Глава 23. Общие положения. Статья 245. Дела, возникающие из публичных правоотношений

Статья 245. Дела, возникающие из публичных правоотношений

Комментарий к статье 245

Нормативное закрепление дел, возникающих из публичных правоотношений в самостоятельном подразд. III разд. II ГПК "Производство в суде первой инстанции", обусловлено наличием общих признаков, характеризующих эти дела. К таковым можно отнести следующие:

- все споры носят публично-правовой характер и возникают из властеотношений, т.е. отношений "по вертикали";

- формой обращения в суд является заявление;

- обязательным субъектом спора является орган публичной власти или его должностное лицо, облеченное властными полномочиями;

- предмет судебного разбирательства - проверка законности оспариваемых правовых актов, решений, действия (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц;

- предмет судебной защиты: непосредственно - юридический интерес, опосредованно возможна защита частного правового интереса либо субъективного права;

- в этих делах доказывание и доказательства имеют ту специфику, что бремя доказывания законности оспариваемых актов, решений, действий (бездействия) возложено законом на органы публичной власти их должностных лиц, издавших эти акты, принявших решения, совершивших действие (бездействие);

- в производстве по этим категориям дел отмечается специфическое проявление принципов диспозитивности, состязательности, судейского руководства процессом.

Изложенные признаки позволяют определить, что производство по делам из публичных правоотношений - это деятельность суда, осуществляемая в порядке гражданского судопроизводства по общим и специальным правилам гражданского процессуального законодательства, направленная на разрешение требования заинтересованного лица о защите юридических интересов, прав, свобод путем проверки законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, с целью восстановления нарушенных юридических интересов, прав, свобод граждан и других субъектов правоотношений в полном объеме.

Статья 245 ГПК предусматривает определение подведомственности дел из публичных правоотношений судам общей юрисдикции. По своему содержанию она не является исчерпывающей. На это указывает абз. 7 ст. 245 ГПК "...иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда".

Подтверждением положения об отнесении к подведомственности суда общей юрисдикции иных дел по указанию ФЗ является введение ФЗ от 23.07.2010 N 178-ФЗ абз. 5, касающегося реадмиссии. Реадмиссия - это передача запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными.

Кроме того, ФЗ от 06.04.2011 N 66-ФЗ дополнил ст. 245 ГПК делами, связанными с административным надзором за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

В абз. 2 ст. 245 ГПК указано, что дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части подведомственны судам общей юрисдикции, если эти дела не отнесены федеральным законом к компетенции иных судов. Под "иными судами" следует понимать суды арбитражной юрисдикции, КС РФ и уставные суды субъектов.

К подведомственности арбитражного суда отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 191 АПК).

В соответствии со ст. 125 Конституции КС РФ проверяет нормативные правовые акты на предмет соответствия их положениям Конституции.

Мировые судьи, а также третейские суды не вправе рассматривать дела, возникающие из публичных правоотношений.

Рассматривая открытый перечень подведомственности дел, возникающих из публичных правоотношений, судам следует учитывать положения ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием. Кроме этого, ч. 2 ст. 46 Конституции предусматривает безусловное право обжалования в суд решения, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Эти положения Конституции позволяют считать, что судам общей юрисдикции подведомственны все дела по спорам граждан с органами публичной власти и их должностными лицами в случае нарушения последними прав, свобод, законных интересов принятыми решениями, действиями (бездействием).

Решая вопрос о подведомственности дел, возникающих из публичных правоотношений, следует учитывать коллизию следующего содержания. Постановлением Пленума ВС РФ от 20.01.2003 N 2 (п. 7) из подведомственности дел судов общей юрисдикции исключены дела об административных правонарушениях. В то же время АПК содержит гл. 25 "Рассмотрение дел об административных правонарушениях". Различный подход к определению судебной подведомственности одних и тех же дел, возникающих из публичных правоотношений: дел по жалобам об административных взысканиях, не оправдан ни практически, ни теоретически, ни правоприменительной практикой <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Гражданский процесс" (под ред. М.К. Треушникова) включен в информационный банк согласно публикации - Статут, 2014 (5-е издание, переработанное и дополненное).

