Глава II. Охрана земель

Комментируемая глава является основополагающей, цементирующей все земельные отношения, урегулированные ЗК РФ и другими нормативными правовыми актами. Землеохранительная функция государства является одной из главных внутренних функций государства.

Статья 12. Цели охраны земель

Комментарий к статье 12

В п. 1 комментируемой статьи воспроизводится конституционная норма, согласно которой земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Повтор не случаен, так как усиливает охранительную направленность земельного законодательства.

Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Иными словами, любое использование земель должно быть бережным. Законодатель не исключает производственные цели использования земель, но как часть единой экосистемы земля должна охраняться с применением комплексных подходов.

Пункт 2 комментируемой статьи определяет цели охраны земель. Целями охраны земель являются:

1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

ЗК РФ по вопросам охраны земель корреспондирует с ФЗ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в Преамбуле которого определяется, что этот Закон устанавливает правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Статья 13. Содержание охраны земель

Комментарий к статье 13

Комментируемая статья конкретизирует основные направления охраны земель и реализуемых мероприятий собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, которые в этих отношениях являются основными участниками, наделенные правами и обязанностями.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

1) сохранению почв и их плодородия;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель <139>;

--------------------------------

<139> Например, Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (с изм. и доп.) (Собрание законодательства РФ. 1998. N 29. Ст. 3399), установил понятие деградации земель сельскохозяйственного назначения. Под ней понимается ухудшение свойств земель сельскохозяйственного назначения в результате природного и антропогенного воздействий. Под загрязнением почв понимается содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую природную среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения. Под плодородием земель сельскохозяйственного назначения понимается способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений.

3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям);

4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;

5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;

6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Все вышеназванные мероприятия реализуются собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков на основании положений ЗК РФ, других федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов и локальных ведомственных актов. Реализация всех предусмотренных мероприятий контролируется органами государственного земельного надзора.

Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830 "Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота" допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязнение земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том числе: а) земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом; б) земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов; в) земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством Российской Федерации <140>.

--------------------------------

<140> СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4676.

Реализация целей комментируемой статьи предполагает решение многих задач. В первую очередь это выявление деградированных земель, которое также выполняется при крупномасштабных почвенных обследованиях, проводимых планово через каждые 20 - 25 лет, и при корректировках почвенных карт, которые проводятся каждые 10 - 15 лет с целью выявления существенных изменений состояния почв и почвенного покрова. Выявление деградированных и загрязненных земель производится путем проведения почвенных, агрохимических, почвенно-мелиоративных и других необходимых обследований. По содержанию работ обследование может быть полным (выявляются все типы деградации или загрязнения) или неполным (проводится целевое обследование по одному-двум типам деградации или загрязнения).

Обследования по выявлению деградированных и загрязненных земель могут проводиться по заказу федеральных органов исполнительной власти, а также по заявкам собственников земли, землевладельцев и землепользователей.

Планирование и организация рационального использования охраны земель является одной из основных задач специально уполномоченных органов. Цель такого планирования и организации рационального использования и охраны земель - совершенствование распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территории и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Государственное планирование использования и охраны земельных ресурсов имеет давнюю историю. Существенные элементы такого планирования были заложены еще в 30-е гг. XX в. при осуществлении мероприятий по освоению и введению новых земель, а также при значительном увеличении площадей орошаемых и осушенных сельхозугодий. В 50-е гг. планирование и освоение земель в СССР получило дальнейшее развитие. Это было предусмотрено в программах освоения целинных и залежных земель. В принятых программах особое внимание уделялось охране земель от всех видов эрозии, и касались они земель только сельскохозяйственного назначения. Ситуация изменилась с принятием Основ земельного законодательства СССР (1968 г.). Этим документом к ведению союзного правительства было отнесено: установление перспективных планов рационального использования земельных ресурсов государства, обеспечивающих потребности сельскохозяйственного производства и других отраслей народного хозяйства; установление планов мероприятий по мелиорации земель и других мероприятий по повышению плодородия почв; установление основных положений по охране почв от эрозии, засоления и других процессов, ухудшающих состояние почв. Со временем (с 1974 г.) государственные планы по рациональному использованию природных ресурсов и по их охране стали неотъемлемой частью перспективных пятилетних и годовых планов развития народного хозяйства.

