Нормативно-правовое регулирование и возможности централизации государственных закупок по ФКС и 44-ФЗ

Изначально идея создания ФКС основывалась на возможностях создания в стране единого цикла удовлетворения государственных потребностей, который отвечал бы требованиям прозрачности процедур, эффективности расходования средств, надежности в управлении рисками, закупки качественных товаров, работ и услуг. Однако концепция ФКС и ее воплощение в Законе о ФКС существенно отличаются друг от друга за счет огромного количества поправок, внесенных в ходе обсуждений законопроекта.

Прежде всего, отметим, что статья 13 закона 44-ФЗ определяет следующие цели осуществления государственными органами закупочной деятельности в Российской Федерации, а именно [2]:

1. Достижение целей и реализации мероприятий межгосударственных целевых программ Российской Федерации;

2. Достижение целей и реализации мероприятий государственных программ, в том числе и целевых, а также программ стратегического и целевого планирования Российской Федерации и ее субъектов;

3. Обеспечение функционирования органов государственной власти.

Все государственные закупки в стране должны преследовать цели, попадающие в одну из данных групп.

Как было отмечено ранее, идея единого цикла закупочной деятельности включает в себя три стадии: планирование закупок, размещение заказа и исполнение контрактов. Рассмотрим подробнее, как данные стадии будут выглядеть в России.

Планирование обеспечения государственных нужд в соответствии с 44-ФЗ включает в себя:

· анализ и обоснование потребностей в закупках;

· разработку требований к закупкам (нормирование);

· размещение информации о планах закупок (непосредственно планов закупок и планов-графиков);

· анализ рынка (в части обоснования стоимости);

· правительством могут быть установлены требования по обязательному общественному обсуждению закупок на стадии планирования;

· разработку документации к закупочной процедуре.

Отметим, что в отличие от 94-ФЗ стадия планирования потребностей в закупках учтена, регламентирована и прописана.

Стадия размещения заказа включает:

· размещение информации о закупке;

· разъяснения и изменения в закупочной документации;

· непосредственное проведение закупочных процедур;

· заключение контракта.

К имеющимся в соответствии с действующим законодательством способам размещения заказа (а именно: открытый конкурс, закрытый конкурс, открытый аукцион, в том числе в электронной форме, запрос котировок, закупка у единственного поставщика, закупка на товарных биржах) в новом законе добавлены конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений.

В отличие от 94-ФЗ, ФКС направлена на регулирование стадии исполнения и администрирования контракта. Стадия исполнения государственного контракта охватывает:

· администрирование контракта;

· приемку результатов исполнения государственного контракта;

· внесение изменений в контракт или его расторжение;

· мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок.

В разделе по регламентации исполнения условий контракта отмечается, что у заказчика есть возможность (а при закупке у единственного поставщика – обязанность) проводить экспертизу в отношении товаров или результатов работ, предоставленных исполнителем. Кроме того, заказчик обязан будет опубликовывать на официальном сайте отчеты о поэтапном исполнении контракта (о том, была ли работа или товар принят, или о внесениях изменений, или о расторжении контракта, или о его ненадлежащем исполнении).

Новыми положениями о внесении изменений и расторжении контракта также регламентируются основные моменты в данной связи.

Для оценки эффективности функционирования системы государственных закупок будет осуществляться постоянный мониторинг в сфере закупок с использованием информации, содержащейся в единой информационной системе (в том числе будет проводиться оценка реализации планов закупок и планов-графиков). На ежегодной основе информация о результатах мониторинга будет собираться в аналитический отчет для предоставления ее в Правительство РФ и публиковаться на официальном сайте. Данное положение вступает в силу с 1 января 2016 года (ч. 3 ст. 114).

Помимо мониторинга, закон содержит информацию об аудите и контроле в сфере государственных закупок.

В соответствии со статьей 98 закона, аудит в сфере закупок будет проводиться Счетной Палатой Российской Федерации, а также контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований в пределах их компетенции и полномочий. Целями аудита являются оценка достижения целей и эффективности закупок. Органы аудита должны обобщать информацию о достижении целей, эффективности и результативности использованных государственных средств, в отчеты для их последующей публикации в единой информационной системе (на официальном сайте).

Заметим, что на органы аудита возложена функция не только оценки проводимых работ в сфере закупок, но и подготовка предложений по исправлению ситуации. Так, закон гласит: «органы аудита в сфере закупок будут обобщать результаты своей деятельности и устанавливать причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, готовить предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизировать информацию о реализации указанных предложений» [2]. На мой взгляд, статья 98 Федерального закона № 44-ФЗ не определяет, в чью зону ответственности попадает задача по реализации предложений Счетной Палаты РФ и остальных органов аудита.

