Местное самоуправление

В статье 3 "Европейской хартии местного самоуправления", подписанной в 1985 г. государствами-членами Совета Европы, межправительственной европейской региональной организации было сформулировано, что "под местным самоуправле­нием понимается право и действительная способность местных сообществ контроли­ровать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населе­ния значительной частью общественных дел".

Из этого определения следует, местное самоуправление имеет место там, где не только провозглашается право местных сообществ контролировать и управлять общественными делами, но и есть в наличии это право.

Институт местного самоуправления имеет длинную историю. Классической страной, в которой появились первые признаки самоуправления, является Англия. Ещё в средние века в Англии начали складываться муниципальные советы и вво­диться должность мэров, хотя это и не носило демократический характер, т.к. в должности мэров и в муниципальных советах были долгое время одни и те же фами­лии. В середине двадцатого века, после проведения муниципальной реформы, кото­рая положила конец "наследственному" пребыванию в органах самоуправления, вво­дились мэрии и советы, избираемые всеми главами семейств, внесёнными в избира­тельные списки. Особой ценностью английской системы считается то, что не было государственных чиновников, получающих жалование, вся административная работа должна была исполняться безвоздмездно местной властью / 7, с.176 /.

Таким образом, самоуправление предполагает управление общественными де­лами безвоздмездно, а субъектом его являются не государственные органы или должностные лица, а выборные представители местных сообществ.

В России местное самоуправление получило развитие в конце девятнадцато­го века, когда сформировалась система определённых форм самоуправления, пред­ставленная в соответствующих органах и лицах. Она отражала ярко выраженный ха­рактер социальной структуры российского общества. Так, потомственные дворяне губернии образовывали дворянское общество, органами управления которого были: губернские уездные дворянские собрания; губернский и уездный предводитель дво­рянства; дворянское депутатское собрание и уездные дворянские опеки. Эти орга­ны реализовали сословные интересы дворян.

Купцы составляли купеческое общество с правом юридического лица. Управле­ние этого общества осуществлялось на уровне купеческих управ, в состав кото­рых входили: купеческие старосты и их заместители, избираемые всем купеческим обществом, они также отражали интересы только купечества.

Мещане каждого города составляли особое мещанское общество. Управление им осуществлялось мещанским старостой и его помошниками, избираемыми на 3 года и учреждённые губернатором. Только после этого учреждались мещанские управы, служившие коллегиальными органами самоуправления.

В сельской местности действовало крестьянское самоуправление. Его органа­ми являлись: сельский сход и сельский староста. Участниками сельского схода были не все крестьяне, а лишь представители крестьянских семейств. Решения на сходах принимались простым большинством голосов. Сходы решали следующие зада­чи: замену общинного землевладения подворным; передел земли между крестьянами; установление сбора податей; принятие решений о выдворении с территории сельской местности лиц запятнавших свою репутацию и т.д.

Выше перечисленное свидетельствует о том, как были самоорганизованны со­циальные группы в сословия России, эти формы самоуправления являлись разновид­ностями так называемого земского самоуправления на основе положений от 1864 и 1890 гг.

Земское самоуправление было призвано обеспечить реализацию местных инте­ресов населения в хозяйственной сфере. Характерные черты земского самоуправле­ния сводились к следующему: во-первых, земства как общественные учреждения не обладали властными функциями. В случае необходимости применения государствен­ного принуждения, они обращались к властным структурам; во-вторых, земские ор-

ганы самоуправления сохраняли свою независимость от государственных структур; в-третьих, в случае злоупотреблений со стороны земских органов самоуправления, местные жители могли предъявить им гражданский иск в судебном порядке.

Основанием функционирования местных сообществ служили общность и обособ-

ленность их интересов. Там, где изначальной административно-территориальной единицей была община, действовало общинное самоуправления. Оно призвано было обеспечить потребности и учёт хозяйственной специфики каждого отдельного селе­ния на государственном уровне.

