Исполнительной власти России

Прежде чем рассмотреть конституционные основы деятельности Правительства РФ как главного субьекта нашей отечественной исполнительной власти, необходи­мо предпринять ряд пояснений касательно самой исполнительной власти как право­вого феномена.

В современном мире, - соответственно теории "разделения властей", - ис­полнительная власть является властью правоприменительной. На неё возлагается функция исполнения принимаемых парламентом (то есть законодательной властью) законов.

Исполнительная власть формально независима от законодательной власти, ко­торая тем не менее считается главенствующей, "первой" властью. Буржуазно-де­мократические Конституции обычно содержат положения о том, что исполнительная власть принадлежит либо Президенту - главе правительства, и правительству (в так называемых "президентских республиках"), либо главе государства (в пар­ламентарных странах). При этом в парламентарных странах реальная роль главы государства в процессе осуществления полномочий исполнительной власти сугубо номинальна.

В современную эпоху фактическое значение исполнительной власти далеко вы­ходит за рамки, установленные и теоретически, и самими Конституциями.

В наше время в абсолютном большинстве государств планеты исполнительная власть не только свободно толкует законы, но и сама весьма активно осущес­твляет полномочия законодательной власти. Более того: исполнительная власть всё чаще бывает источником законодательной инициативы, результативно влияя на законодательную деятельность соответствующих парламентов.

Таким образом НАЛИЦО ОБЩЕМИРОВАЯ ТЕНДЕНЦИЯ К ТРАНСФОРМАЦИИ ПЕРВОНАЧАЛЬНОГО ПРЕДНАЗНАЧЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, К НАРАСТАЮЩЕМУ ПРЕОБЛАДАНИЮ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ НАД ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ, - то есть над выборны­ми представительными органами.

Соответственно ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В ГЛОБВЛЬНОМ МАСШТАБЕ ВСЁ БОЛЕЕ ОТЧЁТЛИВО ПРЕОБРАЗОВЫВАЕТСЯ В АДМИНИСТРАТИВНО-БЮРОКРАТИЧЕСКУЮ, - и постсовет­ская Россия в этом плане исключением не является.

Вместе с тем отметим, что в ряде государств с сильными демократическими традициями одностороннему усилению исполнительной власти противопоставлена система сдержек и противовесов.

Об исполнительной власти, полномочиях правительств этих государств мы уз­наем в завершении этой темы, после анализа конституционных основ деятельности Правительства РФ.

Прежде всего необходимо уточнить, КАКОВО МЕСТО ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ.

В соответствии с Конституцией государственная власть в РФ организована и функционирует на базе разделения на законодательную, исполнительную и судеб­ную. В реальности над всеми названными ветвями власти стоит президентская (т.е. "первая") власть.

Согласно Конституции РФ (ч.1 ст.110), исполнительную власть в Россий­ской Федерации исполняет Правительство РФ.

Российское Правительство возглавляет систему федеральных органов исполни­тельной власти РФ. При этом подчеркнём, что в соответствии с Конституцией (ч.2 ст.77) федеральные органы исполнительной власти (прежде всего Прави­тельство РФ) и органы исполнительной власти субьектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России.

Основной Закон страны определяет и, пожалуй, важнейшую задачу Прави-

тельства РФ: в соответствии с ч.4 ст.78 Конституции такой задачей является обеспечение осуществления полномочий федеральной государственной власти на территории РФ. Эту задачу Правительство решает совместно с Президентом РФ. Подчеркнём также, что речь в этом плане идёт о реализации прерогатив всей фе­деральной государственной власти, а не только прав её исполнительной ветви.

Анализируя конституционные основы деятельности в России исполнительной

власти, важно уточнить, КТО ВХОДИТ В ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. В соответствии с ч.2 ст.110 Конституции Правительство РФ состоит из Председате­ля Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных минис­тров.

По своей должности в Правительство РФ не входят: председатели государ­ственных комитетов РФ, федеральных служб, агентов, надзоров.

Конституцией РФ регулируется и вопрос О СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

В соответствии с ч.1 ст.112 Конституции Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после своего назначения должен представить Президен­ту РФ предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти.

До президентских выборов 1996 г. эта структура функционировала на основа­нии Указа Президента РФ от 10.01.1994 г. "О структуре федеральных органов ис­полнительной власти" (с последующими изменениями).

Согласно названному Указу, данная структура включала в себя Прави­тельство РФ и федеральные органы исполнительной власти: федеральные министер­ства, государственные комитеты РФ, комитеты РФ, федеральные службы, феде­ральные агентства, федеральные надзары.

В структуре федеральных органов исполнительной власти имелись следующие министерства: 1) по атомной энергии; 2) внешних экономических связей; 3) внут­ренних дел; 4) здравоохранения и медицинской промышленности; 5) иностранных дел; 6) науки и технической политики; 7) обороны; 8) охраны окружающей среды и природных ресурсов; 9) по делам гражданской обороны; чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; 10) по делам национальностей и ре­гиональной политике; 11) по сотрудничеству с государствами - участниками Сод­ружества Независимых Государств; 12) путей сообщения; 13) связи; 14) сельско­го хозяйства и продовольствия; 15) социальной защиты населения; 16) строи­тельства; 17) топлива и энергетики; 18) транспорта; 19) труда; 20) финансов; 21) экономики; 22) юстиции.