Государственный контроль в сфере закупок также существенно отличается от того, который проводится в настоящее время. На данный момент контроль в данной сфере реализуется силами ФАС России (специально уполномоченным государственным органом в соответствии с 94-ФЗ), и не включает в себя контроль над расходованием бюджетных средств, поскольку это не входит в зону действия закона. После вступления закона о ФКС в силу, функции по осуществлению контроля в пределах своих полномочий разделятся между тремя типами государственных и муниципальных органов. Это будут:

· Федеральный орган исполнительной власти (или аналогичный орган субъекта или муниципальный), уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок;

· Казначейство России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;

· Счетная палата России, а также органы государственного и муниципального финансового контроля.

В целом, разграничение зон ответственности для контролирующих органов может положительно сказаться на показателях работы системы государственных закупок. Усиление контроля над планированием, размещением и исполнением государственных заказов может существенно улучшить работу системы, и сделать контроль более объективным и полным.

В системе государственных закупок по ФКС так же, как и в текущей системе государственных закупок по 94-ФЗ отсутствует понятие библиотеки типовых контрактов. Однако тот факт, что в соответствии со статьей 103 Федерального закона 44-ФЗ будет вестись реестр заключенных контрактов, возможно, рано или поздно такая практика приведет к созданию подобной библиотеки.

Статья 26 Закона о ФКС отдельно регламентирует «централизацию» закупок в РФ. В соответствии с данной статьей, централизация может быть осуществлена путем наделения одного или нескольких федеральных учреждений полномочиями по планированию закупок, определению поставщиков, заключению и исполнению контрактов, а также приемку, оплату осуществленных работ и товаров. При этом предусмотрена как возможность наделения полномочиями существующего органа, так и создание конкретного закупочного органа для исполнения закупочных функций. Кроме того, в данной статье предусмотрена возможность частичной централизации путем вынесения в специальный орган функции определения поставщиков, при этом все остальные функции исполняются заказчиком. По сути, данная статья дублирует идею уполномоченного органа из 94-ФЗ, однако прописывает его как механизм централизации закупок.

Как в итоге можно оценить переход к новому законодательству? И.Кузнецова, например, отмечает существенные сдвиги во всей институциональной системе государственных закупок, начиная от самого закона, заканчивая международной практикой ближайших соседей России – Украины и Белоруссии, и развитием институтов сферы закупок в стране [12].

Критике со стороны экспертного сообщества проект ФКС подвергался еще до подписания закона, причем в той же мере, в какой его хвалили (Пангин Д., 2012), (Смирнов В., 2012) (Головщинский К., 2011). Принимая во внимание тот факт, что при большом количестве поправок в законопроект, 44-ФЗ многое перенял от 94-ФЗ, все же приходится гадать, какой будет реакция общества, и как система заработает по-новому.

Однозначно можно отметить, что на практике в России централизация не применяется в той мере, в какой этот процесс осуществляется в развитых странах. Так, ярко выраженная, но не реализуемая необходимость централизации отчасти может быть причиной неуспеха действующей системы.

Заключение

Целью данной выпускной квалификационной работы является анализ действующих институтов управления системой государственных закупок в развитых странах и оценка возможности применения лучших моделей и практик управления государственными закупками в рамках контрактной системы в России.

В ходе проведения исследования были рассмотрены теоретические аспекты организации управления закупочными системами, а также описаны яркие реальные примеры, наиболее похожие на теоретические модели систем закупок – централизованная система Великобритании, децентрализованная модель Германии и смешанная модель США. В чистом виде в реальности теоретические модели в масштабах системы государственных закупок страны не представлены. Однако согласно результатам проводимых исследований, среди развитых стран в настоящее время имеется выраженная тенденция к централизации закупочных функций и процессов.

В работе был проведен анализ концептуальных подходов и моделей управления закупочными системами, при этом была проведена оценка их преимуществ и рисков. Однако рассматривая только лучшие примеры различных способов организации государственных закупок в развитых странах, автору не представляется возможным выдвинуть рекомендации для усовершенствования существующей в Российской Федерации системы управления государственными закупками. Каждая рассмотренная страна имеет свои особенности, традиции и историю работы по организации закупочной деятельности государственных органов. Для того чтобы выдвинуть лучшие элементы и понять почему они работают, необходимо грамотно оценить системы государственных закупок по единым критериям, выработанным на основе существующих оценок.

