Полностью или в части

Статья 251. Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов

Комментарий к статье 251

1. Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Указанное определение нормативного правового акта было сформулировано в Постановлении Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (в ред. от 09.02.2012).

Предусмотренный ст. 251 ГПК способ защиты права является не косвенным, когда суд осуществляет контроль за соответствием нормативного правового акта закону при рассмотрении конкретного гражданского дела, а прямым, когда предметом судебного разбирательства является исключительно проверка соответствия нормативного правового акта закону.

Право на обращение в суд с заявлением о проверке законности нормативного правового акта помимо ст. 251 ГПК предусмотрено также ч. 2 ст. 120 Конституции, ст. 13 ГК, ст. 11 ГПК, ст. 29 АПК.

Субъектами, обладающими правом на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или признании акта противоречащим закону полностью или в части, являются граждане, организации, а также прокурор в пределах своей компетенции.

Основанием для обращения в суд является принятый и опубликованный в установленном порядке нормативный правовой акт органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, который нарушает права и свободы граждан и организаций, гарантированные Конституцией, законом и другими нормативными правовыми актами.

Закон не содержит конкретного перечня видов нормативных правовых актов субъектов РФ, которые могут быть оспорены в суде общей юрисдикции. Это в свою очередь вызывало проблемы с подведомственностью дел о признании противоречащими федеральному законодательству конституций и уставов субъектов РФ. Указанная неопределенность была разрешена Постановлением КС РФ от 18.07.2003 N 13-П. При проверке конституций (уставов) субъектов РФ - в силу их прямой нормативной связи с Конституцией - основополагающим критерием является их соответствие Конституции, поэтому рассматривать заявление о признании конституций и уставов субъектов РФ противоречащими закону имеет право исключительно КС РФ, а не суд общей юрисдикции.

2. Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования также вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части. Указанные субъекты вправе обратиться в суд, если имеются основания полагать, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

Под нарушением компетенции перечисленных в ч. 2 ст. 251 ГПК лиц следует понимать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с законом должны регламентироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми этими лицами.

3. Законодатель четко определил границы компетенции судов общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физическое лицо или организация обратились в суд, а также какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт.

Из указанного правила существуют два исключения. Не подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции заявление об оспаривании нормативного правового акта, проверка конституционности которого отнесена к исключительной компетенции КС РФ (ст. 3 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Также не рассматриваются в судах общей юрисдикции дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 2 ст. 29 АПК). Однако суд может отказать в принятии заявления организации или гражданина, имеющего статус индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативного правового акта, затрагивающего их права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, по мотиву подведомственности дела арбитражному суду только в том случае, когда в ФЗ имеется специальная норма, которой дела об оспаривании данного нормативного правового акта отнесены к компетенции арбитражных судов. В таком случае судья в определении об отказе в принятии заявления должен указать такой закон.

4. Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются по подсудности, установленной ст. 24, 26 и 27 ГПК. Не подсудны районному суду дела об оспаривании нормативных правовых актов, которые подсудны верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области, суду автономного округа и ВС РФ (ст. 26 и 27 ГПК).

Согласно ч. 2 ст. 26 ГПК областному суду в качестве суда первой инстанции подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ.

ВС РФ в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 27 ГПК в качестве суда первой инстанции рассматривает дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта подается заинтересованным лицом в районный суд по правилам ст. 28 ГПК по месту нахождения ответчика, т.е. по месту нахождения органа, принявшего нормативный правовой акт.

5. Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судьей по общим правилам искового производства, поэтому заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 и 132 ГПК.

В заявлении об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части помимо сведений, предусмотренных ст. 131 ГПК, дополнительно должны содержаться данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия. Заинтересованное лицо обязано указать в заявлении, какие именно его права и свободы или неопределенного круга лиц нарушаются оспариваемым актом или его частью.

В случае, если заявление подается без соблюдения требований, установленных ст. 131, 132 и 251 ГПК, судья выносит определение об оставлении заявления без движения, о чем извещает лицо, подавшее заявление, и предоставляет ему разумный срок для исправления недостатков. Если заявитель не выполнит требования суда, заявление считается не поданным и возвращается заявителю.

6. Требование, которое предусмотрено в п. 6 ст. 251 ГПК, сформулировано в соответствии с положением п. 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 02.02.2013). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Именно поэтому к заявлению об оспаривании нормативного правового акта должна приобщатся копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким СМИ и когда опубликован этот акт.

Однако КС РФ в Определении от 02.03.2006 N 58-О по указанному вопросу высказал свое мнение, согласно которому не исключается оспаривание в ВС РФ нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в случае, если издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов. Суды при рассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции.

7. Из положений закона следует, что предметом для судебного нормоконтроля могут быть лишь такие нормативные правовые акты, которые на время рассмотрения заявленных требований являются действующими и влекущими нарушения гражданских прав и свобод. В связи с чем суд должен уже на стадии принятия заявления к производству решить вопрос о том, действует ли оспариваемый нормативный правовой акт.

Поданное в суд заявление об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части не является основанием для приостановления действия оспариваемого нормативного правового акта.