Помимо названных министерств в данную структуру входили также следующие ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОМИТЕТЫ РФ: 1) антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур; 2) высшему образованию; 3) оборонным отраслям промыш­ленности; 4) промышленной политике; 5) статистике; 6) управлению государствен­ным имуществом; 7) санитарно-эпидеологического надзора; 8) таможней.

Наряду с министерством и государственными комитетами в рамках структуры федеральных органов исполнительной власти действовали и КОМИТЕТЫ РФ по: 1) водному хозяйству; 2) геологии и использованию недр; 3) государственным ре­зервам; 4) делам молодёжи; 5) драгоценным металлам и драгоценным камням; 6) земельным ресурсам и землеустройству; 7) кинематографии; 8) машиностроению; 9) металлургии; 10) патентам и товарным знакам; 11) печати; 12) рыболовству; 13) стандартизации; 14) метрологии и сертификации; 15) торговле; 16) физичес­кой культуре и туризму; 17) химической и нефтехимической промышленности.

Кроме этого в структуру федеральных органов исполнительной власти входит и целый РЯД ФЕДЕРАЛЬНЫХ СЛУЖБ: 1) Государственная архивная служба России; 2) Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю; 3) Служба внешней разведки Российской Федерации; 4) Федеральная служба России по гидро­метеорологии и мониторингу окружающей среды; 6) Федеральная служба занятости России; 7) Федеральная служба контрразведки Российской Федерации; 8) Феде­ральная служба лесного хозяйства России; 9) Федеральная миграционная служба России; 10) Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью; 11) Государственная налоговая служба Российской Федерации; 12) Федеральная пограничная служба - Главное командование Пограничных войск РФ; 13) Феде­ральная служба России по телевидению и радиовещанию.

К системе федеральных органов исполнительной власти относятся также и РЯД ФЕДЕРАЛЬНЫХ АГЕНЕСТВ И ФЕДЕРАЛЬНЫХ НАДЗОРОВ: 1) Федеральное агенство прави­тельственной связи и информации; 2) Российское космическое агентство; 3) Феде­ральный горный и промышленный надзор России; 4) Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.

Наконец, В СТРУКТУРУ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ВХОДЯТ ТАКЖЕ Главное управление охраны Российской Федерации; Департамент налоговой полиции Российской Федерации и Высший атестационный комитет Российской Феде­рации.

Отметим, что после президентских выборов 1996 г. структура федеральных органов исполнительной власти кардинальных изменений не претерпела. Наиболее существенным в этом плане является упразднение федерального министерства со­циальной защиты населения, не нуждающееся в каких-либо комментариях. Остальные изменения носили в основном кадровый характер.

Подчеркнём, что федеральные органы исполнительной власти находятся в ве­дении Правительства РФ - за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственных ему в соответствии с законода­тельными актами Российской Федерации.

Так, подчинёнными непосредственно Президенту РФ являются российские ми­нистерства обороны, внутренних дел, иностранных дел, Служба внешней разведки и Федеральная служба контрразведки, Главное управление охраны, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Государственная архивная служ­ба и некоторые другие.

В соответствии с Конституцией РФ (ч.1 ст.78) федеральные органы испол­нительной власти для осуществлений своих полномочий могут создавать свои тер­риториальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Основным законом страны определены также ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Так, основы компетенции Правительства РФ изложены в Конституции РФ (ч.1 ст.114).

В соответствии с Конституцией Правительство РФ разрабатывает и представ­ляет ГосДуме федеральный бюджет. В свою очередь ГосДума принимает федеральный закон о федеральном бюджете и направляет его в Совет Федерации, где он подле­жит обязательному рассмотрению. По подписании Президентом РФ и вступлении за­кона о федеральном бюджете в силу Правительством РФ начинается исполнение фе­дерального бюджета в соответствии с этим законом. По Конституционной логике Закон о федеральном бюджете должен являться одним из основопологающих докумен­тов, на которых государство строит свою жизнедеятельность.

При этом обеспечение исполнения федерального бюджета является прерогати­вой федерального Правительства.

Кроме того, российское правительство представляет ГосДуме отчёт об испол­нении федерального бюджета. Со своей стороны, согласно ч.5 ст.101 Конституции, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федера­ции и ГосДума образуют Счётную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

Правительство РФ обеспечивает, наряду с изложенным, и проведение в Рос­сии единой финансовой, кредитной и денежной политики. В связи с этим уместно напомнить, что в соответствии с п."ж" ст.71 Конституции в ведении РФ находят­ся финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмис­сия, основы ценовой политики, а также федеральные экономические службы, вклю­чая федеральные банки. Что же касается денежной эмиссии, - то на основании ст.75 Конституции РФ она осуществляется исключительно Центральным банком РФ. При этом основной функцией Центрального банка является защита и обеспечение устойчивости рубля.

Правительство РФ обеспечивает и проведение в России единой государствен­ной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, со­циального обеспечения, экологии.

Российское правительство осуществляет также управление федеральной соб­ственностью, реализуя тем самым п."д" ст.71, где содержится норма, согласно которой федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении РФ.

К компетенции Правительства РФ относится также и осуществление мер по

обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики государства. В его же ведении вопросы обеспечения законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с прес­тупностью.

Помимо перечисленных, Правительство РФ в соответствии с п."ж" ч.1 ст.114 Конституции РФ осуществляет иные полномочия, возложенные на него Основным За­коном страны, федеральными законами, указами Президента РФ.

