Глава 1. Сущностная характеристика служебных правоотношений 6 страница

--------------------------------

<1> См.: Братусь С.Н. О соотношении гражданской правоспособности и субъективных гражданских прав // Сов. государство и право. 1949. N 8. С. 33 - 35; Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 11.

<2> См.: Халфина Р.О. Рецензия на книгу С.Н. Братуся "Субъекты гражданского права" // Советское государство и право. 1951. N 3. С. 72.

<3> См.: Ямпольская Ц.А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях // Вопросы советского государственного права. М., 1959. С. 159.

<4> См.: Витрук Н.В. Субъективные права советских граждан и их развитие в период строительства коммунистического общества: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Киев, 1965. С. 6.

<5> См.: Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 188.

Ключевым с точки зрения места субъективного права в правоотношении является, по нашему мнению, связь субъективного права с обязанностями противостоящего в правоотношении лица. "Право становится субъективным, - пишет по этому поводу Г.В. Мальцев, - когда лицо, используя или применяя управомочивающую норму объективного права, вступает в отношения с другими лицами, преследуя определенные интересы" <1>. Поэтому можно согласиться с мнением тех авторов, которые характеризуют субъективное право как юридическую категорию, связанную с правовым регулированием поведения и деятельностью лиц в общественных отношениях <2>.

--------------------------------

<1> См.: Мальцев Г.В. О субъективных публичных правах. В сб.: Интерес в публичном и частном праве. М.: ГУ - ВШЭ, 2002. С. 12.

<2> См., например: Самощенко И.С. О нормативно-правовых средствах регулирования поведения людей // Правоведение. 1967. N 1. С. 30.

Если один из субъектов правоотношения наделен каким-либо субъективным правом, на других субъектов возлагается корреспондирующая с этим правом субъективная обязанность его обеспечить. Таким образом, субъективное право определяет установленную законом меру возможного поведения, обеспеченную соответствующей обязанностью других лиц. Как отмечает Р.О. Халфина, "этот аспект имеет существенное значение для раскрытия сущности субъективного права как элемента правоотношения, для выделения субъективного права из близких, родственных явлений - морального веления, нравственного долга и др." <1>.

--------------------------------

<1> Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 226.

В то же время представляется чрезмерно категоричным утверждение О.С. Иоффе, который считал, что субъективное право вообще не является правом на свои действия, а лишь на чужие действия, "поскольку оно не призвано регулировать ни отношения человека к вещи, ни отношения к самому себе, ни отношения к собственным действиям; право призвано регулировать отношения между людьми" <1>. Собственное дозволенное поведение и возможность требовать обеспечения этого поведения от противостоящих субъекту в правоотношении лиц (право на чужие действия) представляют неразрывно связанные правомочия единого субъективного права.

--------------------------------

<1> См.: Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву // Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. С. 562 - 563.

Помимо указанных, в структуре субъективного права выделяются и другие элементы. Так, Н.Г. Александров предлагал различать троякого рода возможности, которыми характеризуется субъективное право: "1) вид и мера возможного поведения для самого обладателя субъективного права; 2) возможность требовать известного поведения от других лиц - поведения, обеспечивающего реализацию первой возможности; 3) возможность прибегнуть в необходимых случаях к содействию принудительной силы государственного аппарата для осуществления второй возможности" <1>. Рядом ученых предлагалось дополнить структуру субъективного права правомочием пользоваться на основе данного права определенным социальным благом <2>.

--------------------------------

<1> Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М.: Госюриздат, 1955. С. 108 - 109.

<2> См., например: Фарбер И.Е. Права человека, гражданина и лица в социалистическом обществе // Правоведение. 1967. N 1. С. 39 - 46; Матузов Н.И. К вопросу о понятии субъективных прав граждан // Развитие прав граждан СССР и усиление их охраны на современном этапе коммунистического строительства. Саратов, 1962. С. 102 - 108.

Представляется, однако, что точное определение правомочий, входящих в субъективное право (в том числе и в субъективные права участников служебных правоотношений), нецелесообразно, да и вообще вряд ли возможно. Как справедливо отмечает Н.И. Матузов, "правомочия - это дробные части субъективного права: у разных прав их больше или меньше... Например, у права собственности - три, у некоторых социальных и политических прав - пять-семь... Разумеется, субъективное право может состоять из одного правомочия - тогда они совпадают" <1>.

