|
Читайте также: |
Статья 1. Основные принципы земельного законодательства
Комментарий к статье 1
Земельный кодекс РФ начинается со статьи, посвященной принципам земельного законодательства, неслучайно. В принципах (общих началах) земельного права представлены основные, базовые положения данной отрасли права, сосредоточена его сущность, наиболее важные черты, необходимые для уяснения особенностей правового регулирования земельных отношений.
На базе принципов как исходных, фундаментальных положений строится вся система земельного права. С их помощью достигается устойчивая связь между отдельными правовыми нормами и институтами земельного права.
Принципы играют роль системообразующего фактора в праве вообще и в любой отрасли права в частности. Они обеспечивают единообразие в формировании правовых норм и их применении, служат правовыми ориентирами как для правотворчества, так и для правоприменительной и правоохранительной деятельности.
Особо следует отметить значение принципов для устранения пробелов земельного права. С их помощью суды и иные правоприменительные органы могут решить конкретное юридическое дело даже при отсутствии соответствующей правовой нормы.
Принципы права могут быть общеправовыми, то есть распространяться на всю сферу права, все его отрасли, либо могут покрывать несколько отраслей права (межотраслевые) или одну конкретную отрасль права (отраслевые принципы).
Общеправовыми принципами, применяемыми при регулировании земельных отношений, являются, например, принципы справедливости, равноправия, демократизма, законности, единства прав и обязанностей, федерализма и т.д.
Межотраслевые принципы, как правило, имеют общий характер применительно ко всем природоресурсным отраслям - земельному, водному, лесному праву, законодательству о недрах и т.д. К ним можно отнести принципы платности пользования природными ресурсами (платности землепользования, водопользования, лесопользования, недропользования), приоритет охраны жизни и здоровья человека и т.д.
Принципы земельного законодательства перечислены в комментируемой статье Земельного кодекса РФ (ЗК РФ). При этом список, содержащийся в указанной статье, не является исчерпывающим. В п. 2 ст. 1 ЗК РФ отмечается, что федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие принципам, установленным в п. 1 ст. 1 ЗК РФ.
Принципы земельного права определяют его развитие исходя из особой ценности земли как основы жизни и деятельности человека и необходимости ее охраны как важнейшей компоненты окружающей среды (подп. 1 и 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).
Некоторые из перечисленных в комментируемой статье принципов земельного законодательства представляют собой уточнение применительно к конкретной отрасли права (в данном случае - к земельному праву) общеправовых принципов, таких как охрана жизни и здоровья человека (подп. 3 п. 1 ст. 1 ЗК РФ), принцип демократизма и участия общественности в принятии наиболее важных решений (подп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК РФ), сочетания интересов общества и законных интересов граждан (подп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).
Ряд общих начал земельного законодательства имеет характер межотраслевых принципов, действие которых распространяется как на земельное право, так и на другие отрасли, прежде всего гражданское и природоресурсное законодательство:
- единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, в соответствии с которым все прочно связанные с земельными участками объекты (постройки, лес, водоемы и т.д.) следуют судьбе земельных участков (подп. 5 ч. 1 п. 1 ЗК РФ);
- платность природопользования, в том числе землепользования (подп. 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).
Наконец, комментируемая статья закрепляет несколько принципов, характерных исключительно для земельно-правового регулирования:
- деление земель по целевому назначению на категории и установление правового режима земель исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ);
- приоритет сохранения особо ценных земель, означающий, что ограничение Или запрещение изменения целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий, земель, занятых объектами культурного наследия, и т.п. (подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ);
- дифференцированный подход к установлению правового режима земель, учитывающий при определении их правового режима природные, социальные, экономические и иные факторы (подп. 10 п. 1 ст. 1 ЗК РФ);
- разграничение публичной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (подп. 9 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).
Статья 2. Земельное законодательство
Комментарий к статье 2
Комментируемая статья описывает систему источников правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации.
Обращает на себя внимание несоответствие названия статьи и ее содержания. В статье, названной "Земельное законодательство", собственно земельному законодательству посвящены только первые два абзаца пункта 1, оставшаяся часть пункта 1, а также пункты 2 - 4 комментируемой статьи к теме статьи непосредственного отношения не имеют. Комментируемую статью исходя из ее содержания следовало бы назвать "Земельное законодательство и иные правовые акты, регулирующие земельные отношения".
В соответствии с п. 1 ст. 1 ЗК РФ земельное законодательство представляет собой совокупность законодательных актов, принимаемых на уровне Российской Федерации и ее субъектов, которыми регулируются земельные отношения, то есть отношения по использованию и охране земель. Таким образом, при определении земельного законодательства использовалось понятие законодательства в узком (собственном) смысле.