Кроме того, РОССИЙСКОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО НА КОНСТИТУЦИОННОМ УРОВНЕ УПОЛНОМОЧЕНО ИЗДАВАТЬ ЦЕЛЫЙ РЯД ПРАВОВЫХ АКТОВ.

В ч.1 ст.115 Конституции сказано, что Правительство РФ имеет право изда­вать постановления и распоряжения. При этом акты Правительства должны изда­ваться на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нор­мативных указов Президента РФ.

В тоже время именно Федеральное Правительство и обеспечивает исполнение своих постановлений и распоряжений. В связи с этим в ч.2 ст.115 Конституции устанавливается, что постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Особо отметим, что нормативные правовые акты Правительства издаются в форме постановлений, а нормативные правоприменительные акты - в форме распоря­жений.

Как правило, акты Правительства нормативно-правового характера принимают­ся в связи с необходимостью определения порядка исполнения федерального зако­на, роли органов исполнительной власти в реализации тех или иных предписаний.

Примечательно, что в Конституции РФ (ч.3 ст.115) устанавливается воз-

можность отмены правовых актов Федерального Правительства. В соответствии с данным положением постановления и распоряжения Правительства в случае их про­тиворечия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть от­менены Президентом РФ, либо приостановлены им.

Особенное значение Конституция РФ уделяет такому вопросу, как ПОРЯДОК НАЗНАЧЕНИЯ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ.

Часть 1 ст.111 Конституции РФ устанавливает, Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия ГосДумы. Соответствующие этому поло­жению полномочия Президента и ГосДумы в отношении порядка назначения Председ­ателя Правительства указаны в п."а" ст.83 и в п."а" ч.1 ст.103 Конституции РФ.

Основной Закон страны (ч.2 ст.111) устанавливает и точные сроки, в те-

чение которых Президент РФ должен представить ГосДуме кандидатуру главы Феде­рального Правительства. Эти сроки зависят от обстоятельств, в связи с которы­ми происходит внесение кандидатуры Председателя Правительства.

Так, Конституция предписывает, что предложение о кандидатуре Председате­ля Правительства вносится:

не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избра­ного Президента РФ;

не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства РФ;

в течение недели со дня отклонения внесённой кандидатуры Председателя Правительства ГосДумой.

В соответствии с ч.3 ст.111 Конституции, ГосДума рассматривает представ­ленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

При этом в Регламенте ГосДумы предусматривается, что по получении пред­ставления президента Председатель ГосДумы немедленно извещает об этом депута­тов. Текст представления вручается депутатам палаты - т.е. ГосДумы.

Кандидатуру Председателя Правительства Государственной Думе должен пред-

ставлять Президент, либо его полномочный представитель в российском парламен­те - Федеральном Собрании.

Затем Кандидат на должность Председателя Правительства должен ознакомить ГосДуму со своей программой основных направлений деятельности будующего Прави­тельства, а также ответить на вопросы депутатов.

После этого представители фракций и депутатских групп в ГосДуме публично высказываются за предложенную кандидатуру или против неё.

Решение о даче согласия на назначение Председателя Правительства прини­мается ГосДумой большинством голосов от общего числа её депутатов тайным голо­сованием с использованием бюллетеней или электронной системы подачи голосов и оформляется постановлением ГосДумы.

В случае отклонения кандидатуры Председателя Правительства ГосДумой обсуждение и принятие решения по новой кандидатуре происходит в том же порядке. В случае отклонения второй кандидатуры в этом же порядке проходит обсуждение и принимается решение по третьей кандидатуре.

Наряду с этим Конституция РФ предусматривает ситуацию, когда ГосДума мо­жет отклонить три кандидатуры на пост Председателя Правительства, поочерёдно представлявшиеся Президентом РФ.

ПОСЛЕДСТВИЯ ТРОЕКРАТНОГО ОТКЛОНЕНИЯ ГОСДУМОЙ КАНДИДАТУР НА ПОСТ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА следующие:

а) Президент РФ назначает Председателя Правительства без одобрения ГосДу­мой;

б) Президент РФ распускает ГосДуму, трижды отклонившую его кандидатуры на пост Председателя Правительства;

Столь радикальный выход из ситуации предусмотрен ч.4 ст.111 Конституции, вступившей в силу в 1993 г., - после извесных октябрьских событий;

в) Президент РФ (в соответствии с ч.2 ст.109 Конституции РФ) назначает дату выборов таким образом, чтобы вновь выбранная ГосДума собралась не поз­днее чем через 4 месяца с момента роспуска.

В то же время даже при трёхкратном откланении ГосДумой представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства согласно Конституции Пре­зидент не всегда в праве распускать ГосДуму.

Так, в соответствии с чч.3-5 ст.109 Конституции РФ ГосДуму нельзя распус­кать в следующих случаях:

1) с момента выдвижения её обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления - плоть до принятия соответ­ствующего решения Советом Федерации (согласно ст.93 Конституции);

2) в период действия на территории РФ военного или чрезвычайного положе­ния;

3) в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Конституционно регламентирован и такой важный вопрос, как КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Так, согласно ч.2 ст.112 Конституции, Председатель Правительства предла­гает Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Прави­тельства и федеральных министров.

В соответствии с п."д" ст.83 Конституции Президент назначает этих лиц на должность и освобождает от должности.

