Нормативно-правовое регулирование и возможности централизации государственных закупок по 94-ФЗ

По действующему законодательству закупочный цикл регламентируется следующим образом. Единый, каким он должен нормативно быть, цикл закупок включает в себя стации планирования закупок, организации закупок, и стадию исполнения и администрирования контрактами. Однако в России данные стадии не просто регулируются разными законами, но и организационно мало связаны между собой.

На стадии планирования будущий государственный заказчик работает в соответствии с бюджетным законодательством, ориентированном на эффективное использование бюджетных средств – он планирует необходимые закупки, обеспечивая тем самым выполнение требования по целевому использованию средств государства. Однако связь полного бюджетного процесса и планирования закупочной деятельности урегулирована не в полной мере. Так, неизвестно, насколько закупки государственных органов соответствуют приоритетам социально-экономической политики страны, обеспечивают отдачу от вложенных ресурсов, учитываются ли качество процесса и результаты закупочной деятельности при формировании бюджета государственного органа на очередной период. В данный момент в стране отсутствует анализ рисков и контроль качества исполнения закупочной деятельности, в результате чего эффективность расходования бюджетных средств может быть поставлена под вопрос.

Отметим, однако, что в настоящее время законодательством установлены обязательства заказчиков по опубликованию планов-графиков проведения закупок, но, требования, определенные Приказом Минэкономразвития России № 761, Казначейства России № 20н от 27 декабря 2011 года «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков», не обязывают их соблюдать. Однако заказчик до момента вступления в силу соответствующих положений контрактной системы не обязан следовать этим планам. [9]

Стадия размещения государственного заказа детально регулируется Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В нем определены требования к процедуре и способу организации торгов, выбору поставщиков, заключению контрактов. В целом, эксперты отмечают, что закон систематизировал процесс закупок и привел к усилению стимулов повышения конкуренции. Однако следует заметить, что закон сейчас действует уже почти 8 лет, и только за первые четыре года в него были внесены 19 пакетов поправок [22], а к моменту принятия 44-ФЗ более 30, т.е. поправки в законодательство о закупках вносились фактически ежеквартально. Отсюда следует вывод о том, что объективная потребность в изменении законодательства обусловлена и подтверждает незрелость системы управления государственными закупками в России.

Стадия исполнения контракта регулируется с помощью общих положений гражданского законодательства. При этом не выделены специальные механизмы управления контрактами. Кроме того, на данной стации отсутствует схема мониторинга и оценки реализации закупок, а также (как и на фазе планирования) отсутствует практика оценки и управления рисками.

Таким образом, цикл управления государственными закупками на данный момент не является непрерывным и взаимосвязанным, не имеет единой нормативной правовой базы, не позволяет оценивать риски, проводить контроль и мониторинг хода исполнения и итогов реализации контрактов, не обеспечивает оценки эффективного расходования средств.

Система, основанная на описанном выше законодательстве, является децентрализованной на федеральном уровне, исключая поставки средств вооружения (Роспоставка). Отсутствие общей координации и перечисленных в первой главе объективных положительных характеристик на практике при текущей ситуации привело к негативным последствиям и финансовым потерям. Однако действующий закон не исключает возможность привнесения элементов централизации в систему управления закупками на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Поскольку законодательство Российской Федерации в области государственных закупок преимущественно направлено на стадию размещения заказа, отметим, что в данной области Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предоставляет всего две возможности для централизации государственных закупок, а именно создание уполномоченного органа и проведение совместных торгов.

Уполномоченный орган (пункт 2 статьи 4) может быть наделен правами по размещению заказов для государственных заказчиков (кроме подписания контрактов), что и является его основной функцией. Контракты должны быть подписаны непосредственно государственными заказчиками. В соответствии с законом, уполномоченный орган должен иметь статус юридического лица и при этом являться государственным органом (или органом местного самоуправления). В данный момент во многих субъектах Российской Федерации создан уполномоченный орган для проведения государственных закупок, например Управление государственных закупок Республики Татарстан, Тендерный комитет в городе Москва, Комитет государственного заказа Вологодской области. При рассмотрении регионального опыта централизации закупок мы рассмотрим некоторые примеры такого способа централизации в соответствии с действующим законодательством.

На практике уполномоченный орган в разных регионах наделяется разным количеством функций от обеспечения информационного сопровождения процесса закупок до полного ведения размещения государственного и муниципального заказа, разработки методических рекомендаций, формирования планов, разъяснении конкурсной документации и т.д.

Совместные закупки регламентируются пунктом 6 статьи 10 Закона. Закон гласит, что «два и более заказчика, уполномоченных органа вправе осуществлять размещение заказов на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг путем проведения совместных торгов» [1]. Порядок взаимодействия заказчиков при осуществлении совместных торгов регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.2006 № 631 «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов» [5], [3].

Отметим, что согласно данному Постановлению основными этапами проведения совместных закупок будут являться следующие действия. Во-первых, заказчики или уполномоченные органы должны заключить соглашение о проведении совместных торгов и определить их организатора. После этого утверждается конкурсная комиссия, после чего организатором утверждается конкурсная документация, проводятся торги. По результатам проведения торгов каждый заказчик заключает договор с победителем самостоятельно, что значительно усложняет логистику управления контрактами заказчиками и исполнение контрактов поставщиками, победителями торгов, усложняет систему взаиморасчетов и возможность конфликта интересов при исполнении заказа.

Практика проведения совместных торгов применима в регионах, например в Новосибирской области, в соответствии с Распоряжением администрации Новосибирской области от 19.04.2007 № 108-РА «О проведении совместных торгов» [4].

На данный момент Федеральный закон № 94-ФЗ определяет следующие способы размещения заказа:

· путем проведения торгов в форме открытого конкурса, закрытого конкурса, открытого аукциона, в том числе электронного аукциона;

· без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах (в настоящее время способ исключен из употребления)).

В отношении мониторинга и контроля исполнения закупочной деятельности (по 94-ФЗ речь идет о стадии размещения заказа и проведения торгов) следует отметить, что в последней редакции закон содержит только базовые положения о том, что контроль размещения заказов проводится путем плановых или внеплановых проверок (то есть проверок по результатам жалоб) – в статье17 [1].

Следует отметить, что в соответствии с исследованием Европейского банка реконструкции и развития (речь о нем шла ранее в Главе 2) качество законодательства о государственных закупках (его обширность на 2010 год) находится на уровне 75% (максимум – 100%, оптимальное соответствие Основным принципам ЕБРР), наравне с качеством и обширностью законодательства в таких странах, как Беларусь, Хорватия и Словения (см. Приложение № 2). Отметим, что в странах операций ЕБРР относятся скорее развивающиеся страны, нежели развитые. В рейтингах по результатам исследования ЕБРР (см. Приложение № 3) Россия занимает стойкие позиции на уровне 11—13 мест (и только по средствам правовой защиты на 24). Более интересны нам были бы результаты подобных оценок по прошествии 3-5 лет, с учетом текущих и последующих изменений в системе управления государственными закупками в РФ.

Как уже отмечалось ранее, система управления государственными закупками в России на федеральном уровне в данный момент является децентрализованной, несмотря на вышеописанные способы централизации. Преимущественно каждое ведомство, каждый орган осуществляет закупки самостоятельно, что в итоге приводит к серьезной и обоснованной критике существующей системы управления государственными закупками и разработке попыток улучшения системы. Так практика проведения закупок в различных органах является самобытной, не существует единой базы типовых контрактов, отсутствуют единые методические указания для потенциальных поставщиков, как и их единая база, усложнен процесс мониторинга и контроля проводимых закупок.

Дата добавления: 2015-07-19