<1> Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2003. С. 422, 438 - 441; Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Особенная часть. М., 2007. С. 376 - 377.

Не подлежат судебному рассмотрению заявления об оспаривании таких решений, действий (бездействия), которые органы публичной власти и их должностные лица вправе, но не обязаны совершать в отношении конкретных лиц (например, решения о поощрениях, наградах и т.п.).

На некоторые вопросы подведомственности исследуемых дел судам общей юрисдикции указывает в своих постановлениях ВС РФ. Так, п. 10 Постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 N 2 исключил из судебной подведомственности дела об оспаривании в порядке гл. 25 ГПК решений и действий (бездействия) органов управления организациями и их объединениями, общественными объединениями, политическими партиями, а также их руководителей. Эти дела должны рассматриваться по правилам искового производства.

Проблемы производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, обнаруживает правоприменительная судебная практика. Об этом свидетельствует принятие Пленумом ВС РФ соответствующих постановлений по отдельным категориям дел, возникающих из публичных правоотношений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48, от 10.02.2009 N 2.

Статья 246. Порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений

Комментарий к статье 246

1. Прежде всего хотелось бы заметить непоследовательность законодателя в том, что сначала регламентируются особенности судебного разбирательства (ст. 246 ГПК), а затем порядок обращения в суд (ст. 247 ГПК), т.е. возбуждение дела в суде.

Порядок рассмотрения и разрешения дел из публичных правоотношений подчиняется общим правилам гражданского судопроизводства, изложенным в гл. 12 - 21 ГПК с изъятиями, предусмотренными в подразд. III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений".

Дела этого вида судопроизводства рассматриваются судьей единолично, кроме дел о расформировании избирательных комиссий и комиссий по проведению референдума, которые рассматриваются коллегиально в составе трех судей (ч. 2 ст. 260.1 ГПК).

Сроки рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, не имеют универсального характера. Так, дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в течение одного месяца, а в ВС РФ - в течение двух месяцев (ч. 2 ст. 252 ГПК), дела, указанные в гл. 25 ГПК, рассматриваются в течение 10 дней, а в ВС РФ - в течение двух месяцев (ч. 1 ст. 257 ГПК). Для дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации установлены специальные сроки обращения в суд и рассмотрения этих дел (ст. 260 ГПК).

Несмотря на специальные и порой весьма сокращенные сроки для рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, это не освобождает судью от обязанности провести подготовку дела к судебному разбирательству, которая обязательна по каждому гражданскому делу (ч. 2 ст. 147 ГПК).

2. По делам, возникающим из публичных правоотношений, не допускается заочного производства (ч. 2 ст. 246 ГПК).

3. Следует отметить специфику в реализации принципов состязательности и диспозитивности в стадии судебного разбирательства по делам, возникающим из публичных правоотношений. В ч. 3 ст. 246 ГПК закреплено: "Суд не связан основаниями и доводами заявленных требований". Это означает, что суд вправе выйти за пределы заявленных требований. Такое положение подтверждается судебной практикой. В реальной действительности суд вправе в целях обеспечения законности и гарантии восстановления нарушенных прав заявителя в полном объеме, наряду с признанием незаконности оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) разрешить вопрос о возмещении причиненных убытков, о компенсации материального и морального вреда и т.п. <1>.

--------------------------------

<1> Боннер А.Т. Неисковые производства в гражданском процессе: Учеб. пособие. М., 2010. С. 19 - 22.

В случае сложности рассмотрения и разрешения в одном процессе всех требований судья вправе выделить одно из них в отдельное производство <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 21.

В данной статье проявляется публичный интерес, защищаемый судом. В делах исследуемой категории имеет место также принцип активности суда в обеспечении полноты доказательств. В споре, возникшем из властеотношений, гражданин-заявитель является "слабой стороной" в допроцессуальных отношениях, хотя уже в процессе стороны пользуются равными процессуальными правами. Законодатель учитывает отношения власти и подчинения и предоставляет суду право истребовать недостающие, но имеющие значение доказательства, по своей инициативе. Это обстоятельство также подчеркивает специфическое проявление принципа состязательности и судейского руководства процессом.