В соответствии со ст.113 Конституции РФ Председатель Правительства опре­деляет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его ра­боту. Указанная статья Конституции устанавливает, что Председатель Прави­тельства осуществляет эти полномочия в соответствии с Конституцией, феде­ральными законами и указами Президента.

Очевидно, что если Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, то Председатель Правительства призван в рамках политики Президента направлять деятельность ряда министерств Правительства, не более.

Анализ конституционных основ деятельности Правительства РФ и других уров­ней исполнительной власти был бы неполным без уточнения СУЩНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.

Согласно ч.4 ст.32 Конституции РФ, к государственной службе имеют равный доступ все граждане Российской Федерации.

В широком смысле государственная служба - это деятельность граждан, зани­мающих должности в аппарате государственных органов, государственных предприя­тий, учреждений и организаций и получающих за свой труд установленные вознаг­раждения из средств государственного бюджета.

В этом плане к государственным служащим можно отнести не только чиновни­ков аппарата государственных органов, но и, например, военнослужащих, врачей, учителей, работников государственных культурно-просветительных учреждений и многих других.

Однако чаще всего устанавливается определённая сфера (перечень) госу­дарственных органов и организаций, работа в которых считается государственной службой. В разных странах она различна. Но чаще всего под государственной службой понимается исполнительно-распорядительная деятельность на должностях в аппарате органов государственной власти.

Согласно ст.11 Конституции РФ государственную власть в РФ осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды РФ, а в субьектах РФ ­образуемые ими органы государственной власти.

Соответственно государственную службу следует понимать как деятельность

на должностях в аппарате Президента, аппаратах федеральных органов законода­тельной, исполнительной и судебной власти и в аналогичных органах государ­ственной власти субьектов РФ.

Как очевидно, чиновники правительства РФ и соответствующих структур ис­полнительной власти субьектов РФ имеют статус государственных служащих.

До недавнего времени правовое положение таких чиновников регулировалось в основном трудовым законодательством, которое - по мнению Президента РФ (из­вестного борца с привилегиями) - "не учитывало в полной мере особенностей уп­равленческой деятельности государственных служащих".

Поэтому Указом Президента РФ от 22.12.1993 г. утверждено Положение о фе­деральной государственной службе.

В названном Положении определены основные принципы госуарственной службы, а так же даны классификация государственных должностей (высшие, главные, ве­дущие, старшие и младшие), понятие федерального государственного служащего, его обязанности и права.

ГОСУДАРСТВЕННОМУ СЛУЖАЩЕМУ, В ЧАСТНОСТИ, ЗАПРЕЩАЕТСЯ:

занимать другие должности в каких-либо государственных органах и органи­зациях, в общественных объединениях;

заниматься предпринимательской деятельностью;

использовать в неслужебных целях средства и имущество, предназначенные для обеспечения его служебной деятельности;

получать подарки, денежное и иное вознаграждение от граждан и юридичес­ких лиц;

принимать участие в забастовках и т.д.

Государственному служащему разрешена лишь научная, преподавательская и иная творческая деятельность.

В этом же Положении установлены и социально-экономические гарантии (фак­тически - льготы и привилегии) государственным служащим:

льготное медицинское обслуживание;

дополнительный отпуск;

государственное страхование;

пенсия за выслугу лет в размере 80% денежного содержания по должности и др.

Кроме того государственным служащим присваиваются классные чины: действи­тельный государственный советник Российской Федерации; государственный совет­ник Российской Федерации; государственный советник 1, 2, и 3-го классов; рефе­рент государственной службы 1, 2, и 3-го классов.

По-видимому, льготы и привилегии государственного служащего, каковой ста­тус имеют чиновники Правительства РФ и соответствующих структур исполни­тельной власти в субьектах РФ, должны - по замыслу Президента РФ и его совет­ников - стимулировать их деятельность по дальнейшему развитию и процветанию России. В то же время, как показывает практика, упомянутые чины, льготы и при­вилегии связаны с конкркетными должностями, а не с конечным результатом дея­тельности соответствующих российских чиновников.

Конституция РФ - наряду с уже называвшимися проблемами особое значение придает и ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЕДИНСТВА ДЕЙСТВИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЬЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

В соответствии с ч.1 ст.78 Конституции РФ федеральные органы исполни­тельной власти для осуществления своих полномочий могут создать свои террито­риальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Такие территориальные органы представляют собой федеральные органы испол­нительной власти на местах и могут создаваться лишь в случаях, когда решаемые ими вопросы относятся к предметам ведения Российской Федерации: например, ­территориальные органы управления трубопроводным или железнодорожным транспор­том; федеральные органы по вопросам стандартов или санитарно-эпидемиологичес­кого надзора.

При этом границы территорий, в рамках которых действуют эти органы, мо­гут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации.

Целесообразно также, чтобы определенные общефедеральные государственные функции федеральные органы исполнительной власти осуществляли не через цен­тральный аппарат министерства, службы, департамента, а через территориальные региональные органы. Ведь именно территориальные региональные органы способны эффективно и непосредственно реализовывать контрольные, надзорные и оператив­но-управленческие полномочия на местах, а также тесно взаимодействовать с ре­гиональными властями.

Кроме того, по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ феде-

ральные органы исполнительной власти решают в пределах своих полномочий общие принципильные вопросы: например, - вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п."е" ч.1 ст.72 Конституции).