Еще с советских времен в юридической науке обозначился двоякий подход к самому понятию "законодательство". Различали законодательство в широком и узком смысле слова. Под законодательством в широком смысле понималась внешняя форма выражения объективного права, совокупность актов, с помощью которых "воля народа" становится общеобязательной. Иными словами, понятием "законодательство" охватывались различные юридические акты, издаваемые уполномоченными государственными органами и устанавливающие нормы права. В их число входили не только законодательные акты, но и многочисленные подзаконные акты.
Под законодательством в узком (собственном) смысле понимались только законы, то есть нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу, принимаемые законодательными органами.
Практически на всем протяжении советского периода истории отечественного права законодательство понималось расширительно. В 1990-е гг. практика законотворчества стала постепенно склоняться к пониманию законодательства в узком (собственном) смысле. Отход от расширительного подхода к определению законодательства был обозначен уже в части первой Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ, в котором гражданское законодательство определено как совокупность самого Гражданского кодекса РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения (п. 2 ст. 3).
Впоследствии тенденция использования понятия "законодательство" как совокупности исключительно законодательных актов нашла свое подтверждение в ряде иных кодексов - Трудовом кодексе РФ (ст. 5), Лесном кодексе РФ (ст. 2), Водном кодексе РФ (ст. 2) и т.д.
Однако официальный подход к определению понятия законодательства отличается крайней непоследовательностью. В некоторых кодексах и иных федеральных законах по-прежнему можно обнаружить примеры возврата к концепции законодательства в широком смысле: под законодательством продолжает пониматься некий неоднородный по своей юридической природе нормативный массив - совокупность нормативных правовых актов, включая сами законы. Например, в ст. 5 Жилищного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года N 188-ФЗ определено, что жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса РФ, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В этой связи включение в комментируемую статью, посвященную земельному законодательству, положений о подзаконных актах Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также муниципальных правовых актов, регулирующих земельные отношения, выглядит балансированием между определением земельного законодательства в узком смысле (п. 1 ст. 2 ЗК РФ) и расширительным подходом к пониманию земельного законодательства, обозначенным в п. п. 2 - 4 ст. 2 ЗК РФ.
В комментируемой статье земельное законодательство определено как совокупность федеральной компоненты и региональных законов, регулирующих земельные отношения.
В свою очередь, федеральная компонента представлена Земельным кодексом РФ и иными федеральными законами, регулирующими земельные отношения. К их числу следует отнести:
- Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.
- Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве" <2>;
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.
- Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <3>;
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.
- Федеральный закон от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <4>;
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5276.
- Федеральный закон от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель" <5>;
--------------------------------
<5> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.
- Федеральный закон от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <6>;
--------------------------------
<6> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.
- Федеральный закон от 19 июля 2011 года N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <7> и т.д. <8>.
--------------------------------
<7> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4594.
<8> Мы не ставили перед собой цели подготовить полный список федеральных законов, входящих в состав земельного законодательства РФ. Земельное законодательство, несмотря на наличие кодифицированного акта, остается по-прежнему несистематизированным. Следует иметь в виду, что продолжают действовать некоторые законодательные акты, принятые еще на заре современной российской государственности. Например, Закон РФ от 11 октября 1991 года N 1738-1 "О плате за землю" (Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424), в котором содержатся нормы, определяющие нормативную цену земли и порядок ее установления.
Федеральная компонента земельного законодательства выступает в качестве lex specialis при регулировании земельных отношений.
Специфика объектов земельных отношений, их органическая взаимосвязь с иными компонентами природной среды обусловливают тесную связь земельного законодательства с рядом "смежных" отраслей российского законодательства - лесного, водного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды, об особо охраняемых территориях, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и т.д.
При регулировании земельных отношений нередко возникают случаи комплексного правового регулирования - нормами земельного законодательства и упомянутых "смежных" отраслей. В ст. 3 ЗК РФ установлен принцип определения применимого права в тех случаях, когда возможно комплексное регулирование земельных отношений различными отраслями российского законодательства. В соответствии с этим принципом нормы упомянутых "смежных" отраслей законодательства применяются к земельным отношениям только тогда, когда эти отношения не урегулированы земельным законодательством, когда по конкретному вопросу в земельном законодательстве отсутствуют соответствующие нормы.
Нормы земельного права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать Земельному кодексу РФ. Эта норма, закрепленная в п. 1 ст. 2 ЗК РФ, гарантирует единство правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации. Формально все федеральные законы (как кодексы, так и некодифицированные акты) в Российской Федерации имеют одинаковую юридическую силу. Поэтому без включения нормы, обращенной к федеральным законам, регулирующим земельные отношения, с требованием соответствовать ЗК РФ невозможно выстроить целостную систему земельного законодательства, формирующуюся вокруг своей оси - Земельного кодекса РФ.