В каких пределах суд может по своей инициативе выйти за пределы заявленных требований?

Представляется, что суд должен исходить из своей главной функции при рассмотрении дел из публичных правоотношений - осуществление судебного контроля за законностью органов публичной власти и их должностных лиц при издании актов, принятии решений, совершении действий либо несовершении действий (бездействие), которые властные органы принимают в отношении граждан и других субъектов правоотношений.

В рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, участвуют заявитель, заинтересованные лица, прокурор (если он является инициатором процесса). Участие в этих делах третьих лиц не предусмотрено.

4. В отношении явки представителей органов публичной власти и их должностных лиц судья решает вопрос в каждом случае исходя из конкретного рассматриваемого дела. Например, по делам об оспаривании нормативных правовых актов, где исследуются не фактические обстоятельства, а вопросы права, суд может ограничиться истребованием всех необходимых документов по делу и не вызывать в суд представителя публичной власти, чей нормативный акт оспаривается заявителем на предмет законности этого акта.

В случае необходимости судья может признать обязательной явку в суд представителя органа публичной власти или должностного лица, чьи акты, решения, действия (бездействие) оспариваются, и даже подвергнуть штрафу в случае их неявки в суд (ч. 4 ст. 246 ГПК). При этом законодатель не делает оговорки о причинах неявки. Надо полагать, что это правильно. Органы законодательной и исполнительной власти обязаны выполнять предусмотренные законом распорядительные действия судебной власти в соответствии с ч. 2 ст. 13 ГПК.

Статья 247. Порядок обращения в суд

Комментарий к статье 247

1. Право на обращение в суд за судебной защитой является важнейшим конституционным правом. Реализация этого права возможна при наличии предпосылок (условий) и соблюдения порядка обращения в суд.

По делам, возникающим из публичных правоотношений, применяются как общие, так и специальные правила обращения в суд.

Общим положением следует считать закрепленное в ч. 1 ст. 3 ГПК право на обращение в суд заинтересованного лица. Это общее правило трансформировано в ч. 1 ст. 247 ГПК.

Согласно ч. 1 ст. 134 ГПК если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя, данные требования не подлежат рассмотрению в суде.

Абзац 2 ч. 1 ст. 247 ГПК содержит специальные требования к заявлению, с которым заявитель обращается в суд. Главный акцент сделан на том, чтобы заявитель указал не только требование о признании незаконным акта, решения, действий (бездействие), а также какие права, свободы, законные интересы нарушены оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием).

В судебной практике неоднозначно решается вопрос о принятии заявления в том случае, когда оспаривают решения органов исполнительной или законодательной власти, которыми еще не нарушены права заявителя (заявителей), но исполнением этого решения в будущем права конкретного гражданина или многочисленной группы лиц будут нарушены. Чаще всего это оспаривание решений о строительстве объектов, наносящих вред окружающей среде. К примеру, администрацией муниципального образования утвержден проект и принято решение о строительстве в пределах черты города объекта, который после введения его в эксплуатацию может быть вреден для экологической безопасности граждан этого города. Суд вправе принять заявление об отмене принятого решения и проверить законность этого решения в отношении обеспечения экологической безопасности. Подобные решения обеспечивают превентивную функцию правосудия, предотвращают наступление вредных последствий в будущем.

Основными субъектами правового конфликта в делах, возникающих из публичных правоотношений, являются заявитель и заинтересованное лицо. Как квазистороны (теория М.С. Шакарян) они имеют в процессе равные процессуальные права. В отношении их равной обязанности по доказыванию (ч. 1 ст. 56 ГПК) по этим категориям дел имеются существенные особенности (ст. 249 ГПК).

Особенность порядка обращения гражданина, подлежащего реадмиссии, определяется ФЗ от 23.07.2010 N 178-ФЗ.