Наконец, в соответствии с ч.4 ст.78 Конституции Президент и Прави­тельство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Для обеспечения единства власти Президент РФ наделен Конституцией (ч.2 ст.85) правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции России и феде­ральным законам, а так же международным обязательствмаи РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Основным Законом страны регулируется и еще один важный момент: ДЕЙСТВИЯ

ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ В СИТУАЦИИ ИЗБРАНИЯ НОВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Очевидно, что для деятельности вновь избранного Президента РФ большое

значение имеет, кто будет возвглавлять Правительство РФ на протяжении его пре­зидентства.

Поскольку не установлено, что руководителя Федерального Правительства с согласия Государственной Думы назначает Президент РФ, - Конституция России га­рантирует это право вновь избранному Президенту РФ. Причем не смотря на то, что на момент его вступления в должность, естественно, существует Прави­тельство, сформированное прежним Президентом.

Вот почему Конституцией (ст.116) установлено правило, по которому пе­ред вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ должно слагать свои полно­мочия.

Правительство РФ обязано слагать свои полномочия даже и в том случае, ес­ли Председатель Правительства был назначен лицом, которое на момент назначе­ния являлось Президентом РФ и вновь избрано на должность главы государства.

СОГЛАСНО КОНСТИТУЦИИ, ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ (В СООТВЕТСТВИИ С Ч.1 СТ.117)

ИМЕЕТ ПРАВО ПО СОБСТВЕННОЙ ИНИЦИАТИВЕ ПОДАТЬ В ОТСТАВКУ. Такая отставка может быть принята по политическим либо каким-то иным мотивам.

Однако по Конституции последнее слово в решении этого вопроса остаётся за Президентом: он может принять или отклонить эту отставку.

При отклонении Президентом отставки Правительства оно должно продолжать осуществлять свои полномочия в полном объёме.

Согласно ч.2 ст.117 Конституции, Президент РФ в свою очередь может при­нять решение об отставке Правительства РФ. А Федеральное Правительство обяза­но подчиниться этому решению Президента.

Последнее же слово в обоих приведённых случаях остаётся за Президентом.

В основном законе страны конституированны также и УСЛОВИЯ И ПРОЦЕДУРНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ВЫРАЖЕНИЯ НЕДОВЕРИЯ ЛИБО ДОВЕРИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВУ РФ.

В соответствии с ч.3 ст.117 Конституции недоверие Правительству РФ может выразить ГосДума.

Но мотивы выражения такого недоверия со стороны ГосДумы Конституцией не оговариваются. Постановление о недоверии Правительству принимается большин­ством голосов от общего числа депутатов ГосДумы.

После выражения ГосДумой недоверия Правительству Президент РФ вправе обьявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением ГосДумы.

Если после такого несогласия со стороны Президента ГосДума в течение трёх

месяцев повторно выразит недоверие Правительству, - Президент РФ либо объяв­ляет об отставке Правительства, либо распускает ГосДуму. Иного решения Консти­туция не предусматривает.

Кроме того, Конституция России (ч.4 ст.117) предоставляет Председателю Правительства право поставить перед ГосДумой вопрос о доверии Правительству РФ. Это может оказаться необходимым, например, если Правительство стремится заручиться поддержкой ГосДумы при проведении тех или иных политических, эконо­мических либо социальных акций, при решении какого-либо кардинального вопроса государственной важности.

Если ГосДума выражает доверие Правительству, - оно продолжает выполнять свои обязанности.

Если ГосДума в доверии Правительству отказывает, - Президент РФ в тече­ние 7 дней принимает решение об отставке Правительства либо о роспуске ГосДу­мы и назначении новых выборов.

Таким образом, инициатива Председателя Правительства РФ с постановкой

вопроса перед ГосДумой о доверии Правительству при указанных обстоятельствах может вызвать либо отставку федерального Правительства, либо роспуск ГосДумы и её новые выборы.

Согласно ч.5 ст.117 Конституции, в случае отставки или сложения своих полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового российского федерального Правительства.

Итак, проанализированны роль и место Правительства РФ в общефедеральной властной системе, отведённые ему Конституцией РФ.

Вместе с тем в целях более объективного и наглядного представления "влас­тной ниши", занимаемой российским правительством, ЦЕЛЕСООБРАЗНО ОБРАТИТЬСЯ К ЗАРУБЕЖНОМУ ОПЫТУ ФОРМИРОВАНИЯ, ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВ В РЯДЕ НАИБОЛЕЕ РАЗВИТЫХ ГОСУДАРСТВ МИРА / /.

Так,ПРАВИТЕЛЬСТВО АВСТРАЛИИ образуется из представителей партии, получив-

шей большинство мест в парламенте, и возглавляется премьер-министром. Им ста­новится лидер победивший на выборах партии. За свою деятельность и её ре­зультаты правительство несёт коллективную ответственность перед нижней пала­той федерального собрания.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО АВСТРИИ состоит из канцлера - главы прави­тельства; вице-канцлера и других министров. Канцлер назначается Федеральным президентом, остальные министры назначаются президентом по совету канцлера. Члены правительства отвечают за свою деятельность перед главной палатой Феде­рального собрания (парламента) - Национальным советом. В случае выражения этой палатой вотума недоверия правительству или каким-то его членам эти лица должны прекратить свои полномочия.

