Управление системой закупок

Рационализация государственных расходов и снижение затрат и издержек на государственные закупки по праву занимают приоритетные позиции в списке целей любого государства в последние годы.Как известно, государственные закупки составляют существенную часть общей экономической деятельности, поскольку государство является крупнейшим игроком на рынке, и для реализации своей деятельности нуждается в товарах, услугах и работах так же, как и любой другой представитель рыночной экономики. Так, общая стоимость сделок по государственным закупкам в среднем развитых странах составляет от 10% до 25% ВВП. Стоимость сделок в сфере частных предприятий достигает более высоких показателей и продолжает расти посредством передачи непрофильных для предприятий направлений деятельности на аутсорсинг [21, с. 25].

Таким образом, эффективные закупки являются необходимым условием для обеспечения надлежащего функционирования государственных и муниципальных органов, а также частных предприятий и производств. Повышение эффективности ведет к улучшению социальной и экономической обстановки в стране, за счет краткосрочного определения стоимости и качества объектов закупочной деятельности, и в целом готовности поставщиков инвестировать в научные разработки в долгосрочной перспективе.

Управление государственными закупками представляет собой, безусловно, сложный процесс. Это обусловлено тем, что проблемы выбора поставщика, в том числе, связаны и с управлением рисками. Поскольку, в краткосрочной перспективе закупки динамичны и цикличны, то есть проводятся государством периодически, такая политика часто идет вразрез с долгосрочными целями государства, так что упускаются стратегические приоритеты в будущих отношениях между закупщиками и поставщиками[1]. В данном случае следует подчеркнуть важность роли деловой репутации в сфере государственных закупок, особенно в свете публичных скандалов последних лет в отношении легитимности проводимых в России закупочных процедур, а также качества и цены поставляемой продукции.

В мире не существует универсального подхода к построению лучшей модели системы государственных закупок. Для приближения к таковой следует исследовать не только правовые, но и стратегические практики организации закупочных систем в мире.

Н. Димитри, Г. Пига и Дж. Спаньоло отмечают, что правовые и стратегические вопросы организации государственных закупок необходимы для успешной организации государственных закупок на практике. Они также отмечают, что юридический профессионализм в сфере государственных закупок развивался быстрей, чем экономический и практический. Но при этом вопросы эффективности и стратегии закупок авторы считают более важными, чем вопросы правового сопровождения (Dimitri et al, 2006).

Многие авторы указывают, что в сфере государственных закупок отсутствует единая терминология, что приводит к тому, что одинаковые или похожие ситуации в разных странах и регионах описываются разными терминами. К. Кузнецов (2005) отмечает, что некоторыми исследователями ведется работа по созданию понятийного аппарата для государственных закупок.

Согласно исследованию Н. Димитри, Г. Пига и Дж. Спаньоло, особенно данный факт заметен в терминологии процедур конкурентных торгов (competitive bidding). Различия возникают из-за разной среды использования терминов. В экономике торги имеют одно значение (sealed bid), в сфере закупок это могут быть как аукционы на понижение цены (descending-in-price), так и закрытые конкурентные торги (sealed-bid tendering) и т.д. И. Кузнецова отмечает, что в отечественном законодательстве закрытые торги – это торги, на которые приглашаются не все участники рынка, а только те, кому направлено специальное приглашение, тогда как за рубежом закрытыми торгами называются конкурентные процедуры, на которые поставщики подают заявки в закрытом виде – в конвертах. Таким образом, sealed-bid tendering в России является открытым конкурсом, а понятие «тендер» в российском законодательстве вообще отсутствует. Каждая мировая организация, будь то конкретная страна, объединение стран или финансовый институт, может иметь собственную терминологию, что осложняет поиск единых практик для организации систем государственных закупок.

Прокьюремент, или управление закупочными системами, - это совокупность методов и практик, позволяющих наиболее эффективно решать задачи закупочной деятельности в стране и удовлетворять нуждам государственных и частных заказчиков. Управление системой государственных закупок включает в себя правовые и стратегические вопросы организации закупочной системы. Согласно мнению К. Кузнецова (2005), элементами прокьюремента как системы государственных закупок являются планирование закупок, правовая основа (регламентирование) закупок, осуществление закупочных процедур, мониторинг, контроль и оценка эффективности закупок. И. Кузнецова (2010) выделяет центральные процессы закупок, такие как планирование, размещение заказа и управление контрактом, а также процессы управления, которые включают создание нормативной базы, организацию управления закупками, в том числе распределение полномочий и ответственности, а также мониторинг и аудит закупок. Кроме того, центральные процессы закупок не могут быть реализованы без процессов обеспечения, в том числе финансового, материально-технического, информационного, кадрового, методического и научного.

В учебном модуле «Государственные закупки: принципы, законодательные нормы и институциональные схемы», составленном коллективом авторов в составе В. Малочко, Е. Береснева и В. Житковского для центра ILO определены следующие функции закупочной деятельности [15, с.187-193]:

Таблица 1 Функции закупочной деятельности

(Малочко В. и др., 2003)

Стратегические	Управленческие	Операционные	Административные
· Планирование и развитие закупочной организации и инфраструктуры; · Обеспечение наилучшего использования кадров и ресурсов в сфере закупок; · Разработка и совершенствование политики и практики; · Установление стандартов функционирования; · Формирование механизмов контроля и отчетности; · Привлечение экспертов; · Формирование бюджета государственной организации.	· Изучение тенденций рынка; · Анализ потребностей организации в закупках; · Организация эффективной работы закупочного персонала; · Планирование и кодификация закупок для обеспечения эффективности; · Анализ результативности закупочной деятельности.	· Разработка спецификаций для конкретных закупок; · Изучение возможностей рынка по предложению товаров и услуг; · Оценка конкурсных заявок и квалификации поставщиков; · Проведение переговоров; · Управление контрактами и проектами.	· Обработка и оформление заказов; · Выписка актов приемки при доставке товаров и выполнении работ/услуг; · Получение и проверка счетов; · Ведение отчетности.

Повышение эффективности управления государственными закупками в последние годы включало в себя попытку создания условий для свободной конкуренции, построение максимально прозрачной и открытой системы закупок, борьбу с коррупцией. Решая проблему оптимизации государственных расходов, государственные закупки должны быть как можно более эффективными. Достижение такой цели возможно за счет построения системы закупок, имеющей в своей основе следующие основополагающие принципы: единства практик и процедур, открытости и прозрачности, ответственности и подотчетности, конкурентности и экономичности. Выбор модели закупок должен производиться с учетом преимуществ этих моделей, а также с учетом того, как и какие риски государственных закупок снижает каждая конкретная модель.

Рассмотрим далее, какие риски могут возникнуть в процессе осуществления государственных закупок и как их можно нивелировать.

Дата добавления: 2015-07-19