2. В действующем процессуальном законодательстве не предусмотрено обязательное обращение заявителя в вышестоящий орган или к должностному лицу в порядке подчиненности за разрешением правового конфликта (ч. 2 ст. 247 ГПК).

При всей привлекательности этого положения, обеспечивающего доступность правосудия и своевременность защиты нарушенных прав, представляется возможным по некоторым делам установить досудебный порядок разрешения споров, к примеру по делам, указанным в гл. 25 ГПК. Актуальность такого предложения можно объяснить тенденцией развития медиации, основной целью которой должно стать досудебное урегулирование правовых конфликтов, что, как предполагается, снизит нагрузку на судей.

3. Положение ч. 3 ст. 247 ГПК в отношении того, что в производстве из публичных правоотношений недопустим спор о праве, требует уточнения. Суть уточнения в том, что это должен быть спор о праве гражданском (а не административном). Судья не вправе отказать в принятии такого заявления при условии, что этот спор подведомственен суду общей юрисдикции.

Судья выносит определение об оставлении заявления без движения, где указывает на необходимость подачи искового заявления в соответствии со ст. 131, 132 ГПК.

В случае изменения подсудности дела судья выносит определение о возвращении заявления и указывает, в какой суд надлежит обратиться заявителю.

Статья 248. Отказ в принятии заявления или прекращение производства по делу, возникшему из публичных правоотношений

Комментарий к статье 248

Положения ст. 248 ГПК весьма лаконичны и не раскрывают по существу основания для отказа в принятии заявления по делам, возникающим из публичных правоотношений. Между тем, учитывая практическую важность института отказа в принятии заявления, есть необходимость уточнения и объяснения не одного (неточно указанного в ст. 248 ГПК), а нескольких оснований. Эти же основания могут быть для судьи основанием для прекращения производства по делу, если процесс возник неправомерно.

Прежде всего следует определить тождество дела, возникшего из публичных правоотношений.

Если обратиться к делам искового производства, то тождество определяется совпадением предмета, основания и сторон уже ранее рассмотренного дела, по которому решение уже вступило в законную силу (п. 2 ч. 1 ст. 134, абз. 3 ч. 1 ст. 220 ГПК).

По каким элементам определяется тождество дела, возникшего из публичных правоотношений? Ясности в этом вопросе ГПК не содержит. Так, в ст. 248 ГПК об элементе тождества говорится только в отношении предмета, а в ст. 250 ГПК тождество дела определяется по двум элементам: те же требования (предмет) и те же основания. Представляется, что по исследуемым делам тождество должно определяться по предмету и основанию требования.

Предмет требования по всем делам из публичных правоотношений - проверка судом законности актов, решений, действий (бездействия) органов законодательной, исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих по заявлению заинтересованного лица (лиц). Основанием требования, которое, как и предмет, должно быть указано в заявлении, - нарушение прав, свобод, законных интересов заявителя (заявителей), отсутствие одного из элементов недопустимо. Возможно несколько процессуальных последствий: отказ в принятии заявления, возвращение заявления, оставление его без движения.

Статья 248 ГПК предусматривает только одно основание к отказу в принятии заявления по делам из публичных правоотношений - тождество дела.

Между тем для судебной практики этого явно недостаточно.

Судья отказывает в принятии заявления, а если оно ошибочно принято, прекращает производство по делу, в следующих случаях:

- дело неподведомственно суду общей юрисдикции;

- требование лишено правового содержания;

- требование юридически безразлично для заявителя;

- явно бесспорный характер требования;

- заявлено требование, по предмету и основанию которого уже имеется вступившее в силу судебное решение.

Отказывая в принятии заявления, судья выносит мотивированное определение, которое может быть обжаловано заявителем в апелляционном порядке.

Статья 249. Распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений

Комментарий к статье 249

1. Данная норма, как представляется, не имеет самостоятельного значения и могла бы входить в структуру ст. 246 ГПК как составная часть стадии судебного разбирательства.