ПРАВИТЕЛЬСТВО БЕЛЬГИИ - СОВЕТ МИНИСТРОВ - действует под руководством премьер-министра. Члены правительства назначаются и увольняются королём. Одна­ко король должен образовать такое правительство, которое пользовалось бы дове­рием парламента. Сразу же после образования правительства на рассмотрение двухпалатного парламента вносится правительственная программа (декларация). Если программу не одобряет хотя бы одна палата, а правительство не получает вотума доверия, оно вынуждено уйти в отставку.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ВЕЛИКОБРИТАНИИ формируется после парламентских выборов. Премьер-министром назначается лидер партии, получившей большинство мест в Па­лате общин - нижней палате английского парламента (его верхняя палата - Пала­та лордов). Напомним, что кандидаты в Палату общин избираются путём всеобщих прямых выборов по мажоритарной системе относительного большинства; Палата лор­дов не избирается: право заседать в ней приобретается либо по наследству, ли­бо по назначению короля.

По совету премьер-министра остальных членов правительства назначает коро­лева. Правительство ответственно перед нижней палатой Парламента: в случае вы­несения Палатой общин вотума недоверия оно должно подать в отставку.

В состав ПРАВИТЕЛЬСТВА ГЕРМАНИИ входят федеральный канцлер - глава прави­тельства; вице-канцлер; министры, возглавляющие министерства и министры без портфеля. Президент выдвигает кандидатуру на пост канцлера который избирается Бундестагом - одной из палат двухпалатного германского парламента (депутаты этой палаты избираются прямыми выборами сроком на 4 года). Если кандидат на пост канцлера не получает большинства голосов членов Бундестага, президент мо­жет распустить палату. Министры назначаются и увольняются Президентом по пред­ложению канцлера.

Германское правительство практически осуществляет все функции по управле­нию государством. Вдобавок Конституция наделяет правительство не только пра­вом законодательной инициативы, но и предусматривает приоритет правительствен­ных законопроектов перед депутатскими. В соответствии с Основным Законом чле­ны правительства несут ответственность только перед канцлером. В случае от­ставки канцлера в отставку должно уйти всё правительство.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ДАНИИ - СОВЕТ МИНИСТРОВ - сосредотачивает в своих руках ши­рокие полномочия по управлению государством и фактически осуществляет большинство королевских функций. В состав правительства входят премьер-ми­нистр и министры. Члены правительства назначаются королём. На деле премьер-ми-

нистром становится лидер партии парламентского большинства, который затем фор­мирует правительство. Весь состав правительства или какой-то отдельный ми­нистр должен уйти в отставку, если парламент вынесет вотум недоверия. Если во­тум недоверия выносится премьер-министру, ему предлогается войти с представле­нием об отставке правительства.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ИРЛАНДИИ возглавляется премьер-министром. Его кандидатура выдвигается нижней палатой ирландского парламента - Палатой представителей (верхняя палата - Сенат) и назначается президентом. Других членов прави­тельства также назначает президент, но их кандидатуры выставляются премьер-ми­нистром. Правительство несёт ответственность перед Палатой представителей, де­путаты которой избираются на 5 лет путём всеобщих прямых выборов по системе пропорционального представительства. Правительство действует как колле-

гиальный орган и коллективно отвечает за работу возглавляемых его членами ми­нистерств и ведомств. Конституция не наделяет правительство правом законода­тельствовать.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ИСПАНИИ - СОВЕТ МИНИСТРОВ - состоит из председателя и ми­нистров. Председателя правительства (одного из лидеров парламентского

большинства) назначает президент. Остальных членов правительства президент назначает по совету председателя правительства. Парламент должен вынести во­тум доверия правительству в течение 10 дней после его образования. В соответ­ствии с Конституцией правительство ответственно перед парламентом. Прави­тельство должно уйти в отставку, если одна из палат парламента вынесет ему ре­золюцию недоверия. За преступления совершённые при исполнении своих обязаннос­тей, председатель Совета министров и министры могут быть преданы суду. Реше­ние о судебной преследовании выносится парламентом на совместном заседании па­лат.

ПРАВИТЕЛЬСТВО КАНАДЫ - КАБИНЕТ МИНИСТРОВ - состоит из премьер-министра, министров-глав отдельных министерств и министров без портфеля. Премьер-минис­тром становится лидер партии, получившей на последних выборах большинство мест в Палате общин - одной из палат канадского парламента, выборы в которую яв­ляются всеобщими и прямыми. Премьер-министр формирует правительство из числа наиболее видных членов своей партии. Правительство ответственно перед парла­ментом. Если Палата общин выразит недоверие правительству - оно должно уйти в отставку. Отставку всего Кабинета министров влечёт и отставка примьер-минис­тра.

ПРАВИТЕЛЬСТВО НИДЕРЛАНДОВ состоит из премьер-министра и министров. Они назначаются и увольняются королём. Они являются представителями партий, полу­чивших большинство мест в парламенте. Правительство ответственно перед Гене­ральными штатами - нидерландским парламентом.