В соответствии с разработанной гипотезой, одной их основных задач исследования было проведение сравнительного анализа существующих методик оценки организации управления системой закупочной деятельности с целью выявления лучших практик и моделей. В ходе написания выпускной квалификационной работы были рассмотрены методологии оценки закупочных систем, разработанные такими организациями, как Всемирный Банк, Организация экономического сотрудничества и развития, Европейский банк реконструкции и развития, Сеть государственных закупок и Институт управления закупками и продажами им А.Б.Соловьева. Проведенный сравнительный анализ данных методологий показал, что они разнонаправлены: одни своей целью имеют описательный анализ существующих систем управления и организации функций государственных закупок, другие исследуют способы проведения государственных закупок; методики имеют разный масштаб и различные системы экспертной оценки.

Таким образом, при попытке определения единых критериев оценки национальных институтов управления закупками выяснилось, что существующие методологии оценок закупочных систем не позволяют выделить единые критерии для оценки и выделения лучших практик организации управления системой закупок. Так, проведение должного сравнительного анализа национальных и международных институтов управления закупками в рамках написания данной работы оказалось труднодостижимым, в соответствии с чем, гипотеза, выдвинутая в начале данной работы, не подтверждается.

На основе выводов экспертного сообщества и общих мировых тенденций, а также собственного анализа законодательства на предмет возможности централизации национальной системы закупок, отметим, что в результате проведенного исследования автор выпускной квалификационной работы может рекомендовать повышать централизацию системы управления государственными закупками в Российской Федерации.

Однако на основе выводов о том, что в развитых странах присутствует тенденция к централизации системы управления институтами государственных закупок и что в Российской Федерации нормативная правовая база для такой централизации присутствует преимущественно в теории, возможность разработки конкретных рекомендаций для новой системы государственных закупок в стране затруднена.

В итоге, основным выводом данного исследования следует считать тот факт, что для выявления лучших практик, применимых к отечественной системе управления государственными закупками, прежде всего, необходимо разработать эффективную методологию оценки практик управления закупочной системой на предмет ее централизации, организации закупочных функций, непосредственных закупочных практик. Данная методология должна позволять проводить сравнительный анализ систем, достаточно детальный и достаточно общий, чтобы видеть картину в целом и ее отдельно взятые элементы. Отметим, что в данной методологии важна возможность сочетания исследований мировых тенденций в организации закупочных функций, а также анализа непосредственных процессов закупочной деятельности и организации закупочного цикла.

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты, инструкции:

1. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

2. Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.10.2006 № 631 «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов [Электронный документ] URL: http://www.rg.ru/2006/11/09/polozhenie-dok.html (дата обращения 28.04.2013).

4. Распоряжение администрации Новосибирской области от 19.04.2007 № 108-РА «О проведении совместных торгов» [Электронный документ] URL: http://novosibirsk.news-city.info/docs/sistemsd/dok_ieriyo.htm (дата обращения: 27.04.2013)

5. Письмо ФАС России от 14.02.2011 № АЦ/4620 о разъяснении норм Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов), в части проведения совместных торгов [Электронный документ] URL: http://www.fas.gov.ru/clarifications/clarifications_30324.html (дата обращения 28.04.2013)

Книги, учетные пособия, журналы, статьи:

6. Головщинский К.И., Шамрин А.Т. Основные направления создания и развития комплексной федеральной контрактной системы в Российской Федерации WP8 "Государственное и муниципальное управление", Высшая школа экономики, 2011. -60 с. (препринт) [Электронный документ] URL: http://www.hse.ru/data/2013/03/20/1292380162/WP8-2011-02_f.pdf (дата обращения: 15.04.2013)

7. ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение, 2010-2012, № 19-30

8. Кнутов А.В., Маслова Н.С. Госзакупки в России, Белоруссии и Казахстане: сравнительный анализ правового регулирования // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, 2010. № 19. C. 124—135

9. Консультант Плюс: Правовые новости. Специальный выпуск «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Обзор изменений системы государственных закупок»[Электронный документ] URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=119096 (дата обращения: 03.05.2013)

10. Кузнецов К.В. Прокьюремент: тендеры, конкурсы, конкурентные закупки 2005. 227 стр. [Электронный документ] URL: http://www.gosbook.ru/system/files/documents/2011/04/26/kuznetsov-tendery.pdf (дата обращения: 03.04.2013)

11. Кузнецова И.В. Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд: учеб.-метод. пособие по программе «Управление государственными и муниципальными заказами» (базовый уровень). Модуль 1. - М.: Ин-т управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева ГУ ВШЭ, 2010

12. Кузнецова И.В. Проект закона о ФКС ко второму чтению. Галатея или Химера? // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. 2012. № 29. С.2.