Двухуровневая система земельного законодательства, предусматривающая включение в него как федеральную компоненту (ЗК РФ и другие федеральные законы), так и региональное земельное законодательство, обусловлена установленным Конституцией РФ распределением полномочий по регулированию земельных отношений между Российской Федерацией и субъектами РФ.
К ведению Российской Федерации в этой области относятся в соответствии со ст. 71 Конституции РФ: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, включая право на благоприятную окружающую среду; федеральная государственная собственность на земли, другие природные ресурсы и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, социального и экологического развития Российской Федерации; гражданское законодательство в части правовой защиты имущественных отношений, возникающих при использовании и охране земельных объектов, и т.д.
Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности (в том числе на земли и другие природные ресурсы); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории. В этой же статье Конституции РФ закреплено, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды также относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). При этом принятые в соответствии с упомянутой конституционной нормой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).
В этой связи следует упомянуть также о дополнительном требовании, установленном Земельным кодексом РФ применительно к законам субъектов Российской Федерации, регулирующим земельные отношения. Все они должны соответствовать Земельному кодексу РФ (п. 1 ст. 2 ЗК РФ).
Земельное законодательство субъектов РФ формируется в соответствии с Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ и с учетом полномочий субъектов Российской Федерации в области земельных отношений, закрепленных в ст. 10 ЗК РФ.
В отдельных статьях ЗК РФ непосредственно определяются те виды земельных отношений, которые регулируются законами субъектов Российской Федерации:
- установление особого правового режима использования земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей (п. 3 ст. 7);
- осуществление охраны земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами (п. 7 ст. 13);
- установление публичного сервитута (п. 2 ст. 23);
- порядок бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц (п. 2 ст. 28);
- установление предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, ведения садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (п. 1 ст. 33);
- порядок изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, для государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 49);
- порядок проведения землеустройства (п. 7 ст. 69);
- условия предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота (п. 4 ст. 81);
- утверждение и изменение границ и правового режима пригородных зон (за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) (п. 3 ст. 86);
- разрешение ограниченной хозяйственной деятельности на землях природоохранного назначения при соблюдении установленного режима охраны таких (п. 2 ст. 97);
- установление зоны охраны объектов культурного наследия в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды (п. 4 ст. 99) и т.д.
По аналогии со структурой федерального земельного законодательства региональное земельное законодательство состоит из "базового" закона субъекта Российской Федерации, регулирующего земельные отношения, и принимаемых в соответствии с ним иных актов регионального земельного законодательства.
Так, в ст. 1 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 года N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" <9> закреплено: "Земельное законодательство Краснодарского края состоит из настоящего Закона и иных законов Краснодарского края, принимаемых в соответствии с федеральным законодательством. Настоящий Закон является основой для других законов и иных нормативных правовых актов Краснодарского края, содержащих нормы земельного права".
--------------------------------
<9> Кубанские новости. 14.11.2002. N 240.
Системообразующий законодательный акт, вокруг которого формируется региональное земельное законодательство, может называться по-разному: Земельный кодекс Республики Татарстан от 10 июля 1998 года N 1736 <10>, Закон Республики Бурятия от 30 декабря 2003 года N 601-III "О земле" <11>, Закон Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" <12>, Закон Карачаево-Черкесской Республики от 9 декабря 2003 года N 61-РЗ "Особенности регулирования земельных отношений в Карачаево-Черкесской Республике" <13>, Закон Мурманской области от 31 декабря 2003 года N 462-01-ЗМО "Об основах регулирования земельных отношений в Мурманской области" <14>, Закон Республики Карелия от 10 июня 2013 года N 1712-ЗРК "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Карелия" <15> и т.д.
--------------------------------
<10> Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2005. N 1 (I часть). Ст. 4.
<11> Собрание законодательства Республики Бурятия. 2003. N 12.
<12> Ежедневные Новости. Подмосковье. 15.07.2006. N 127.
<13> День Республики. 18.12.2003. N 178-179(16383).
<14> Ведомости Мурманской областной Думы. 19.04.2006. N 62. Стр. 154 - 175.
<15> Собрание законодательства Республики Карелия. 2013. июнь. N 6. Ст. 929.