Начало ХХ века в России было бурным, смутным и революционным. С 1896 г. в стране увеличилось число забастовок на фабриках и заводах (в 1901 г. прошло 120 стачек), в 1903 г. проводится всеобщая забастовка. Весной 1902 года уча­щаются крестьянские бунты. В начале 1898 г. быстро наростает студенческое дви­жение, приобретшее позже политический характер. Расстрел демонстрации 9 янва­ря 1905 года и поражение в войне с Японией послужили толчком к углублению ре­волюционного кризиса.

С 1905 г. в историю России вписывается понятие "советы". Известно, что Советы возникщие стихийно во время стачек и забастовок это общественные орга­низации, с 1905 г. действующие параллельно с официальными органами местного самоуправления. Позже возникли Советы солдат, Советы рабочих депутатов, обра­зуются также "Советы министров" и т.д.

С октября 1917 г. Советы были признаны официальной формой государственно­го и общественного самоуправления. Органами местного самоуправления до декаб­ря 1993 г. были Советы народных депутатов, в селе - Сельские советы, в городе - Городские и т.д.

Осуществление власти в форме Советов разных уровней в большей мере соот­ветствовало сложившемуся исторически в России общинному самоуправлению. Сове­ты также ликвидировали сословное управление, провозгласив всеобщее и равное право выбора.

Распад СССР, провозглашение суверенитета России, переход на новые эконо­мические условия хозяйствования, повлёк за собой не только экономические, но и политические, конституционные преобразования. Всё это обусловило и изменения форм местного самоуправления, которые до сих пор не приобрели ещё собственно­го лица и в большей мере не находятся даже в стадии становления. Вновь ссы­лаясь на историю, зададимся вопросом, так ли обязательно в России всё созда­вать заново, полностью отказываясь от прошлого, а через десятки лет оценивая его положительно, пытаться взять из опыта нечто. Как оформится местное самоуп­равление? В земства, о которых говорит А.И.Солженицин и его единомышленники, в муниципалитеты, о которых говорят ориентирующиеся на Запад либералы или вновь возродятся Советы, за которые выступают левые силы. Дело времени.

В Конституции РФ отражены основные принципы местного самоуправления, на них мы и остановимся.

Особенности местного самоуправления можно сформулировать применительно к статусу органов государственной власти или общественных объединений.

Местное самоуправление с точки зрения соотношения его с властной дея­тельностью государства обладает свойствами двоякого рода. Это, во-первых, те свойства, благодаря которым местное самоуправление отграничивается от государ­ственных структур. Во-вторых, это такие свойства, которые позволяют ему высту­пать как общеобязательному институту, с положением которого обязанно счи­таться население территории, в пределах которого оно осуществляется. К свой­ствам первого порядка относятся такие его черты как не вхождение его органов в систему органов государственной власти, управление местными делами, местными сообществами, обособленный от государственного воздействия самостоятельный уровень осуществления местным населением принадлежащей ему власти через терри­ториальные формы непосредственной демократии и органы общественного самоуправ­ления. Свойства второго порядка сводятся к тому, что органы общественного са­моуправления призваны принять на себя значительную часть общих дел, имеющих государственную значимость. К ней относятся: 1) управление муниципальной соб­ственностью; 2) формирование, управление и исполнение местного бюджета; 3) ус­тановление местных налогов и сборов; 4) осуществление охраны общественного по-

рядка и т.д. В противном случае вся вышеперечисленная сфера деятельности оста­нется на бумаге. Поэтому органы местного самоуправления должны обладать прину­дительной властью, а не опираться лишь на общественное мнение. И, наконец, ор­ганизация местного самоуправления регламентируется не общественным уставом, а законом государства, придающем ему официальный статус / 7, с.179; 30, с549 /.