ПРАВИТЕЛЬСТВО НОРВЕГИИ состоит из примьер-министра (обычно лидера пар­тии парламентского большинства) и министров. Они назначаются и увольняются королём. Во главе с королём норвежское правительство образует Государствен­ный совет: в руках этого органа сосредоточена подавляющая часть вопросов госу­дарственного управления. Правительство осуществляет свои функции через депар­таменты, возглавляемые министрами и ответственно перед парламентом.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ПОРТУГАЛИИ - СОВЕТ МИНИСТРОВ - состоит из премьер-министра,

министров, государственных секретарей и их заместителей. Португальское прави­тельство формируется из представителей партий, распологающих большинством мест в парламента. Правительство ответственно перед президентом и парламентом. В случае принятия парламентом вотума недоверия или двух резолюций порицания с интервалом не более 30 дней абсолютным большинством депутатов правительство должно уйти в отставку.

ГЛАВОЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА США - КАБИНЕТА - является Президент. Должности премьер-министра в США не существует. Кабинет состоит из министров, которые назначаются Президентом "по совету и с согласия Сената" - одной из палат аме­риканского парламента (Конгресса), выражающей интересы штатов. В Кабинет входят также и те должностные лица, которые Президент сам включает в состав правительства. Кабинет целиком подчинён Президенту. Члены Кабинета не по-

дотчётны Конгрессу. Кроме того, наряду с Кабинетом функционирует исполни­тельный аппарат при Президенте. Его образуют, например, такие ведомства как Совет национальной безопасности, Ведомство по управлению и бюджету, Совет по экономической политике и др.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ФИНЛЯНДИИ - ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ - состоит из премьер-ми­нистра, министров-глав министерств и министров без портфелей. Они назначаются Президентом, но должны пользоваться доверием не только его, но и парламента. Правительство несёт коллективную ответственность перед парламентом. В тоже время каждый министр отвечает за деятельность своего министерства. Выражение парламентом недоверия правительству влечёт отставку последнего. Однако в этой ситуации президент вправе распустить парламент и назначить новые выборы.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ФРАНЦИИ - СОВЕТ МИНИСТРОВ - состоит из премьер-министра,

министров и государственных секретарей, руководящих подразделениями отдельных министерств. Правительство ответственно перед парламентом. В случае принятия резолюции порицания абсолютным большинством Национального собрания (нижняя палата парламента) правительство должно подать в отставку.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ШВЕЦИИ - КАБИНЕТ МИНИСТРОВ - назначается в соответствии с расстановкой сил в парламенте (Риксдаге) и должно пользоваться его доверием. Выборы премьер-министра проводятся на сессии парламента. Премьер-министр сам определяет состав своего Кабинета, члены которого затем утверждаются парламен­том. Парламент обладает правом роспуска правительства. Но и правительство об­ладает таким правом в отношении парламента, - правда, ограниченным рядом усло­вий: например, вновь избранный парламент не может быть распущен раньше, чем через 3 месяца после начала первой сессии.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ЯПОНИИ - КАБИНЕТ МИНИСТРОВ. Премьер-министр назначается им­ператором по представлению парламента из числа членов парламента. Премьер-ми­нистр назначает министров, большинство которых должно входить в состав парла­мента. По требованию премьер-министра министры могут быть отстранены от дол­жности. Кабинет министров наделён правом законодательной инициативы - именно он представляет большинство законов, принимаемых парламентом. Конституция зак­репляет принцип коллективной ответственности правительства перед парламентом. Если палата представителей (именуется "Сюшин" - одна из двух палат парламен­та, куда депутаты избираются сроком на 4 года) принимает резолюцию о недове­рии, правительство должно выйти в отставку в полном составе, либо император по совету и с согласия Кабинета распускает палату представителей.

Даже знакомство в первом приближении к методам формирования прави­тельств в некоторых наиболее развитых государствах мира и особенностями их взаимодействия с другими властными структурами позволяет сделать определённые выводы:

Конституция РФ (1993 г.) наделила российское Правительство такими же об­ширными полномочиями, какими обладают, например, правительства Германии и США;

в то же время право формирования Правительства в нашей стране принадле-

жит, по сути дела, Президенту РФ;

Конституция РФ не предусматривает обязательность формирования Прави­тельства на базе партий парламентского большинства;

лидер партии, победившей на выборах в парламент, тем не менее не полу­чает право возглавить Правительство нашего государства - этот вопрос решается Президентом РФ;

ответственность Правительства РФ перед парламентом на порядок меньше, не­жели перед Президентом;

в случае конфликта между Правительством и парламентом Конституцией пре­дусмотрены гораздо более жёсткие (нежели в отношении Правительства) санкции в отношении парламента, вплоть до его роспуска;

Правительство осуществляет высшую государственную исполнительную власть. Однако в силу особого статуса Президента РФ не менее серьёзная и реальная власть в Российском государстве принадлежит Администрации Президента;

деятельность и кадровая стабильность Правительства практически всецело

зависит от Президента РФ. Однако сам Президент - согласно Конституции - выве­ден за пределы исполнительной власти, и поставлен как над ней, так и над дру-

гими "ветвями власти".

Следовательно, конституционно закреплённое и очевидное непропорцио­нальное разделение властей в РФ обеспечивает российскому Правительству надёжную защиту то претензий парламента, но в то же время делает его всецело зависящим от воли Президента и его Администрации.

При таком статусе Правительство РФ в первой половине 1990-х годов в ито­ге своей деятельности "достигло" весьма противоречивых результатов.