--------------------------------

<1> Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 89.

Анализ общих служебных прав государственных и муниципальных служащих показывает, что они в большинстве случаев состоят из четырех элементов: 1) правомочия совершать определенные действия или воздерживаться от их совершения; 2) правомочия требовать реализации своих прав от нанимателя; 3) правомочия обращаться в случае необходимости за государственной защитой; 4) правомочия на этой основе пользоваться определенными социальными благами. К таковым, например, относятся: право на обеспечение условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; право на отдых, право на оплату труда и др. В то же время некоторые права включают меньшее число элементов. Так, например, в праве на должностной рост на конкурсной основе, на наш взгляд, невозможно выделить правомочие пользования социальными благами, так как сама по себе реализация этого права не предоставляет служащему каких-либо социальных благ. Только реализовав данное право и заняв вышестоящую должность, у него действительно может увеличиться объем социальных благ, однако реализованы они будут уже в других правоотношениях.

Определенная специфика реализации правомочия обращаться в случае необходимости за государственной защитой имеет место применительно к государственным служащим. Поскольку нанимателем в государственно-служебном правоотношении является государство (Российская Федерация или ее субъект), получается, что при нарушении субъективного служебного права государственного служащего последний обращается за защитой к самому нарушителю. Однако эта ситуация связана с особым статусом государства как субъекта служебных правоотношений, поэтому говорить об отсутствии правомочия на государственную защиту в данном случае, на наш взгляд, нет оснований.

Исходя из вышеизложенного, субъективное право государственного или муниципального служащего можно определить как установленную законом меру возможного поведения государственного или муниципального служащего в служебном правоотношении, обеспечиваемую нанимателем и гарантируемую в случае необходимости мерами государственного принуждения.

Субъективные права государственных и муниципальных служащих фиксируются в самых различных законодательных и подзаконных актах. При этом, разумеется, какие-то права имеются у всех без исключения государственных и муниципальных служащих, а какими-то наделены только некоторые из них. В связи с этим Д.М. Овсянко предлагает различать, "во-первых, должностные права и обязанности, которые определяют полномочия по конкретной должности, и, во-вторых, общие права и обязанности, установленные для государственных гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы независимо от замещаемых ими должностей" <1>. С этим, безусловно, можно согласиться, с тем уточнением, что, учитывая многоуровневый характер нормативного регулирования государственной и муниципальной службы, общие права, по нашему мнению, целесообразно также разделить на две группы.

--------------------------------

<1> Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 83 (автор главы - Д.М. Овсянко).

Первую группу составляют общие права всех государственных или муниципальных служащих одного вида службы. Они закрепляются в соответствующем нормативном акте о данном виде службы: Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской Федерации", Федеральном законе "О статусе военнослужащих" и т.п. Для служащих правоохранительной службы таковым должен стать предполагаемый к принятию федеральный закон о правоохранительной службе.

Вторую группу составляют специальные права служащих. Они устанавливаются для определенной категории служащих каким-либо федеральным законом. Таковым, например, является Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах", устанавливающий в ст. 11 и 12 права и обязанности судебных приставов. Поскольку в настоящее время все судебные приставы федеральным реестром должностей гражданской службы отнесены к государственным гражданским служащим, они обладают общими правами гражданских служащих и специальными правами судебных приставов.

Общие и специальные права государственных и муниципальных служащих целесообразно, на наш взгляд, определить единым понятием "служебные". Права же, характеризующие служащего в зависимости от занимаемой им должности и зафиксированные в должностных регламентах и должностных инструкциях, можно назвать должностными, или индивидуальными. Должностные инструкции (регламенты) определяют точные границы полномочий, выход за которые законодательство квалифицирует как превышение служебных обязанностей или злоупотребление ими <1>.

--------------------------------

<1> См.: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 9. С. 20.