Иные акты земельного законодательства субъекта Российской Федерации могут приниматься по самому широкому кругу вопросов земельных отношений, в том числе и по тем вопросам, которые в соответствии с Земельным кодексом РФ отнесены к полномочиям субъекта Российской Федерации в сфере земельных отношений: Закон г. Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве" <16>, Закон Санкт-Петербурга от 26 мая 2008 года N 278-47 "О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования земельных отношений на территории Санкт-Петербурга" <17>, Закон Республики Алтай от 19 февраля 2013 года N 9-РЗ "О регулировании правоотношений, связанных с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд" <18>, Закон Республики Северная Осетия - Алания от 22.12.2005 N 71-РЗ "О регулировании земельных отношений, связанных с деятельностью садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений в Республике Северная Осетия - Алания" <19>, Закон Республики Дагестан от 29 ноября 2007 года N 58 "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан" <20>, Закон Воронежской области от 27 декабря 2012 года N 197-ОЗ "О регулировании отдельных отношений в сфере мелиорации земель на территории Воронежской области" <21> и т.д.
--------------------------------
<16> Ведомости Московской городской Думы. 13.03.2008. N 2. Ст. 290.
<17> Санкт-Петербургские ведомости. 29.05.2008. N 97.
<18> Сборник законодательства Республики Алтай. 2013. Февраль. N 97(103). Ч. 1. С. 80.
<19> Северная Осетия. 01.02.2006. N 17(24568).
<20> Собрание законодательства Республики Дагестан. 30.11.2007. N 18. Ст. 846.
<21> Собрание законодательства Воронежской области. N 36. Ст. 1273.
От федерального и регионального земельного законодательства производны соответствующие блоки подзаконных актов, регулирующих земельные отношения.
Федеральный блок подзаконных актов, регулирующих земельные отношения, представлен нормативными указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и приказами федеральных органов исполнительной власти, регулирующих земельные отношения в соответствии с предоставленными им полномочиями.
Подзаконные нормативные акты, регулирующие земельные акты, формально не входят в состав земельного законодательства, но являются важным элементом нормативно-правового регулирования земельных отношений.
Издаваемые Президентом РФ указы, как это закреплено в п. 1 ст. 2 ЗК РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ и федеральным законам. Указы Президента РФ в системе источников земельного права немногочисленны (Указ Президента РФ от 9 января 2011 года N 26 "Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками" <22>).
--------------------------------
<22> СЗ РФ. 2011. N 2. Ст. 268.
Правительство РФ регулирует земельные отношения через принятие постановлений в соответствии с полномочиями, закрепленными ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ.
Так, например, в соответствии с ЗК РФ, Правительство РФ через принятие соответствующих нормативных правовых актов устанавливает:
- п. 6 ст. 13 ЗК РФ: порядок консервации земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий (Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 года N 830 "Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота" <23>).
--------------------------------
<23> СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4676.
- п. 2 ст. 14 ЗК РФ: порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению (Постановление Правительства РФ от 27.02.2004 N 112 "Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов" <24>);
--------------------------------
<24> СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 866.
- п. 4 ст. 22 ЗК РФ: общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (Постановление Правительства РФ от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" <25>);
--------------------------------
<25> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3821.
- п. 3 ст. 54 ЗК РФ: порядок принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка (Постановление Правительства РФ от 18 сентября 2013 года N 821 "Об утверждении Правил принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка, предоставленного государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук, созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им учреждений), при его ненадлежащем использовании" <26>);
--------------------------------
<26> СЗ РФ. 2013. N 38. Ст. 4832.
- п. 5 ст. 57 ЗК РФ: порядок возмещения убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (Постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 года N 262 "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц" <27>);
--------------------------------
<27> СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1843.
- п. 4 ст. 70.1 ЗК РФ: порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд (Постановление Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд" <28>);
--------------------------------
<28> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3646.
- п. 2 ст. 71 ЗК РФ: порядок осуществления государственного земельного надзора (Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 года N 689 "О государственном земельном надзоре" <29>);
--------------------------------
<29> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.
- п. 3 ст. 89 ЗК РФ: правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети (Постановление Правительства РФ от 11 августа 2003 года N 486 "Об утверждении Правил определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети" <30>) и т.д.
--------------------------------
<30> СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3276.