С точки зрения соотношения местного самоуправления с общественными орга-

низациями или объединениями выделяются следующие особенности. Во-первых, если общественные объединения возникают на основе инициативы тех или иных со­циальных слоёв населения или определённых функционеров, то органы местного са­моуправления формируются по предписанию государства и действуют в строго опре­делённых территориальных пределах. Во-вторых, в сферу деятельности обществен­ных объединений не входит решение государственных дел. Напротив, как указова­лось выше, в компетенцию местного самоуправления входит и решение таких вопро­сов, которые имеют государственную значимость. В-третьих, членство и принад­лежность лица к тому или иному общественному объединению носит добровольный характер и в соответствии с Конституцией никто не может быть принуждён к вступлению в какое-либо объединение или к прибыванию в нём. Принадлежность же лица к местному сообществу определяется его местожительством и поэтому оно не может реализовать свои интересы иначе как через органы местного самоуправле­ния. В-четвёртых, сфера деятельности общественного объединения не ограничи­вается обязательно определённой территорией. Напротив, органы местного самоуп­равления действуют в строго заданных территориальных границах / 7, с180 /.

ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ РОЛЬ местного самоуправления заключается в том, чтобы

обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, вла­дение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст.130 Кон­ституции РФ). При чём, когда идёт речь о самостоятельности местного самоуп­равления, то предпологается невмешательство государства, иными словами, властные структуры не вправе "спускать сверху" указания и предписания по реше­нию вопросов, входящих в его компетенцию. Органы местного самоуправления дол­жны беспрепятственно реализовать своё назначение в границах своей территории. Основой функционирования местного самоуправления должен быть закон и свободно выраженная воля проживающего на данной территории населения, а не благоустрем­ления властных государственных структур, как это бывало в предыдущие годы.

ФУНКЦИИ И РОЛЬ местного самоуправления определяются спецификой вопросов

местного значения, поэтому недопустимо расширять сферу деятельности органов местного самоуправления, вторгаться им в область полномочий государственных органов. Вместе с тем, такая постановка вопроса не исключает появление предме­тов совместного ведения государственных структур и местного самоуправления, основаных на связях и разграничении обязательств / 7, с.180 /.

СОГЛАСНО КОНСТИТУЦИИ РФ местное самоуправление осуществляется путём рефе­рендума, выборов через выборные органы местного самоуправления. Предусматри­вается, что референдум проводится по важнейшим вопросам местного значения, в том числе и о форме местного самоуправления.

Выборы как другая не менее важная форма прямого волеизъявления является основным способом формирования органов местного самоуправления, регламенти­руются они действующим законодательством. В соответствии с ним, право из­бтрать органы местного самоуправления принадлежит каждому гражданину РФ дос­тигшему 18 лет и проживающему на данной территории.

КАНДИДАТЫ В ПРЕДСТАВИТЕЛИ в органы местного самоуправления выдвигаются избирательными объединениями, каковыми являются: региональные (местные) от­деления общефедеральных партий, движений, иных общественных объединений, мес­тные отделения региональных партий и объединений и т.д.

Финансирование мероприятий, связанных с организацией и проведением выбо­ров в органы местного самоуправления, осуществляется за счёт бюджета субьекта РФ.

Что же касается других форм прямого волеизъявления как форм осуществле-

ния местного самоуправления, то они могут носить самый разнообразный характер. Например, подача петиций в адрес органов местного самоуправления со стороны местных сообществ, их требование от выборного главы местного самоуправления отчёта за свою деятельность перед собранием и т.д.

К ОРГАНАМ САМОУПРАВЛЕНИЯ относятся собрания, сходы, выборные главы мес­тного самоуправления, собрания представителей. Так, органами местного самоуп­равления в городах, сельских поселениях являются выборные и другие органы мес­тного самоуправления - собрание представителей (дума, муниципальный комитет, в иных местах возрождённый Совет народных депутатов и т.д.), главы местного самоуправления (мэр, староста, и т.п.). На территориях, включаюших нес­колько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления может быть создан единый орган местного самоуправления соответ­ствующих территорий.

