В.В. ВОЛОДИНА

Моей маме -

Галине Константиновне Чанновой

- с любовью и благодарностью

посвящается

Рецензенты:

Конин Н.М. - заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Цыбулевская О.И. - профессор, доктор юридических наук.

Предисловие

Построение новой модели государственной и муниципальной службы, отвечающей потребностям современного правового государства, каким является в настоящее время Российская Федерация, является одним из важнейших направлений административной реформы. Любые изменения законодательства, структуры органов исполнительной власти останутся на бумаге, если не будут подкреплены действиями высокопрофессиональных служащих, наделенных для этого необходимыми полномочиями. Нельзя не отметить, что, намечая основные контуры административной реформы в 2002 году, Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию особо подчеркнул, что реформы государственной службы придется проводить в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти <1>. В федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)" отмечается, что "современная государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества" <2>.

--------------------------------

<1> Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. N 71. 2002. 19 апр.

<2> Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)".

Создание новой модели регулирования служебных отношений - большой и сложный процесс, требующий, безусловно, немалой теоретической проработки. Попытка решить эту задачу путем "точечных" изменений, без четкого и ясного понимания особенностей публичной служебной деятельности, не может стать убедительной. Все это требует в первую очередь доктринальной проработки реформы.

В последние годы по тематике реформирования государственной и муниципальной службы подготовлено достаточно много диссертационных и монографических исследований, в частности такими авторами, как Ю.Н. Старилов, Н.М. Казанцев, В.А. Козбаненко, А.А. Гришковец, С.Ю. Фабричный, Л.А. Чиканова, И.А. Дякина, Е.Г. Крылова, А.В. Гусев. В то же время некоторые аспекты рассматриваемой тематики все же еще остаются малоизученными. В частности, сравнительно мало внимания уделялось и уделяется теории служебных правоотношений. Наиболее значительные исследования в этой сфере проводились представителями науки трудового права (Л.А. Чиканова, А.В. Гусев), в результате чего в отечественной юриспруденции наметилась тенденция сводить служебные правоотношения к разновидности трудовых. Структура, содержание, сущностные отличия служебных правоотношений в работах, имеющих публично-правовую направленность, либо не рассматривались вовсе, либо затрагивались в незначительной степени. Между тем служебное правоотношение является центральным элементом предполагаемой административно-правовой модели государственной и муниципальной службы, поэтому без выявления их особенностей говорить о построении целостного служебного законодательства достаточно сложно.

Особое значение в рамках реформирования института публичной службы приобретает в настоящее время обеспечение надлежащей реализации служебных правоотношений. Сущность профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих проявляется в служении всему обществу, а не отдельному органу власти или должностному лицу, поэтому обеспечение служебных правоотношений имеет общесоциальное значение.

В последние годы законодательство, обеспечивающее надлежащую реализацию служебных правоотношений, развивается в основном в направлении формирования механизмов противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе, что нельзя не признать обоснованным. В то же время, как представляется, в построении антикоррупционного законодательства имеет место та же проблема, что и в реформировании государственной и муниципальной службы в целом: отсутствие системного подхода. Законодательство о противодействии коррупции в служебной деятельности страдает пробелами и коллизиями; изменения, вносимые практически одновременно в различные нормативные акты, нередко противоречат друг другу; сложно назвать высоким уровень юридической техники принимаемых антикоррупционных законов - в результате предусматриваемые служебным законодательством антикоррупционные механизмы на практике нередко не функционируют надлежащим образом либо не работают вообще.

Все это, как представляется, требует комплексного изучения вопросов построения модели регулирования служебных правоотношений, обеспечения их надлежащей реализации и выработки на этой основе предложений по формированию основных направлений построения служебного законодательства.

Дата добавления: 2015-08-21