13. Ломакина О.Б. Риск-менеджмент при проведении государственных закупок. International Training Centre of the ILO, 2003 [Электронный документ] URL: http://www.zakupki.economykbr.ru/files/download/100121973/risk_menedjment.pdf (дата обращения: 01.04.2013)

14. Малочко В., Уислон Т. и др. Международный прокьюремент. М.: Международный учебный центр МОТ, 2003. – 458 с.

15. Малочко В., Береснев Е., Житковский В. Государственные закупки: принципы, законодательные нормы и институциональные схемы. / International Training Centre of the ILO, 2003. [Электронный документ] URL: http://www.pgz.eao.ru/files/download/100121956/gos_zakup.pdf (дата обращения: 01.04.2013)

16. Маслова Н.С., Кузнецова И.В. Оценка рисков как институт управления обеспечением государственных нужд. В кн.: XII Международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества. В четырех книгах. Книга 1. М.: НИУ ВШЭ, 2012. C. 482—490

17. Методические рекомендации по использованию Стандарта оценки закупочной системы города Москвы для использования персоналом Департамента города Москвы по конкурентной политике и других заинтересованных структурных подразделениях Правительства Москвы./ Под ред. И. В. Кузнецовой. - М.: «Деловой двор», 2008

18. Методические рекомендации по осуществлению совершенствования процесса размещения государственных и муниципальных заказов в городе Москве./ Под ред. И. В. Кузнецовой. - М.: «Деловой двор», 2008

19. Набиуллин В., Кузнецова И., Международный опыт информационного обеспечения закупок 2012// Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, 2012. № 30. C. 122-135

20. Пангин Д.В. Более половины электронных аукционов проходит без конкуренции. ФКС проблемы не решит // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, 2012. № 30. C. 28—29

21. Руководство по закупкам [Текст]: учеб. пособие / под ред. Н. Димитри, Г. Пига, Дж. Спаньоло; пер. с англ. М. М. Форже, Е. В. Хилинской под ред. И. В. Кузнецовой; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. – 695с.

22. Система госзакупок: на пути к новому качеству: докл. Гос. ун-та – Высшей школы экономики / отв.ред. А.А.Яковлев; Гос.ун-т – Высшая школа экономики, 2010. – 64 с.

23. Смирнов В.И. Проект ФКС: опять на обочине стандарта закупок // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, 2012. № 30. C. 24—27

24. Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная контрактная система: механизм регулирования государственного хозяйствования. – М.: Наука 2010

25. Albano, G.L. and Sparro, M., (2010), “Flexible Strategies for Centralized Public Procurement,” Review of Economics and Institutions, 1 (2), Article 4.

26. A review of collaborative procurement across the public sector, National Audit Office and the Audit Comission, May 2010 [Электронный документ] URL: http://www.nao.org.uk//idoc.ashx?docId=fd6e225c-e987-4692-aa5f-72ef5f0df510&version=-1(дата обращения: 01.03.2013)

27. Brammer, Steven and Helen Walker. 2007. Sustainable procurement practices in the public sector: An international comparative study. Working Paper Series 2007-16. University of Bath: School of Management [Электронный документ] URL: http://www.bath.ac.uk/management/research/pdf/2007-16.pdf (дата обращения: 01.04.2013)

28. Callender, G and McGuire, J, 2005. A tale of two cities in the search for the perfect procurement system In K.V. Thai et al. (Eds.), Challenges in Public procurement:An International Perspective: 101-125. [Электронный документ] URL: http://www.ippa.org/IPPC1/BOOK/Chapter_7.pdf (дата обращения: 01.03.2013)

29. Competition policy and public procurement, materials from the United Nations, Conference on Trade and Development, 24^th of April 2012 [Электронный документ] URL: http://unctad.org/meetings/en/SessionalDocuments/ciclpd14_en.pdf (дата обращения: 01.03.2013)

30. Handbook of Procurement. Edited by N. Dimitri, G. Piga and G. Spagnolo,Cambridge University Press, 2006

31. Infrastructure procurement: delivering long-term value. HM Treasury. March 2008. [Электронный документ] URL: http://www.hm-treasury.gov.uk/d/bud08_procurement_533.pdf (дата обращения: 20.04.2013)

32. Kristi D. Caravella Robinson. U.S. 2008. Federal Government Procurement \ International Handbook of Public Procurement Edited by K.V. Thai, 2008 [Электронный документ] URL: http://www.sate.gr/nea/international%20handbook%20of%20Public%20Procurement.Pdf (дата обращения: 01.03.2013)