В городских и сельских поселениях, насчитывающих небольшое количество жи­телей, местное самоуправление может осуществляться только через собрание пред­ставителей (муниципалитет, дума, и т.д.), выборного главу органа самоуправ­ления.

ЧТО ЖЕ КАСАЕТСЯ СТРУКТУРЫ местных органов самоуправления, то она, в соот­ветствии со статьёй 131 Конституции РФ определяется населением самостоятельно. Поэтому каждая территория, в рамках которой действует соответствующий орган самоуправления, будет характеризоваться собственной структурой такого органа, хотя это не исключает вариант формирования однотипной для данного уровня мес­тного самоуправления структурной организации его органов.

Понятие "структура органов местного самоуправления" неоднозначно. Оно мо­жет толковаться в узком и широком смысле. Согласно узкому толкованию, структу­ра органов местного самоуправления - это система имеющих самостоятельный ста­тус органов, через которые на данной территории осуществляются функции и пол­номочия местного самоуправления. Такая система может состоять, например, из представительного и исполнительного органа, который в свою очередь может изби­раться населением либо самим представительным органом.

В широком смысле слова понятие "структура органов местного самоуправле­ния" означает также внутренние подразделения представительного органа (напри­мер, наличие постоянных комиссий) и исполнительного органа (например, отде­лы управления, службы в местной администрации) / 30, с.556 /.

ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ НОРМАТИВНЫХ ПРЕДПИСАНИЙ Конституции РФ даёт основание для выделения следующих направлений деятельности органов местного самоуправления: хозяйственной, социальной, культурной и правоохранительной.

Хозяйственное направление деятельности органов местного самоуправления реализуется в таких мероприятиях, осуществляемых ими как управление муници­пальной собственностью на принципах владения, пользования и распределения ею, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, сбо­ров и т.д.

В содержание социальных мероприятий, осуществляемых органами местного са­моуправления входит решение таких вопросов, как обеспечение занятости населе­ния, формирование социальной структуры местного сообщества в соответствии с интересами и потребностями региона, поощрение жилищного строительства, оказа­ние медицинской помощи населению за счёт бюджета, страховых взносов, создание дополнительных форм социального обеспечения и т.д.

КУЛЬТУРНАЯ сфера деятельности органов местного самоуправления охватывает осуществление таких мероприятий, как создание для местного общества условий пользоваться достижениями культуры и культурными учреждениями, обеспечение свободы художественного, научного и технического творчества, охрана интелек­туальной собственности, строительство объектов культурного, школьного и дош­кольного назначения и т.д.

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ органов местного самоуправления выражается в осуществлении ими охраны общественного порядка. Она включает в себя широкий круг вопросов, которые носят специфический характер.Поэтому их решение предпо­лагает скоординированные действия органов местного самоуправления и соответ­ствующих властных структур государства. Причём правоохранительная дея-

тельность органов местного самоуправления должна быть урегулированна соответ­ствующими нормативно-правовыми актами государства в лице соответствующих ком-

петентных органов / 7, с.183-184 /.

Самостоятельность местного самоуправления определяется статьёй 132 Кон-

ституции РФ. Самостоятельное решение им вопросов местного значения может иметь место только в тех случаях, когда они имеют чисто общественное значение. В случаях, когда необходимо использовать властные рычаги (например, при осущес­твлении охраны общественного порядка), то говорить о самостоятельности и не­зависимости местного самоуправления вряд ли уместно. Указанная статья связы­вает органы местного самоуправления с государством. В ней, в частности, гово­рится, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления ма­териальных и финансовых средств. В этом случае реализация переданных полномо­чий подконтрольна государству / 30, с.559; 12, ст.132 /.

Несмотря на то, что исходные принципы организации и деятельности местно­го самоуправления установлены в Конституции РФ и имеют прямое действие, они не реализованы в полной мере. В настоящее время мы сталкиваемся с фактом несоот­ветствия Конституции РФ законов, указов Президента РФ, постановлений Прави­тельства РФ и т.д., а процесс приведения в соответствие с Конституцией феде­ральных законов, затрагивающий права местного самоуправления как бы никого не интересует.