Согласно ст. 14 Закона о землеустройстве планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя следующие основные виды работ: разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране и природно-сельскохозяйственное районирование земель.

Собственно охрана земель включает в себя систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, и на воспроизводство и повышение плодородия почв. Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к угодьям как сложным природным образованиям с учетом их законных и региональных особенностей.

Правовое регулирование отношений, возникающих при охране земель, проведении природоохранных и землевосстановительных мероприятий, осуществляется земельным, экологическим, природоресурсным и аграрным законодательством.

Росприроднадзор в рамках надзорных мероприятий проводит регулярные проверки, в ходе которых часто выявляются серьезные нарушения при использовании земель.

В результате комплекса мероприятий, осуществленных Росприроднадзором за последние 2,5 года, ликвидировано свыше 57 тыс. свалок на общей площади почти 12 тыс. га (более 76% от всех выявленных свалок). В рамках восстановительных мероприятий проведена рекультивация 27% свалок. Общее число свалок, выявленных в том числе в результате рейдовых проверок, с августа 2011 г. составило свыше 76 тыс. участков на суммарной территории в 23 тыс. га. В суд, прокуратуру и другие органы было передано 8375 материалов, содержащих сведения о местах незаконного размещения ТБО. Штрафные санкции в отношении нарушителей составили свыше 64,5 млн. рублей, при этом 31,5 млн. руб. выплачено в добровольном порядке и по решениям суда. Размер ущерба, нанесенный природными объектам в связи с несанкционированным размещением отходов, составил почти 1 млрд. руб. <141>.

--------------------------------

<141> Пресс-служба Минприроды России. Официальный сайт Минприроды России http://www.mnr.gov.ru/regulatory/list.php?part=1380.

Согласно п. 2 комментируемой статьи в целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

В 2013 году завершилась реализация программы, принятой Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 99 (ред. от 27.12.2012) "О федеральной целевой программе "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2013 года" <142>.

--------------------------------

<142> СЗ РФ. 2006. N 10. Ст. 1101.

Целями этой Программы являлись сохранение и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов, создание условий для увеличения объемов производства высококачественной сельскохозяйственной продукции на основе восстановления и повышения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения при выполнении комплекса агрохимических, гидромелиоративных, культуртехнических, агролесомелиоративных, водохозяйственных и организационных мероприятий с использованием современных достижений науки и техники. Основной задачей Программы являлось систематическое воспроизводство плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, получение стабильных урожаев и улучшение баланса питательных веществ в почвах с учетом биоклиматического потенциала агроландшафтов. Также задачами Программы являлись: рациональное использование биоклиматического потенциала, получение стабильных урожаев, систематическое воспроизводство природного плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, улучшение баланса питательных веществ в почвах без отрицательного воздействия на все компоненты агроландшафтов; организация мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и формирование информационной базы данных по плодородию почв земель сельскохозяйственного назначения на основе проведения агрохимического и эколого-токсикологического обследования земель сельскохозяйственного назначения, а также выборочного анализа материалов картографирования; сохранение достигнутого уровня плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения в системе земледелия и защита земель от затопления и подтопления путем строительства и реконструкции гидротехнических и мелиоративных сооружений; защита и сохранение сельскохозяйственных угодий от водной и ветровой эрозии и опустынивания; внесение в почву минеральных удобрений; снижение степени кислотности и солонцеватости почв; сохранение и поддержание агроландшафтов в системе сельскохозяйственного производства; научное, информационно-аналитическое, нормативное правовое и методическое обеспечение Программы, разработка научных методик, рекомендаций и технологий для проведения работ по сохранению и повышению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения; создание стимулов для субъектов Российской Федерации и сельскохозяйственных товаропроизводителей по интенсификации сельскохозяйственного производства; сохранение существующих и создание новых рабочих мест в сельскохозяйственном производстве, сокращение заболеваемости населения за счет получения качественной и безопасной (без токсикантов) сельскохозяйственной продукции и повышения водообеспеченности сельских районов.