Возложение обязанности по доказыванию законности оспариваемых актов, решений, действий (бездействия) на органы публичной власти и их должностных лиц, издавших эти акты, принявших решение либо совершивших (не совершивших) действия, объясняется прежде всего тем, что, к сожалению, правовая культура и правовая образованность властных структур и их должностных лиц по исполнению ими законов и недопущению их нарушения не стали обязанностью и нормой исполнения законов.

В связи с этим требовать от рядового гражданина - заявителя обязанности доказывать незаконность актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц практически бесперспективно.

Однако заявитель обязан доказать, какие его права, свободы, законные интересы нарушены оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием). Эту обязанность можно было бы закрепить в ст. 249 ГПК.

2. Часть 2 ст. 249 ГПК предусматривает исключение из общего правила, согласно которому суд не вправе осуществлять сбор доказательств. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может по собственной инициативе истребовать доказательства в целях правильного разрешения дела. Данное обстоятельство обусловлено тем, что заявитель по рассматриваемым категориям дел, как правило, не имеет всех необходимых доказательств и не владеет информацией об их наличии у органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, чем оказывается лишенным возможности заявить суду ходатайство об их истребовании. Если соответствующие должностные лица не исполнят требований суда о представлении истребованных судом доказательств, они подвергаются по определению суда штрафу.

Статья 250. Законная сила решения суда

Комментарий к статье 250

По существу данная норма закрепляет одно из свойств решения, вступившего в законную силу, - его исключительность. Это общее свойство всех решений, вступивших в законную силу, по любому гражданскому делу.

Следует отметить, что решения по делам, возникающим из публичных правоотношений, вступив в законную силу, характеризуются, кроме исключительности, другими свойствами.

Так, весьма специфичны объективные и субъективные пределы решений, вступивших в законную силу по делам, возникающим из публичных правоотношений. Одной из особенностей объективных пределов можно считать то, что решение суда распространяется не только на конкретные рассмотренные судом правоотношения, но и на другие правоотношения, связанные с уже рассмотренным спорным правоотношением. Например, если суд вынес решение о признании нормативного правового акта недействующим, то и другие акты, изданные на основании этого акта, также признаются недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Относительно субъективных пределов решений по делам, возникающим из публичных правоотношений, следует отметить, что законная сила этих решений распространяется не только на лиц, участвующих в деле, но и на всех субъектов, чьи права и законные интересы могут быть защищены вступившим в законную силу решением. Особенно это свойство характерно по делам об оспаривании нормативных правовых актов, которыми затрагиваются интересы многочисленной группы лиц, подпадающих под действие оспариваемого нормативного правового акта, а также по большинству избирательных споров.

Проблемным остается свойство исполнимости решений, вступивших в законную силу. Судебная практика не всегда до конца выполняет обязанность по восстановлению нарушенных прав в полном объеме. Следует отметить, что только по делам, перечисленным в гл. 25 ГПК, указано требование о восстановлении нарушенных прав и свобод в полном объеме и об обязанности сообщить суду и заявителю об исполнении решения в течение месяца (ч. 3 ст. 258 ГПК). Такое указание должно содержаться в общих положениях ГПК, т.е. в гл. 23.

Также вызывает трудности вопрос о соотношении полномочий судебной, законодательной и исполнительной власти по исполнению судебных решений по делам, возникающим из публичных правоотношений, как в целом, так и по отдельным категориям дел. Так, если суд установил незаконность акта, решения, действия (бездействия) органа публичной власти или должностного лица, то этого решения, вступившего в законную силу, должно быть достаточно для восстановления нарушенных прав в полном объеме органом, допустившим их нарушение.

Характеризуя свойства законной силы решения по делам, возникающим из публичных правоотношений, необходимо иметь в виду и такое свойство, как преюдициальность для суда, рассматривающего дело по возмещению убытков, морального и материального вреда, причиненного незаконными актами, решениями, действиями (бездействием) органов публичной власти или их должностными лицами, государственными или муниципальными служащими.

Дата добавления: 2015-09-06