer» - государственный представитель, имеющий право заключать федеральные контракты от имени ведомств и органов власти. После подписания контракта конкретный чиновник, представляющий государственного заказчика, берет управление данным государственным контрактом в свои руки. Основными функциями этого «контрактного чиновника» являются: мониторинг и обеспечение исполнения положений государственного контракта, утверждение этапных результатов проекта, внесение изменений в государственный контракт и его закрытие. Должность контрактного чиновника в соответствии с законодательством США должны быть создана в каждом органе, выступающем государственным заказчиком (К. Головщинский, 2011). Отметим, что существует также перечень основных квалификационных характеристик, которым должен отвечать профессионал-чиновник, занимающий такую должность.

Не менее важной должностью является должность технического представителя контрактного чиновника, который работает непосредственно в месте исполнения контракта, осуществляя инспекцию деятельности и проверки, представляя интересы государственного заказчика. Он же осуществляет приемку работ или дает мотивированный отказ в ней.

Также одним из институтов ФКС США являются сертифицированные общественные бухгалтера, осуществляющих постоянный мониторинг расходования и использования государственных средств при исполнении контрактов. Такой институт позволяет вовремя отслеживать и соотносить реально затраченные на работу средства и выделенные по контракту. Сертифицированные бухгалтера также должны своевременно идентифицировать риски увеличения сметы контракта, а также осуществлять мониторинг исполнения контракта.

Федеральная Контрактная система США обладает более чем сотней типовых контрактов в библиотеке форм и моделей закупок. В целом, эксперты выделяют правительственные заказы США по двум принципам: функционально-целевому назначению и методам возмещения государства издержек исполнителей

Все же контракты делятся на контракты, обеспечивающие (В. Федорович, 2010):

· проведение НИОКР, связанных с новейшими технологиями, созданием, испытанием и эксплуатацией систем вооружения и военной техники;

· фундаментальные и прикладные исследования и разработки;

· промышленное производство серийной продукции;

· поставки товаров и сырья;

· строительство зданий и сооружений, мостов, дамб. Полигонов, аэродромов и т.д.;

· предоставление финансовых услуг;

· индивидуальные услуги (инжиниринг, консалтинг);

· транспортные услуги;

· аренду;

· управление федеральной собственностью;

· коммунальные услуги.

ФКС США предусматривает следующие способы осуществления закупочных процедур:

· Открытый конкурс одноэтапный и двухэтапный;

· Закрытый конкурс;

· Прямые переговоры (Сначала проводится анализ экономических и производственных возможностей потенциальных поставщиков, после чего им направляют приглашения на подачу заявок, далее идет процедура оценки заявок на нескольким критериям, включающим, как ценовые, так и неценовые факторы. После выбора наиболее подходящих потенциальных поставщиков проводятся переговоры по поводу заказа, в ходе которых выбирается претендент, предложивший в ходе переговоров наиболее подходящие для заказчика условия.)

Необходимо отметить, что законодательство США формально не распространяется на государственные закупки правительств штатов, графств и муниципалитетов, обладающих собственным бюджетом. Несмотря на то, что законодательство о закупочной деятельности государственных органов всех штатов основывается на общих принципах государственных закупок в США, попытки повсеместного приведения местного законодательства к единому виду остались только попытками.

1.4. Централизация или децентрализация?

Выбор между централизацией и децентрализацией в системе государственных и корпоративных закупок не обязательно должен быть категоричным. Тем более, что в чистом виде ни одна модель на практике не представлена. Многие авторы отмечают, что чаще всего наиболее выигрышной стратегией является комбинация элементов этих двух типов систем (Albano, G.L. and Sparro, M., 2010), (OECD, 2011), (Callender, G and McGuire, J, 2005). Таким образом, мы приходим к смешанной модели управления закупками. Степень централизации должна опираться на традиции и опыт конкретной страны или организации. Существует целый набор инструментов, способных усилить положительные эффекты централизации, например закупочные группы на разных уровнях управления (федеральные, региональные, местные), практика рамочных контрактов, центральные закупочные органы и агентства. Для привнесения в систему некого единства, также могут быть использованы методы электронных закупок.

В целом, последние тенденции, по результатам оценок экспертов, подтверждают рост популярности централизованных и смешанных моделей, практика же показывает большую эффективность моделей организации закупочных систем с использованием элементов централизации.

Для проведения сравнительного анализа существующего опыта организации управления системами государственных закупок в развитых странах с цель выявления лучших элементов систем и практик управления системами закупок, целесообразно рассмотреть существующие методики оценки закупочных систем и определения их эффективности, а также выявить лучшие критерии оценки систем государственных закупок. Этому посвящена вторая глава данной выпускной квалификационной работы.

Дата добавления: 2015-07-19