Озабоченность вызывает отсутствие новых конституционных органов местного самоуправления во многих субьектах РФ, попытки возврата к централизованным формам управления, нарушение в ряде регионов страны избирательных прав граж­дан и порядка формирования местных органов в городах и сёлах, а также опре­делённое Конституцией РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Со стороны федеральных и региональных органов не предпримимаются усилия по решению вопросов муниципальной собственности, формирования местных бюдже­тов, землепользования, финансирования для выполнения функций местным самоуп­равлением, компенсации ему расходов возникших в результате решений, принимае­мых органами государственной власти.

Большое значение для нормального функуионирования органов местного са­моуправления имеет реализация прав населения на владение, пользование и распо­ряжение муницнпальной собственностью, которая является его основой, распоряже­ние ею должно находится в руках самого населения и органах олицетворяющих его интересы. Естественно, что любая сделка с муниципальной собственностью должна осуществляться только с согласия выборного органа местного самоуправления, но наряду с государственной и частной гарантированно защищаться самим государ­ством. В настоящее время оно продолжает обращаться с муниципальной собствен­ностью как со своей. Поэтому необходимо на законодательном уровне закрепить разграничения объектов государственной и муниципальной собственности, а до ре­шения этого вопроса приостановить реализацию государственных программ привати­зации муниципальных предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения и т.д.

Важное значение в реализации функций местного самоуправления имеет право­вое урегулирование разделения земель. Правовое закрепление разделения земель на государственные федеральные, государственные субьекты РФ (автономных рес-

публик, краёв, областей и т.д.) и муниципальные земли, а также наделение го­родских и сельских поселений землями, необходимыми для их развития, введение дифференциированной платы за землю в интересах местного бюджета позволит мес-

тному самоуправлению во многом действовать самостоятельно в решении вопросов местного значения.

Не решён окончательно также до сих пор вопрос о бюджете. Не может идти

речи о самостоятельности местного самоуправления, если по прежнему будет сох-

раняться практика максимального сосредоточения финансовых средств в феде­ральном бюджете и бюджетах субьектов федерации, а местный бюджет будет испыты­вать дефицит средств. Отрицательно сказывается на деятельности местных орга-

нов самоуправления занижение нормативных отчислений в местные бюджеты, что приводит к дотациям и т.д. / 7, с.184-187 /.

В этой связи острой необходимостью является практика формирования бюдже­тов "снизу вверх", разграничения бюджетов и источников их направления на осно­ве разграничения функций органов государственной власти и местного самоуправ­ления и т.д.

Во многом эффективность местного самоуправления связана на прямую с про­водимой в стране налоговой политикой, которая и по сей день является несовер­шенной. Реформирование же налоговой политики предполагает решение следующих задач, связанных с проблемами местных сообществ и местного самоуправления: во-первых, закрепление за городом и селом собственных независимых финансов и собственности, а также свободное распоряжение ими; во-вторых, изменение кре­дитно-финансового, бюджетного и налогового законодательства; в-третьих, созда­ние гарантий реализации права органов местного самоуправления по установлению налогов; в-четвёртых, освобождение муниципальных предприятий на определённый срок от государственных налогов; в-пятых, предоставление налоговых льгот муни­ципальным предприятиям в зависимости от размеров инвестиций; в-шестых, остав­ление части налогов, поступающих от предприятий в распоряжение органов местно­го самоуправления с направлением их на строительство, здравоохранение и т.д.; в-седьмых, закрепление за местным бюджетом налогов на землю и на операции с ней, на недвижимость, дороги, штрафы и т.д.; в-восьмых, создание муници­пальных банков.