В то же время, по нашему мнению, следует разграничивать те служебные (как, собственно, и должностные) права государственных и муниципальных служащих, которые реализуются в рамках служебного правоотношения, и права, реализуемые в иных правоотношениях. Так, например, предусмотренное п. 7 ч. 1 ст. 14 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" право на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации, хотя и является служебным, так как приобретается лицом автоматически в связи с поступлением на государственную гражданскую службу, находит свое выражение во взаимоотношениях не с нанимателем и его представителем, а с третьими лицами - государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. С правом гражданского служащего на доступ в эти организации корреспондирует обязанность указанных организаций этот доступ обеспечить. Возникающее при реализации рассматриваемых прав и обязанностей правоотношение является административным, но не служебным, так как носит внешневластный характер. Также, характеризуя, например, специальные служебные права, можно указать на установленное ч. 2 ст. 12 Федерального закона "О судебных приставах" право арестовывать, изымать, передавать на хранение и реализовывать арестованное имущество, за исключением имущества, изъятого из оборота в соответствии с законом. Реализуя это специальное служебное право, судебный пристав-исполнитель, являющийся по статусу государственным гражданским служащим, вступает не в служебное, а в исполнительное правоотношение <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. А.Г. Коваленко, А.А. Мохова, П.М. Филиппова. М.: Контракт; Инфра-М, 2008.

При этом, разумеется, не следует забывать о многоаспектном характере осуществляемой государственным и муниципальным служащим служебной деятельности. Реализуя предоставленные ему законодательством о государственной и муниципальной службе общие или специальные служебные права, соответствующий служащий в большинстве случаев одновременно исполняет и возложенные на него обязанности. Так, в последнем из приведенных примеров судебный пристав-исполнитель, принимая решение об аресте определенного имущества, делает это с целью обеспечения исполнения выданного ему исполнительного документа, что входит в его служебные обязанности. Тем самым одним и тем же действием он участвует как в исполнительном правоотношении - с третьими лицами, так и в служебном - с нанимателем. В первом правоотношении он реализует свое субъективное право, а во втором - субъективную обязанность, о чем еще будет сказано ниже.

Таким образом, к правам, реализуемым в служебных правоотношениях, относятся лишь те права, которые направлены на нанимателя и обеспечиваются действиями последнего.

Что касается нанимателя, то он также реализует в служебном правоотношении определенные права, среди которых наиболее важным является право требовать от государственного или муниципального служащего исполнения должностных обязанностей. Это право является основополагающим в том смысле, что из него вытекают все остальные права нанимателя: требовать соблюдения правил внутреннего служебного или трудового распорядка, принимать меры по урегулированию конфликта интересов, применять меры дисциплинарного поощрения и взыскания и др. Права эти реализуются в служебном правоотношении практически представителем нанимателя, что не делает его, как уже отмечалось выше, самостоятельным субъектом этого правоотношения.

Учитывая, что обязанности субъектов служебного правоотношения являются коррелятами их прав, содержательно они могут быть определены по аналогии с правами. Если субъективное право - это установленная законом мера возможного поведения лица, то субъективная обязанность - это предписанная ему мера должного поведения. Таким образом, субъективную обязанность государственного и муниципального служащего можно определить как предписываемую ему меру должного поведения в служебном правоотношении.

Субъективные обязанности государственных и муниципальных служащих по аналогии с правами могут быть подразделены на служебные, закрепляемые нормативными актами различного уровня, и должностные (индивидуальные). Служебные обязанности, в свою очередь, могут быть разделены на общие и специальные.

В научной литературе предлагаются и иные классификации обязанностей государственных и муниципальных служащих. Так, например, А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий обязанности государственного служащего поделили на общегражданские и служебные. Последние, в свою очередь, по их мнению, состоят из общих обязанностей, распространяющихся на всех государственных служащих, и специальных, для конкретного вида государственной службы, обладание которыми связано с конкретными должностями <1>. Нам, однако, представляется выделение общегражданских обязанностей государственного, равно как и муниципального, служащего необоснованным. Общегражданские обязанности являются элементами правового статуса гражданина, замещающего должность государственной или муниципальной службы, и к его статусу служащего они никакого отношения не имеют. Как справедливо отмечает в связи с этим Н.В. Новоселова, правовой статус государственного служащего составляют лишь те обязанности и права, которыми он обладает в связи с осуществлением служебной деятельности по занимаемой государственной должности <2>.

--------------------------------

<1> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Основные понятия и институты: Учебник. М.: Зерцало-М, 2004. С. 171.

<2> См.: Новоселова Н.В. Обязанности и права государственного служащего: Дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 38.