В пункте 3 комментируемой статьи упомянуты акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий. Они также могут содержать нормы земельного права и становиться источниками регионального земельного права, не входя при этом в состав регионального земельного законодательство. Региональные органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, во-первых, в рамках тех полномочий, которыми они наделены, а, во-вторых, на основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, являющихся источниками земельного права. Спектр регулируемых земельных отношений самый разнообразный, но он должен укладываться в рамки полномочий субъекта Российской Федерации, установленных Конституцией РФ и Земельным кодексом РФ. Как правило, в актах регионального земельного законодательства содержится норма, предусматривающая принятие органом исполнительной власти соответствующего регионального подзаконного акта, содержащего норму земельного права. Приведем некоторые примеры таких региональных нормативных правовых актов: Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 9 января 2008 года N 801 "О Концепции государственной земельной политики Республики Саха (Якутия) до 2020 года и мерах по ее реализации" <31>, Постановление Правительства Республики Коми от 10 сентября 2007 года N 209 "О Порядке отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения, использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального значения" <32>, Постановление Правительства Забайкальского края от 22 августа 2011 года N 305 "Об утверждении Порядка бесплатного предоставления в собственность гражданам земельных участков, находящихся в собственности Забайкальского края, и земельных участков на территории города Читы, государственная собственность на которые не разграничена, для индивидуального жилищного строительства" <33>, Постановление Правительства Рязанской области от 5 сентября 2008 года N 194 "О порядке определения размера арендной платы, порядке, условиях и сроках внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Рязанской области" <34>, Постановление Правительства Ярославской области от 19 июля 2010 года N 535-п "Об утверждении Порядка предоставления земельных участков, находящихся в собственности Ярославской области, для целей, не связанных со строительством" <35> и т.д.
--------------------------------
<31> Якутские ведомости. 16.01.2008. N 2.
<32> Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2007. Декабрь. N 12(1). Ст. 5289.
<33> Азия-Экспресс. 01.09.2011. N 35.
<34> Рязанские ведомости. 09.09.2008. N 169.
<35> Документ-Регион. 27.07.2010. N 56.
Нормотворческие полномочия в области регулирования земельных отношений в рамках своих полномочий могут реализовывать органы местного самоуправления.
Издаваемые ими правовые акты, содержащие нормы земельного права, составляют муниципальное земельное право.
Акты муниципального земельного права могут приниматься представительными органами муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом муниципального образования) в соответствии с уставом муниципального образования.
Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления осуществляется в рамках полномочий, закрепленных за ними в Конституции РФ (ст. ст. 13 - 133), Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также в Земельном кодексе РФ.
Муниципальные акты, регулирующие земельные отношения, принимаются на основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих земельные отношения.
Муниципальные акты, являющиеся источниками земельного права, можно сгруппировать по видам полномочий, которые закреплены за органами местного самоуправления в соответствии со ст. 11 ЗК РФ.
Источники муниципального земельного права устанавливают:
- порядок резервирования земель, изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд (Постановление главы города Коврова (Владимирской области) от 11 мая 2007 года N 701 "Об утверждении Положения об изъятии, резервировании земельных участков для муниципальных нужд" <36>, Постановление администрации г. Улан-Удэ от 2 августа 2012 года N 330 "Об утверждении Порядка взаимодействия структурных подразделений администрации г. Улан-Удэ при изъятии земельных участков и находящихся на них объектов недвижимого имущества, в том числе путем выкупа, для муниципальных нужд" <37> и т.д.);
--------------------------------
<36> Ковровские вести. 15.05.2007. N 20.
<37> Правда Бурятии - Неделя. 09.08.2012. N 31.
- правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований (решение Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 28 октября 2011 года N 377-рс "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Майкоп" <38>, решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22 апреля 2008 года N 562 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Новороссийск" <39> и т.д.);
--------------------------------
<38> Майкопские новости. 04.11.2011. N 278 - 279.
<39> Новороссийские вести. 23.05.2008. N 45.
- разработка и реализация местных программ использования и охраны земель (Постановление администрации г. Пятигорска от 30 декабря 2013 года N 4986 "Об утверждении муниципальной целевой программы "Охрана земель муниципального образования города-курорта Пятигорска Ставропольского края на 2014 - 2016 годы" <40> и т.д.).
--------------------------------
<40> Пятигорская правда. 14.01.2014. N 3.
На практике муниципальные органы власти принимают муниципальные акты, содержащие нормы земельного права, и по другим вопросам, например:
- определение порядка отнесения муниципальных земель к землям особо охраняемых территорий местного значения (например, Постановление администрации Угличского муниципального района от 18 июня 2012 года N 671 "Об утверждении Порядка отнесения земель Угличского муниципального района к землям особо охраняемых территорий местного значения" <41>);
--------------------------------
<41> Бюллетень органов местного самоуправления Угличского муниципального района. 27.07.2012.
- положение о муниципальном земельном контроле (Постановление администрации муниципального образования Лужский муниципальный район Ленинградской области от 16 декабря 2010 г. N 1386 "Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле за использованием и охраной земель на территории муниципального образования Лужский муниципальный район Ленинградской области" <42>) и т.д.