В сфере территориальной организации местного самоуправления надо принять следующие меры, которые способствовали бы реализации назначения местного са­моуправления: во-первых, изменение административно-территориального деления, сложившегося ещё в 30-е годы; во-вторых, распространение полномочий органов местного самоуправления на территорию всех городских и сельских поселений; в-третьих, недопустимость изменения границ территорий местного самоуправления без учёта волеизъявления населения; в-четвёртых, устранение соподчинения тер­риторий местного самоуправления как друг другу, так и органам государственной власти любого уровня.

Обеспечивая местное самоуправление самостоятельностью решения вопросов местного значения, надо предполагать реализацию права населения самостоя­тельно определять структуру органов местного самоуправления. Здесь недопусти­мо вмешательство государственных структур в этот процесс. К сожалению прихо­дится констатировать, что пока не удаётся обеспечить подлинную самостоя­тельность местного самоуправления. Государственная власть продолжает действо­вать так, словно бы вся территория государства является сферой её функциониро­вания.

Иногда складывается ситуация, когда система местного самоуправления под­вергается упразднению вопреки Конституции РФ. Пока приходится констатировать, что ныне существующее федеральное законодательство о местном самоуправлении вступает в противоречие с духом и буквой Конституции РФ. Остаётся не решённой в законодательном плане проблема разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и полномочий органов местного самоуправления, не обес­печивается необходимая законодательная защита прав местного самоуправления от ущемления их федеральными исполнительными органами государственной власти, нет надлежащего правового механизма по устранению бюрократических ограничений принципа выборности в местном самоуправлении.

Всё это свидетельствует о том, что местное самоуправление в РФ находится лишь в стадии становления и предстоит разработать и реализовать целый ком­плекс правовых и организационных мер по созданию в стране демократических и жизнеспособных органов местного самоуправления / 7, с.190 /.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Венгеров А.Б. Теории государства и права. М., 1994. С.103-144.

2. Герасимов А.П. 53 вопроса и ответа о Конституции РФ. С-Пб.,1994.63 с.

3. Десять лет, которые перевернули Россию. Воронеж, 1996. 101 с.

4. Ельцин Б.Н. Записки президента. М., 1994.

5. Исаев И.А. История государства и права в России. М., 1994.

6. Конституция Российской Федерации. М.: Юрилическая литература.1994 С.3.

7. Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995.

8. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

9. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995.Т.2.

10. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1995. Т.2.

11. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994.

12. Конституция Российской Федерации. М., 1994.

13. Конституция Российской Федерации. М., 1995.

14. Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994.

15. Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы. М., 1994. с.53-74.

16. Конституция Российской Федерации. М., 1996. 60 с.

17. Башай М.Б.,Гобричидзе В.Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М.: Издательская группа ИНФРА-М-КОДЕКС. 1996. 512 с.

18. Конституция РФ. Энциклопедический словарь. М.: Научное издательство "Большая Советская энциклопедия". 1995. 416 с.

19. Коммуна. 1995. 29 сентября.

20. Ларионов И. Цена социально-экономических потерь от "радикальных ре-

форм" // Обозреватель-Обсервер. 1996. N8. с.37.

21. Пятьдесят семь вопросов избирателей Президенту России. М., 1996. с.58-59.

22. Послание Президента РФ Федеральному Собранию: "О действенности государственной власти в России". М., 1995. 112 с.

23. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. М., 1993. 256 с.

24. Российский независимый институт социальных и экономических проблем /РНИСиНП/ // Век. 1996. N9. с. 72-75.

25. Россия: партии, выборы, власть. М., 1996. 261 с.

26. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. с.3.

27. Сырых В.М. Основы Правоведения. Учебное пособие. М., 1996. с.90-93.

28. Сивкова В. Почему не выполняются законы. // Аргументы и факты. 1995.N45.

29. Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1995.

30. Топорнин Б.Н. Конституция Российской Федерации. М., 1994. с.53,

524-559.

31. Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1995.

32. Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации". // Российская газета. 1995. 23 мая.

33. Что дали обществу рыночные реформы? М., 1996. с.2.

34. Экономическая политика Правительства России. Документы и коментарии. М., 1992. 80 с.

Дата добавления: 2015-09-05