В п. п. 3 - 7 комментируемой статьи законодатель устанавливает порядок внедрения и использования новых технологий и приемов, направленных на охрану и восстановление нарушенных земель различных категорий. Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ.

Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.

В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830 "Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота".

Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

Статья 14. Использование земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению

Комментарий к статье 14

В комментируемой статье устанавливается порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению.

Земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения на этих землях мелиоративных и культуртехнических работ определяется Правительством Российской Федерации с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.

На данный момент вышеуказанные вопросы урегулированы Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2004 г. N 112 "Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов".

Этим Постановлением утверждены "Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения" (далее - Правила) <143>.

--------------------------------

<143> СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 866.

Правила определяют порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и (или) химическому загрязнению (далее именуются - загрязненные земли), проведения на них мелиоративных, культуртехнических работ и других реабилитационных мероприятий, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, в том числе находящихся на стадии строительства.

Загрязненные земли в зависимости от характера и уровня загрязнения или показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением:

переводятся в земли запаса для консервации в случае невозможности обеспечения безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции, а также при отсутствии эффективных технологий восстановления загрязненных земель;

используются по целевому назначению с установлением особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности с целью обеспечения безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции;

используются по целевому назначению без установления особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности, если уровень загрязнения и показатели неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением, не превышают установленные нормативы.

Оценка характера и уровня загрязнения земель, а также определение показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека или окружающую среду, обусловленного загрязнением, осуществляются на основании нормативов, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, радиационной безопасности и охраны окружающей среды.

С целью установления факта и причин загрязнения, определения местоположения и площади загрязненных земель, уровней химического и (или) радиоактивного загрязнения и показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления по инициативе собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей или арендаторов земельных участков, а также на основании данных государственного мониторинга земель, государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга, мониторинга радиоактивного и химического загрязнения окружающей природной среды и иных наблюдений и исследований организуют специальные обследования.

Особые условия использования загрязненных земель и ограничения, связанные с условиями проживания населения и ведением хозяйственной или иной деятельности на загрязненных землях, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления с учетом результатов специальных обследований в зависимости от характера и уровня загрязнения, а также показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением.

На загрязненных землях, переводимых в земли запаса для консервации, или на загрязненных землях, используемых по целевому назначению с установлением особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности, с целью предотвращения воздействия неблагоприятных факторов на здоровье человека и окружающую среду и сохранения недвижимого имущества устанавливаются охранные зоны. Такие зоны устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления в рамках своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации. При установлении охранных зон определяются органы, учреждения и организации, обеспечивающие сохранение находящихся на загрязненных землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения.

В целях снижения уровня неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, рационального использования и улучшения качества загрязненных земель, состояние которых требует проведения специальных мероприятий и введения ограничений, связанных с условиями проживания населения и ведением хозяйственной и иной деятельности, разрабатываются программы, проекты землеустройства или планы реабилитационных мероприятий, в соответствии с которыми проводятся в зависимости от характера и уровня загрязнения земель мелиоративные, культуртехнические и другие реабилитационные работы.

После завершения рекультивационных и иных восстановительных работ на загрязненных землях на основании данных специальных обследований федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, принявший решение о введении ограничений, связанных с условиями проживания населения и ведением хозяйственной или иной деятельности на загрязненных землях, принимает решение о дальнейшем использовании восстановленных земель в соответствии с требованиями градостроительных регламентов, строительных, санитарно-гигиенических, природоохранных нормативов и правил.

Согласно п. 3 комментируемой статьи лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают убытки в соответствии с положениями ст. 57 ЗК РФ, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.

Дата добавления: 2015-10-16