--------------------------------
<42> Лужская правда. 25.12.2010. N 101.
Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством
Комментарий к статье 3
Статья 3 ЗК РФ имеет особое значение для правоприменительной практики по земельным спорам, поскольку, во-первых, она определяет предмет земельного законодательства, а, во-вторых, позволяет отграничить земельное законодательство от смежных отраслей российского законодательства - гражданского законодательства, иных отраслей природоресурсного (водного, лесного, законодательства о недрах) и экологического законодательства.
В соответствии с п. 1 ст. 3 ЗК РФ земельное законодательство регулирует земельные отношения, под которыми понимаются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. При этом в механизме правового регулирования земельных отношений охране земли "как важнейшему компоненту окружающей среды и средству производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве" отдается приоритет перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Как это закреплено в качестве одного из принципов земельного законодательства, владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде (подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).
В легальной дефиниции земельных отношений ("отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации") законодатель исходит из закрепленного в ст. 1 (подп. 1 п. 1) ЗК РФ принципа земельного законодательства, в соответствии с которым земельное законодательство должно формироваться с учетом того особого значения, которое земля имеет как основа жизни и деятельности человека. В свою очередь, данный принцип правового регулирования земельных отношений исходит из предписаний ст. 9 Конституции РФ, согласно которому "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории".
В качестве lex specialis при регулировании земельных отношений выступает земельное законодательство, как оно определено в ст. 2 ЗК РФ.
Специфика объектов земельных отношений, их органическая взаимосвязь с иными компонентами природной среды обусловливают тесную связь земельного законодательства с рядом "смежных отраслей" российского законодательства. Земельные отношения могут регулироваться, помимо актов земельного законодательства, актами иных "смежных" отраслей российского законодательства - лесного, водного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей природной среды и т.д. (например, отношения по использованию и охране земель лесного фонда могут регулироваться земельным, лесным законодательством, законодательством об охране окружающей природной среды, об особо охраняемых территориях и т.д.).
В комментируемой статье перечислены смежные отрасли законодательства, которые могут быть использованы при регулировании земельных отношений наряду с земельным законодательством:
- законодательство о недрах, которое состоит из Закона РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" <43> и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ст. 1 Закона РФ "О недрах");
--------------------------------
<43> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
- лесное законодательство, включающее Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 года N 200-ФЗ <44>, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации (ст. 2 Лесного кодекса РФ);
--------------------------------
<44> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
- водное законодательство - Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ <45>, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации (ст. 2 Водного кодекса РФ);
--------------------------------
<45> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
- законодательство о животном мире - Федеральный закон от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" <46>, принимаемые в соответствии с ним законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира (ст. 3 Федерального закона "О животном мире");
--------------------------------
<46> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
- законодательство об охране окружающей среды - Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <47>, другие федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды");
--------------------------------
<47> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
- законодательство об охране атмосферного воздуха - Федеральный закон от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" <48> и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха");
--------------------------------
<48> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.
- законодательство об особо охраняемых природных территориях и объектах - Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <49>, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях");
--------------------------------
<49> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
- законодательство об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <50> и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законы субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (ст. 2 Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").
--------------------------------
<50> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.
- другие "специальные" (по терминологии ЗК РФ) федеральные законы (например, Федеральный закон от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <51>).
--------------------------------
<51> СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.
В российском законодательстве нередко встречаются случаи комплексного правового регулирования определенных видов земельных отношений - нормами земельного законодательства и упомянутых смежных отраслей. Так, например, в ст. 5 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" закреплено: "Земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом".
Комментируемая статья содержит принцип определения применимого права в тех случаях, когда возможно комплексное регулирование земельных отношений различными отраслями российского законодательства.
В соответствии со ст. 3 ЗК РФ нормы вышеперечисленных отраслей законодательства применяются к земельным отношениям, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Иными словами, только в том случае, если по конкретному вопросу в земельном законодательстве отсутствуют соответствующие нормы, могут быть применены нормы смежных отраслей законодательства.
Базовые положения, определяющие правовые рамки использования земли, содержатся в гражданском законодательстве:
- земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п. 3 ст. 129 ГК РФ);
- владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (п. 3 ст. 209 ГК РФ) и т.д.
Особое внимание в ст. 3 уделено установлению применимого права при регулировании имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. В этом случае по общему правилу применяется гражданское законодательство, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, иными специальными федеральными законами. К числу таких "специальных" (по терминологии ЗК РФ) законов может быть отнесен, например, Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <52> (ст. 16 "Особенности предоставления земельных участков для строительства олимпийских объектов", ст. 17 "Право государственной и муниципальной собственности на земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов" и т.д.).