В силу императивного характера ч. 7 ст. 251 ГПК суд не вправе ни по собственной инициативе, ни по заявлению заинтересованных лиц приостанавливать действие оспариваемого нормативного правового акта.

8. Существуют общие основания для отказа в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта, предусмотренные ст. 134 ГПК. Однако дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части рассматриваются по правилам и с особенностями, предусмотренными гл. 23 и 24 ГПК и другими федеральными законами. Одной из таких особенностей является то, что судья обязан отказать в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица по основаниям, указанным в заявлении.

Статья 252. Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов

Комментарий к статье 252

1. Суд, приняв заявление об оспаривании нормативного правового акта к производству, обязан известить о времени и месте судебного заседания всех лиц, участвующих по данной категории дела.

К основным лицам, участвующим в деле, относятся: заинтересованное лицо, обратившееся в суд с таким заявлением (т.е. лица, указанные в ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК), а также орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

2. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части осуществляется в сокращенный срок. В отличие от искового производства, срок которого составляет два месяца, заявление об оспаривании нормативного правового акта должно быть рассмотрено судом в течение одного месяца со дня его подачи, включая подготовку дела к судебному разбирательству и заканчивая составлением мотивированного решения.

Исключением из правила является рассмотрение заявления о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части в ВС РФ. Срок рассмотрения заявления составляет три месяца.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора.

В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу. Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующим на основании ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК, он участвует в судебном заседании и дает заключение (Постановление Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48).

По общим правилам в случае неявки в судебное заседание кого-либо из лиц, участвующих в деле, в отношении которых отсутствуют сведения об их извещении, разбирательство дела откладывается (п. 2 ст. 167 ГПК). Тем не менее суд вправе рассмотреть дело в случае неявки кого-либо из лиц, участвующих в деле и извещенных о времени и месте судебного заседания, если ими не представлены сведения о причинах неявки или суд признает причины их неявки неуважительными.

3. Лицо, обратившееся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, пользуется всеми правами, предусмотренными ст. 35 ГПК, а также специальными правами, указанными в п. 1 ст. 39 ГПК, а именно, заинтересованное лицо вправе отказаться от своего требования. В исковом производстве суд принимает отказ от иска, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц, и прекращает производство по делу. По делам о признании недействующим нормативного правового акта полностью или в части отказ лица от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу.

Суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, который признан по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией, законами и иными нормативными правовыми актами (Определение КС РФ от 12.05.2005 N 244-О).

Принимая во внимание то, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо.

Суд вправе не учитывать факт признания органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, требования, указанного в заявлении об оспаривании нормативного правового акта.

Статья 253. Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта

Комментарий к статье 253

1. Суд при рассмотрении заявления об оспаривании нормативного правового акта имеет только два полномочия. Первое - отказать в удовлетворении заявленного требования, если оспариваемый нормативный правовой акт в части или полностью не противоречит федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Второе - удовлетворить заявленное требование, если суд установит, что оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части противоречит федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

2. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со ст. 125 Конституции могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Моментом признания такого акта недействующим полностью или в части является момент вступления решения в законную силу.

В п. 28 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48 указано, что нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта. Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

3. В ст. 209 ГПК содержатся общие нормы, определяющие порядок вступления решения суда в законную силу.

После вступления в законную силу решения суда о признании нормативного правового акта недействующим такой нормативный правовой акт утрачивает силу, а также утрачивают силу и другие нормативные правовые акты, основанные на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящие его содержание.

Решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания. Это означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению; как любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией порядке конституционного судопроизводства (Определение КС РФ от 04.03.2004 N 73-О).

Главами 23 и 24 ГПК не установлено каких-либо особенностей в отношении судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов, поэтому вопрос об этих расходах разрешается судом на основании правил, предусмотренных гл. 7 ГПК. Однако, учитывая неимущественный характер данной категории дел, не могут применяться при вынесении решения положения ч. 1 ст. 98, ч. 1 ст. 102 и ч. 3 ст. 103 ГПК, регламентирующие распределение судебных расходов при частичном удовлетворении заявленных требований.

Если нормативный правовой акт признан недействующим полностью или в части, судебные расходы подлежат возмещению представительным органом, который является заинтересованным лицом по данному делу.

Согласно ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" вступившее в законную силу решение суда, содержащее требование об опубликовании такого решения, должно быть опубликовано через СМИ, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Решение суда направляется в соответствующее печатное издание с сопроводительным письмом, в котором указывается информация о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем.

Если печатное издание, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, прекратило свою деятельность, судом разрешается вопрос о способе доведения до сведения населения информации о решении суда, которым нормативный правовой акт признан недействующим полностью или в части. Решение или сообщение об этом может быть опубликовано в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

4. Повторное принятие нормативного правового акта, признанного решением суда недействующим полностью или в части, не может преодолеть ранее вынесенное решение о признании такого нормативного правового акта недействующим. Норма, содержащаяся в п. 4 ст. 253 ГПК, является гарантией соблюдения законных прав и интересов граждан, организаций и других лиц.

Дата добавления: 2015-09-06