33. McCue, C.P. and Gianakis G.A., 2001. Public purchasing: who’s minding the store? Journal of public procurement, Volume 1, Issue 1, 71-95. [Электронный документ] URL: http://ippa.org/jopp/download/vol1/McCue.pdf (дата обращения: 01.03.2013)

34. Methodology for Assessing Procurement Systems [Электронный документ] URL: http://www.oecd.org/dac/effectiveness/45181522.pdf (дата обращения: 01.04.2013)

35. Methodology for Assessment of National Procurement Systems (Version 4) July, 17 2006 [Электронный документ] URL: http://www.oecd.org/development/effectiveness/37390076.pdf (дата обращения: 01.04.2013)

36. National websites on public procurement [Электронный документ] URL: http://www.publicprocurementnetwork.org/index.php?option=com_content&view=article&id=70&Itemid=53 (дата обращения: 01.03.2013)

37. OECD (2000), “Centralised and Decentralised Public Procurement”, Sigma Papers, No. 29, OECD Publishing, 2000

38. OECD (2007), “Central Public Procurement Structures and Capacity in Member States of the European Union”, Sigma Papers, No. 40, OECD Publishing. [Электронный документ] URL: http://dx.doi.org/10.1787/5kml60qdqq0n-en (дата обращения: 01.03.2013)

39. OECD (2011) Public Procurement Policy Brief No 20 Central Purchasing Bodies [Электронный документ] URL: http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/48630136.pdf (дата обращения: 01.03.2013)

40. Public procurement assessment. Review of laws and practice in the EBRD region, EBRD, 2011. [Электронный документ] URL: http://www.ebrd.com/downloads/legal/procurement/ppreport.pdf (дата обращения: 12.05.2013)

41. Strengthening Country Procurement Systems: Results and Opportunities (materials from the 4^th High Level Forum of Aid Effectiveness, 29 Nov – 1 Dec 2011, Busan, Korea) [Электронный документ] URL: http://www.unpcdc.org/media/352128/strengthening-country-procurement-systems-oecddac-hlf4-2011.pdf (дата обращения: 01.03.2013)

42. Thai, K.V. 2008. Challenges in public procurement [Электронный документ] URL: http://unpcdc.org/media/4899/challenges%20in%20public%20procurement.pdf (дата обращения: 01.03.2013)

43. The comparative survey on the national public procurement systems across the PPN, 2010. [Электронный документ] URL: http://www.publicprocurementnetwork.org/docs/ItalianPresidency/Comparative%20survey%20on%20PP%20systems%20across%20PPN.pdf (дата обращения: 01.03.2013)

44. The International Comparative Legal Guide to: Public Procurement 2012, GLG Ltd 2011

45. UK Public Procurement Ashurst LLP, 2012

Информационные интернет-ресурсы:

46. Институт управления закупками и продажами им А.Б.Соловьева (http://igz.hse.ru/web/igz/igz_cms.nsf/All/index.html)

47. The World Bank – Всемирный банк (www.worldbank.org/eca/russian/‎)

48. Organization for Economic Co-operation and Development – Организация экономического сотрудничества и развития (www.oecd.org/)‎

49. European Bank for Reconstruction and Development – Европейский банк реконструкции и развития (http://www.ebrd.com/russian/pages/homepage.shtml)

50. Public Procurement Network – Международная сеть государственных закупок (http://www.publicprocurementnetwork.org/)

51. The Cabinet Office - Секретариат кабинета министров Великобритании (http://procurement.cabinetoffice.gov.uk/)

52. The Government Procurement Service – Центральный орган государственных закупок Великобритании (http://gps.cabinetoffice.gov.uk/)

53. National Audit Office – Национальная Счетная палата Великобритании (http://www.nao.org.uk/)

54. Библиотека типовых контрактов Великобритании (http://gps.cabinetoffice.gov.uk/i-am-buyer)

55. Federal Acquisitions regulations - Федеральные правила планирования, размещения и исполнения государственного заказа США (http://www.acquisition.gov/far/)

56. Office of Federal Procurement Policy - Управление федеральной закупочной политики США (http://www.whitehouse.gov/omb/procurement_default)

57. General Services Administration - Офис государственного заказа США (http://www.gsa.gov)

58. Bundesrechnungshof – Федеральная счетная палата Германии (http://www.bundesrechnungshof.de/de)

59. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, BMWi – Федеральное министерство экономики Германии (http://www.bmwi.de/)

Приложение № 2 Качество законодательства госзакупок в странах операций ЕБРР

(EBRD, 2011)

Дата добавления: 2015-07-19