В свой актив российское Правительство, как правило, относит три основных блока упорно решаемых им проблем:

1. Либерализация экономики. В том числе цен, хозяйственных связей, внеш­неэкономических отношений, сокращение государственных регламентаций хозяй­ственной жизни. Демонтаж планово-распределительной системы.

2. Жёсткая финансовая политика, направленая на избежание гиперинфляции и ориентированая через жёсткие бюджетные ограничения на включение процесса "жить по средствам".

3. Масштабная приватизация путём продажи государственной собственности в частные руки для усиления хозяйственных мотиваций, повышения материальной заинтересованности и ответственности, необходимых для эффективного функциони­рования рыночных механизмов.

Политику Правительства в этих направлениях квалифицирует как успешную и Президент РФ / /.

Однако специфически регламентируемая Конституцией "радикально-реформа­ционная" деятельность Правительства сопровождается весьма ощутимыми, - особен­но в социальном плане, - издержками.

Так, по целому ряду показателей за период с 1992 по 1995 гг. Россия "дос­тигла" (или даже опустилась) очевидно критических отметок / /.

В более развёрнутом виде социально-экономические потери России за 1991 ­1995 гг. возможно представить следующим образом / /:

Табл. 2 -----------------------------------T----------T----------T----------------- Виды потерь ¦Млрд. руб.¦Трлн. руб.¦Млрд. долл.(на ¦

¦в ценах ¦в ценах ¦основе соотноше- ¦

¦1985 г. ¦1995 г. ¦ния покупательной¦

¦ ¦ ¦способности) ¦

-----------------------------------+----------+----------+-----------------+ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОТЕРИ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Потери государства и основной ¦ ¦ ¦ ¦

массы населения от приватизации: ¦ ¦ ¦ ¦

национальным капиталом ¦ 400 ¦ 440 ¦ 800 ¦

иностранным капиталом ¦ 250 ¦ 275 ¦ 500 ¦

всего ¦ 650 ¦ 715 ¦ 1300 ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Потери от спада производства ¦ 1600 ¦ 1760 ¦ 3200 ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Потери из-за утраты собственности ¦ ¦ ¦ ¦

РФ в бывших союзных республиках ¦ 350 ¦ 383 ¦ 700 ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Потери собственности в дальнем ¦ ¦ ¦ ¦

зарубежье из-за безхозяйственности ¦ 22 ¦ 24 ¦ 45 ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Потери от разбазаривания военной ¦ ¦ ¦ ¦

техники и вооружений и из-за не- ¦ ¦ ¦ ¦

оборудованности новых границ ¦ 300 ¦ 330 ¦ 600 ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Потери от эмиграции высококвали- ¦ ¦ ¦ ¦

фицированных кадров ¦ 162 ¦ 173 ¦ 325 ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Потери от безхозяйственности и ¦ 125 ¦ 137 ¦ 250 ¦

разворовывания научно-технических ¦ ¦ ¦ ¦

разработок ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Потери от мошеннического экспорта и¦ 170 ¦ 187 ¦ 340 ¦

незаконного вывоза капитала, разво-¦ ¦ ¦ ¦

ровывания золотого запаса, алмазов ¦ ¦ ¦ ¦

и т.п. ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Потери из-за недоинвестирования ¦ 1200 ¦ 1320 ¦ 2400 ¦

средств в развитие народного хозяй-¦ ¦ ¦ ¦

ства ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦

ИТОГО: ¦ 4579 ¦ 6029 ¦ 9155 ¦

-----------------------------------+----------+----------+-----------------+ СОЦИАЛЬНЫЕ ПОТЕРИ В ¦ ¦ ¦ ¦

ЧАСТИ, ИЗМЕРЯЕМОЙ ¦ ¦ ¦ ¦

ЭКОНОМИЧЕСКИ ¦ ¦ ¦ ¦

-----------------------------------+----------+----------+-----------------+ Потери населения в результате ¦ 275 ¦ 302 ¦ 550 ¦

инфляционного обесценивания ¦ ¦ ¦ ¦

денежных накоплений ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Снижение жизненного уровня ¦ 750 ¦ 875 ¦ 1500 ¦

основной массы населения ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Снижения трудовой отдачи в будующем¦ 300 ¦ 330 ¦ 600 ¦

из-за деградации подрастающего по- ¦ ¦ ¦ ¦

коления периода реформ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Сокращение национального дохода в ¦ 850 ¦ 935 ¦ 1700 ¦

будующем из-за резкого ухудшения ¦ ¦ ¦ ¦

демографической ситуации в период ¦ ¦ ¦ ¦

реформ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Потери от криминализации общества ¦ 1100 ¦ 1210 ¦ 2200 ¦

и из-за разворовывания обществен- ¦ ¦ ¦ ¦

ного богатства ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦

Экономические потери из-за ослабле-¦ 780 ¦ 858 ¦ 1560 ¦

ния здаровья народа и сокращения ¦ ¦ ¦ ¦

продолжительности жизни ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦

ИТОГО: ¦ 4055 ¦ 4510 ¦ 8110 ¦

-----------------------------------+----------+----------+------------------

Таким образом, деятельность Правительства РФ как главного субьекта в сис­теме исполнительной власти Росси сложно оценивать как исключительно эффектив­ную. Осуществляемые им преобразования динамичны, масштабны и многонаправлены. Но в тоже время социальная цена этих преобразований весьма высока, а по ряду показателей, как очевидно, беспрецедентна в мировой практике.

Дата добавления: 2015-09-05