--------------------------------
<52> СЗ РФ. 2007. N 4. Ст. 6071.
Статья 4. Применение международных договоров Российской Федерации
Комментарий к статье 4
Статья 4 представляет собой обязательный "атрибут" акта кодифицированного законодательства, связанный с применением статьи 15 Конституции РФ в конкретной области регулирования данного законодательного акта. В ней воспроизводится конституционная норма о соотношении международного права и внутригосударственного законодательства.
В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и надлежащим образом ратифицированные международные договоры становятся составной частью прямого действия и применения норм международного права органами власти, в том числе органами правосудия. Заинтересованные лица могут при разрешении споров ссылаться непосредственно на нормы международного права.
В той же статье Конституции РФ закрепляется: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".
Соответствующая конституционная норма, по существу, воспроизведена в ст. 3 ЗК РФ.
Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации установлен Федеральным законом от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <53>. Этот законодательный акт применяется в отношении международных договоров Российской Федерации (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д.).
--------------------------------
<53> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
Вместе с тем не все вопросы, относящиеся к международным договорам, полностью урегулированы Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации", поэтому данный Закон должен применяться в единстве с двумя Венскими конвенциями о праве международных договоров (одна из них - Конвенция 1969 года - касается договоров с участием государств, другая - Конвенция 1986 года - касается договоров с участием государств и международных организаций) и нормами международного обычного права, которые регулируют вопросы, не нашедшие своего решения в положениях Венских конвенций.
Статья 5. Участники земельных отношений
Комментарий к статье 5
В комментируемой статье определен субъектный состав земельных отношений. Субъекты земельных отношений могут быть единоличными (граждане) и коллективными (юридические лица).
Участниками земельных отношений могут выступать юридические лица. Определение юридического лица содержится в ст. 48 ГК РФ.
Юридические лица, включая юридических лиц с иностранным капиталом, могут участвовать в земельных отношениях, если они зарегистрированы в соответствии с законодательством Российской Федерации (Закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество <54> и др.).
--------------------------------
<54> СЗ РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3431.
Наряду с российскими юридическими лицами, образованными в соответствии с законодательством Российской Федерации, участниками земельных отношений могут быть также иностранные юридические лица, компании и другие корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, филиалы и представительства указанных иностранных лиц и международных организаций, созданные на территории Российской Федерации.
Под "гражданами", упомянутыми в комментируемой статье в качестве участников земельных отношений, следует понимать как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан, а также лиц без гражданства (апатридов).
В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
В п. 2 ст. 3 ЗК РФ закреплено, что права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с ЗК РФ и иными федеральными законами.
ЗК РФ в ряде случаев устанавливает особенности правового статуса иностранных юридических лиц, иностранных граждан и лиц без гражданства как участников земельных отношений (п. 3 ст. 15, п. 1 ст. 22, п. 5 ст. 28, п. 12 ст. 30, п. 5 ст. 35, п. 9 ст. 36).
Особенности правового статуса иностранных юридических лиц и иностранных граждан как участников земельных отношений могут быть установлены также другими федеральными законами (например, ст. 3 Закона N 101-ФЗ <55>, ст. 28 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <56> и т.д.) и подзаконными актами (Указ Президента РФ от 9 января 2011 года N 26 "Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками" <57>).
--------------------------------
<55> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.
<56> СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5557.
<57> СЗ РФ. 2011. N 2. Ст. 268.
Приказом Росрегистрации от 16 мая 2007 года N 82 <58> утверждены Методические рекомендации об особенностях государственной регистрации прав иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на недвижимое имущество и сделок с ним.
--------------------------------
<58> Российская газета. 11.07.2007. N 147.
Российские и иностранные юридические лица и граждане в земельных правоотношениях могут выступать в разных качествах, в зависимости от конкретной ситуации. Они могут быть собственниками земельных участков; землепользователи - лицами, владеющими и пользующимися земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования; землевладельцами - лицами, владеющими и пользующимися земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения; арендаторами земельных участков (то есть владеть и пользоваться земельными участками по договору аренды или субаренды); обладателями сервитута, то есть иметь право ограниченного пользования чужими земельными участками).
Особое место в субъектном составе занимают политико-территориальные образования - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
Российская Федерация и субъекты Российской Федерации участвуют в земельных отношениях через соответствующие органы государственной власти. Муниципальные образования (городские или сельские поселения, муниципальные районы, городские округа либо внутригородские территории города федерального значения) принимают участие в земельных отношениях через органы местного самоуправления.