Д.Н. Бахрах указывает, что среди обязанностей государственных служащих могут быть выделены общеслужебные, профессиональные, должностные и ограничения. Три последних определяются им как специальные <1>. Данная точка зрения максимально близка к нашей, хотя в ней и использована несколько другая терминология. Вместе с тем нам представляется необоснованным выделять в отдельную группу обязанностей ограничения, налагаемые на государственных и муниципальных служащих (в действующем законодательстве они именуются запретами). Запреты (или правоограничения в терминологии старого Закона о государственной службе) вообще не являются обязанностями в правовом понимании этого термина. Более правильным представляется рассматривать их как ограничения общегражданских прав, которые налагаются на государственных и муниципальных служащих в связи с замещением ими соответствующих должностей <2>. Одной из обязанностей служащих является соблюдение этих запретов. Указанная обязанность существует в единственном числе и является общей служебной обязанностью.

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М., 2000. С. 233.

<2> Более подробно этот вопрос будет нами рассмотрен в главе, посвященной обеспечению служебных правоотношений.

Обязанности нанимателя в служебном правоотношении полностью коррелируют с правами служащего. К таковым относятся обязанность обеспечивать ему надлежащие организационно-технические условия; своевременно и в полном размере выплачивать денежное содержание; предоставлять в установленном порядке время отдыха и т.п.

Права и обязанности субъектов служебного правоотношения находятся в тесной взаимосвязи. Речь в данном случае идет не только о том, что с правами одного из участника служебного правоотношения корреспондируют обязанности другого, но и о том, что публично-правовая природа служебной деятельности во многих случаях требует сочетания прав и обязанностей в рамках общего понятия - полномочия. Так, если рассматривать базовое право государственного или муниципального служащего - право на осуществление своей профессиональной деятельности, то оно неразрывно связано с обязанностью осуществлять эту деятельность. В то же время мы не можем согласиться с категоричным утверждением о том, что "служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности - правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить" <1>. Одновременно правами и обязанностями (полномочиями) являются преимущественно специальные и должностные права государственных и муниципальных служащих. Так, судебный пристав-исполнитель имеет право арестовывать, изымать, передавать на хранение и реализовывать арестованное имущество, за исключением имущества, изъятого из оборота в соответствии с Законом (ч. 2 ст. 12 Федерального закона "О судебных приставах"). Если арест и реализация арестованного имущества необходимы для исполнения исполнительного документа, судебный пристав-исполнитель не просто вправе, а обязан произвести указанные действия. Таким образом, рассматриваемое право неразрывно связано с обязанностью, образуя единое полномочие (хотя в Законе оно названо правом). Однако данное право, хотя и является служебным, реализуется приставом не в служебном, а в исполнительском правоотношении.

--------------------------------

<1> См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1. М.: Теис, 1994. С. 145.

Что же касается прав, реализуемых в служебных правоотношениях, то они не всегда связаны с обязанностью их реализации. Так, право на профессиональную переподготовку служащего связано с обязанностью эту переподготовку проходить. Напротив, право на должностной рост на конкурсной основе является именно правом и реализуется служащим в добровольном порядке путем участия в конкурсе на вакантную должность. Проведя всю жизнь на государственной или муниципальной службе, служащий может это право ни разу не реализовать.

Точно так же не все права нанимателя являются одновременно его обязанностями. Например, только наниматель через своего представителя принимает решение, привлекать ли служащего, виновного в совершении дисциплинарного проступка, к дисциплинарной ответственности или его от такой ответственности освободить. Хотя определенный элемент усмотрения в управленческой деятельности, безусловно, необходим, на наш взгляд, действующее законодательство оставляет на усмотрение чрезмерно много вопросов, причем на усмотрении именно представителя нанимателя. Между тем применительно к той же дисциплинарной ответственности, с учетом публичного характера государственной и муниципальной службы, на наш взгляд, это усмотрение в ряде случаев должно быть существенно элиминировано: то есть при совершении дисциплинарных проступков, повлекших нарушение законных прав и интересов физических и юридических лиц, право наложить на нарушителя дисциплинарное взыскание должно сочетаться с обязанностью это сделать. К этому вопросу мы еще вернемся в рамках следующей главы монографии.

Подводя же итоги, отметим, что специфика служебного правоотношения, выявленная нами в рамках настоящей главы, проявляется и в его субъектном составе, и в содержании. Рядом особенностей также обладает обеспечение надлежащей реализации служебных правоотношений, о чем речь пойдет далее.

Дата добавления: 2015-08-21