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области земельных отношений закреплены в гл. 1 ЗК РФ (ст. ст. 9 - 11). Помимо ЗК РФ, полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления как участников земельных отношений закреплены в иных нормативных правовых актах Российской Федерации (например, в Федеральных законах от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <59>, от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <60>, Постановлениях Правительства РФ от 5 июня 2008 года N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" <61>, от 12 июня 2008 года N 450 "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" <62>, от 1 июня 2009 года N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" <63> и т.д.).
--------------------------------
<59> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<60> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<61> СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867.
<62> СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2983.
<63> СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3052.
Полномочия государственных органов власти субъектов Российской Федерации могут устанавливаться также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Полномочия органов местного самоуправления могут устанавливаться, помимо нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Участвуя в земельных отношениях имущественного характера, связанных с оборотом земли, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования следуют предписаниям, содержащимся в главе 5 ГК РФ (статьи 124 - 127).
Статья 6. Объекты земельных отношений
Комментарий к статье 6
Статья 6 посвящена объектам земельных отношений, которыми могут выступать земля как природный объект и природный ресурс, а также земельные участки или их части.
Это обусловлено двояким подходом к оценке объектов земельных отношений. С одной стороны, объект земельных отношений - это земля в качестве природного объекта и природного ресурса, и в этом смысле она выступает объектом регулирования нормами земельного права, содержащимися, например, в главе II ЗК РФ "Охрана земель".
Так, в ст. 12 ЗК РФ читаем: "Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности". В данной статье объектом правового регулирования выступает земля в качестве природного объекта и природного ресурса. Нельзя не обратить внимание на то, что для обозначения объекта земельных отношений в качестве важнейшей составной части природы законодатель использует не термин "земля", а термин "земли" (во множественном числе).
С другой стороны, земля как недвижимое имущество и объект права собственности и иных прав на землю выступает в виде конкретных земельных участков и частей земельных участков.
Земельный участок определяется как часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами (ст. 11.1 ЗК РФ).
Часть земельного участка как объект земельных отношений упоминается в ЗК РФ в ст. 35. В ней объектом земельных отношений является часть земельного участка, занятая зданием, строением, сооружением и необходимая для их использования: "При переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник".
Объектом права собственности могут быть только земельные участки, но не их части (ст. 15 ЗК РФ). Только земельный участок является объектом, подлежащим государственной регистрации.
В правоприменительной практике комментируемая статья используется, прежде всего, для определения объекта спора. Судебная практика исходит из того, что не сформированный надлежащим образом земельный участок не создает объекта земельных отношений (например, Постановление ФАС Уральского округа от 29.04.2013 N Ф09-1347/13 по делу N А60-26222/12; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 04.03.2013 по делу N А15-1548/2012; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.02.2013 по делу N А19-8935/2012 и т.д.).
Статья 7. Состав земель в Российской Федерации
Комментарий к статье 7
Правовой режим охраны и использования земель в Российской Федерации напрямую зависит от целевого назначения земель. Этим объясняется та особая роль, которую деление земель на категории играет в механизме земельно-правового регулирования.
Положения комментируемой статьи непосредственно вытекают из такого принципа земельного законодательства, как деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).
Состав земель в Российской Федерации определен в комментируемой статье через выделение семи категорий земель. Отнесение земель к конкретной категории и, как следствие, определение специфического правового режима их охраны и использования имеют особое значение для правоприменительной практики. Неслучайно поэтому сама структура кодифицированного акта земельного законодательства и система земельного права воспроизводит состав земель в Российской Федерации в зависимости от установленных категорий. Особенная часть земельного права, в которой задается правовой режим земель, сформирована в соответствии с установленными в комментируемой статье категориями земель (главы XIV - XVIII ЗК РФ).
Российское земельное право исходит из того, что земли конкретной категории используются в соответствии с установленным для них целевым назначением (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).
В настоящее время в Российской Федерации выделяются следующие категории земель:
1) земли сельскохозяйственного назначения - земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (ст. 77 ЗК РФ);
2) земли населенных пунктов - земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (ст. 83 ЗК РФ);
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения - земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 87 ЗК РФ);
4) земли особо охраняемых территорий и объектов - земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим (ст. 94 ЗК РФ);
5) земли лесного фонда - лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.) (ст. 101 ЗК РФ);
6) земли водного фонда - земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, а также земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах (ст. 102 ЗК РФ);
7) земли запаса - земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель (ст. 103).
Дата добавления: 2015-10-16; просмотров: 86 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая страница | | | следующая страница ==> |
| Под редакцией А.А. ЯЛБУЛГАНОВА | | | Глава I.1. ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ |