Глава 1. Сущностная характеристика служебных правоотношений 4 страница

<3> См.: Трегубова Е.В. Административные правоотношения, возникающие в связи с реализацией правового запрета: понятие, структура, особенности и классификация // Административное и муниципальное право. 2009. N 1.

<4> См.: Лапина М.А. К вопросу о сущности и структуре (составе) административных правоотношений // Административное и муниципальное право. 2008. N 7.

Плюралистический подход к объекту административно-правовых отношений можно встретить лишь в немногих работах, преимущественно советского периода. Так, например, на множественность объектов, к числу которых относятся вещи, материальные ценности, продукты духовного творчества, поведение людей, личные нематериальные блага, указывают Г.И. Петров и В.Д. Сорокин <1>. Промежуточную позицию занимал и Ю.М. Козлов, считавший, с одной стороны, что для подавляющего большинства административно-правовых отношений налицо один реальный объект: действия, деятельность и поведение людей, с другой - в административно-правовых отношениях имущественного характера налицо сложный объект поведения (действия) и имущество <2>.

--------------------------------

<1> См.: Петров Г.И. Сущность советского административного права. Л., 1959. С. 78 - 79; Сорокин В.Д. Административно-процессуальные отношения. Л., 1968. С. 69.

<2> См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 102 - 103. В последующих работах Ю.М. Козлов поменял свою точку зрения. См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 83 (автор главы - Ю.М. Козлов).

Представляется, однако, что в отношении включения в объект административных правоотношений каких-либо материальных или нематериальных благ вполне уместно присоединиться к позиции В.Ю. Синюгина, который указывает: "Применительно к административному праву представляется необоснованным отнесение к объекту административно-правового отношения материального либо нематериального предмета, поскольку административно-правовому управлению подвергается не сам предмет, а действия (бездействие) юридических и физических лиц, а также публичных образований (органов государственной власти и местного самоуправления) по отношению к какому-либо предмету или нематериальному благу или вне такого отношения" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Синюгин В.Ю. Об административно-правовой природе реформирования // Юридический мир. 2008. N 8.

Исходя из вышеизложенного, "объектом административно-правовых отношений являются действия сторон, а вещи или продукты творческой деятельности и личные нематериальные блага - предметом правоотношений" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Коренев А.П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. 1. М.: МЮИ МВД России; Щит-М, 1999. С. 54 - 59.

Приведенная позиция А.П. Коренева наиболее близка к нашему пониманию соотношения объекта и предмета правоотношения, но все же, на наш взгляд, нуждается в уточнении. Воздействие на объект правоотношения, как уже отмечалось выше, осуществляют его субъекты путем реализации своих прав и обязанностей. Однако, по справедливому замечанию Р.О. Халфиной, "когда говорят о воздействии права на поведение, имеют в виду создание системы стимулов, определяющих мотивацию поведения. Но во всех случаях правовые стимулы и запреты должны пройти через волю и сознание человека, на которые воздействует множество других побудительных причин" <1>.

--------------------------------

<1> Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 213.

Приводя указанный довод, Р.О. Халфина считает, что он опровергает концепцию признания в качестве объекта правоотношения действий и поведения людей. Однако это не совсем так. Действительно, воздействие права на человека затрагивает его волю. В идеальной общественной модели требование права имеет характер безусловного воздействия. Однако в реальной жизни, помимо требований правовых норм, воля и сознание человека подвергаются и иным воздействиям, побуждая последнего в ряде случаев эти требования игнорировать. Поэтому любое правоотношение, реализуемое через права и обязанности его субъектов, имеет конечной целью добиться желаемого поведения, но происходит это не всегда (именно из-за наличия других воздействий). В силу вышеизложенного объектом любого (в том числе и служебного) правоотношения мы склонны считать не само поведение (действия) его сторон <1>, а их волю к совершению этих действий.

--------------------------------

<1> Хотя объектом правоотношения является воля его сторон (субъектов), реализуется она действиями конкретных людей.

Таким образом, подводя некоторые итоги, отметим следующее. Структура служебного правоотношения представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов, к которым относятся: объект, субъекты, а также права и обязанности участников, образующих содержание служебного правоотношения. Объектом служебного правоотношения является воля его сторон к совершению определенных действий или к отказу от их совершения.

Остановившись на вышесказанном, перейдем теперь к характеристике других элементов правоотношения.

1.3. Характеристика субъектов служебного правоотношения

Важнейшим элементом структуры правоотношения являются его субъекты, так как без них никакое отношение вообще немыслимо. "...Правовые отношения, - как отмечал академик А.В. Венедиктов, - всегда субъектны, всегда предполагают наличие субъектов права, общественно-производственные отношения которых опосредуются как правовые. Субъектом права может быть только человек или человеческий коллектив - индивидуальный или коллективный хозяйствующий субъект, но не имущество, не какая-либо цель и не любое имя или понятие" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий. Л., 1928. С. 295.

Субъектами права являются лица или организации, за которыми признано законом особое юридическое свойство (качество) правосубъектности, дающее возможность участвовать в различных правоотношениях с другими лицами и организациями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2002. С. 534.

Субъект права в любой отрасли российского права - это носитель определенных прав и обязанностей, которые позволяют ему участвовать в специфичных для данной отрасли правоотношениях. Общетеоретическое понятие субъекта права, используемое и в отраслевых правовых науках, впервые было разработано С.С. Алексеевым. Он выделил два основных признака, характерных для субъекта права: "Во-первых - это лицо, участник общественных отношений (индивиды, организации), которое по своим особенностям может быть носителем субъективных прав и обязанностей... Во-вторых - это лицо, которое реально способно участвовать в правоотношениях, приобрело свойство субъекта права в силу юридических норм" <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Общая теория права: Курс в двух томах. М., 1982. Т. 2. С. 138 - 139.

Понятие субъекта права следует отличать от близкого ему понятия субъекта правоотношения. Обычно отмечается, что субъект права - это лицо, потенциально имеющее возможность стать участником правоотношений; субъект правоотношений - лицо, реально являющееся их участником.

Служебные правоотношения являются, как правило, двухсубъектными <1>. В то же время в отдельных случаях могут возникать служебные правоотношения, имеющие более двух субъектов. Таковым, например, является служебное правоотношение по поводу повышения квалификации государственного или муниципального служащего. Сторонами его являются: 1) государственный или муниципальный служащий; 2) наниматель; 3) учебное заведение, в котором осуществляется повышение квалификации. Многосубъектными могут также являться и некоторые другие служебные правоотношения, в которых задействованы третьи лица <2>.

--------------------------------

<1> Представление о двойственности субъекта на стороне нанимателя на государственной гражданской службе, содержащееся в работах Л.А. Чикановой, на наш взгляд, не соответствует действительности. Более подробно см. об этом п. 1 настоящей главы.

<2> См. об этом, например: Агапов А.Б. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2006. С. 187.

Первым субъектом служебных правоотношений является государственный или муниципальный служащий. Государственный и муниципальный служащий - это "олицетворение службы, ее носитель, субъект и реализатор служебных полномочий. Служащий со своим организационным и правовым статусом занимает центральное место в регулировании всего свода служебных отношений" <1>. Именно через государственных и муниципальных служащих реализуются полномочия органов государственной власти и местного самоуправления во всех сферах общественной жизни.

--------------------------------

<1> Масленникова Е.В. и др. Государственная гражданская служба в Российской Федерации. М.: Ось-89, 2006. С. 3.

Несмотря на многовековую историю государственной службы Российской Федерации, легальное определение государственного служащего появилось в отечественном законодательстве только в последние десятилетия. До этого попытки определить сущность государственного служащего предпринимались исключительно на доктринальном уровне.

Так, известный русский ученый А.Д. Градовский в качестве признаков государственного служащего указывал:

а) назначение или утверждение в должности главой правительства или тем лицом, кому верховная власть делегировала это право. Служащие по необходимости входят в состав правительственного организма. Отсюда - особенно крепкая, преимущественная связь их с главою государства. В известных отношениях служащий как орган государства противопоставляется прочим элементам общества. Служащие составляют особый класс со своими специальными правами и обязанностями;

б) понятие служащего по общему правилу соединяется с понятием лица, занимающего определенную государственную должность; с понятием же должности соединяется осуществление одного из прав государственного верховенства по делегации главы государства. Отсюда следует, что чиновником в узком смысле слова может быть названо только лицо, получившее в свое самостоятельное (под условием ответственности) заведование определенную часть управления;

в) служащие лица, входя в состав правительственного организма, действуют в принципе по поручению главы государства, во имя которого отправляется правосудие, действует администрация. Поэтому они отличаются от других лиц, также являющихся органами государства (депутаты нижней палаты, пэры) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 2: Органы управления. М.: Зерцало, 2006. С. 49 - 53.

В советский период изучение института государственной службы начало активно идти со второй половины 40-х годов XX века. И именно в этот период появляются различные определения государственного служащего. Так, В.А. Власов и С.С. Студеникин отмечали, что государственный служащий - это лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно за вознаграждение служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации (в государственном аппарате) <1>. Таким образом, в качестве признаков государственного служащего выделялись осуществление государственных функций и осуществление обязанностей в аппарате государственного управления. Схожие критерии были положены и в основу определения М.С. Почиталина: государственный служащий - это лицо, которое "постоянно или временно, по назначению или по выбору занимает должность в госаппарате, выполняя за определенное вознаграждение государственные служебные обязанности" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1959. С. 107.

<2> См.: Почиталин М.С. Основные вопросы советской государственной службы: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1955. С. 4.

Несколько другой подход в определении государственного служащего был использован Н.И. Фаянсом, который предложил следующее определение: "Советскими государственными служащими являются лица, занимающие по выбору или по назначению, постоянно или временно должности в государственных учреждениях или предприятиях и получающие вознаграждение (заработную плату) за свой труд, состоящий в организации и непосредственном осуществлении функций социалистического государства" <1>. Таким образом, ключевым в определении государственного служащего стало замещение им должности в государственном аппарате. Позднее схожий подход был использован А.Е. Луневым <2>.

--------------------------------

<1> См.: Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1955. С. 8.

<2> См.: Советское административное право / Отв. ред. А.Е. Лунев. М., 1960. С. 90.

Шестидесятые годы характеризуются появлением нескольких фундаментальных работ, посвященных изучению советской государственной службы. Многие положения, впервые сформулированные в них, и сейчас остаются базовыми для всей теории государственной службы. В первую очередь речь идет о трудах И.Н. Пахомова и В.М. Манохина.

И.Н. Пахомов на основе подробного анализа предлагавшихся на тот период определений государственного служащего пришел к выводу, что "советским государственным служащим называется лицо, которое работает в государственном аппарате, подконтрольном советам депутатов трудящихся, и осуществляет в пределах своей компетенции деятельность, направленную на организацию и выполнение государственного руководства соответствующими сферами общественной жизни" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пахомов И.Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: Автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 1964. С. 9.

В.М. Манохин в своей классической работе "Советская государственная служба" выделил дополнительно три основных признака государственного служащего: 1) он действует при исполнении своих служебных полномочий по поручению и от имени государства; 2) он занимает государственную должность, учрежденную государством; 3) оплата труда госслужащего осуществляется по нормам и формам, установленным государством <1>.

--------------------------------

<1> См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 7 - 8.

Таким образом, в отечественной юриспруденции уже к 60-м годам XX века сформировалось представление о государственных служащих как о лицах, которые объективно выделяются среди других работников государственных предприятий и учреждений, так как они замещают государственные должности в государственном аппарате, осуществляют служебную деятельность от имени и по поручению государства и получают за это заработанную плату из государственного бюджета в порядке и размерах, которые установлены государством. В принципе, эти признаки были восприняты законодателем при разработке первого в истории России Закона о государственной службе. В п. 1 ст. 3 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ (в настоящее время утратил силу) было определено, что государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Действующий в настоящее время Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ в общем сохранил этот подход. В соответствии со ст. 10 Закона о системе государственной службы федеральный государственный служащий - это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета, и государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", как уже упоминалось выше, выделяет три вида государственной службы: гражданскую, правоохранительную и военную. Соответственно, в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданский служащий определяется как гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 13). А вот различные законы о государственной правоохранительной и военной службе таких определений не содержат.

В то же время отдельные нормативные акты о правоохранительной службе оперируют понятием "сотрудник", которое в данном контексте выступает синонимом понятия "государственный служащий". Так, например, ст. 3 Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации" от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ устанавливает, что должностными лицами таможенных органов Российской Федерации являются граждане, занимающие должности в указанных органах, которым в установленном порядке присвоены специальные звания (далее - сотрудники таможенных органов) или классные чины. В ст. 17 Закона РФ "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 указывается: "Сотрудниками милиции в Российской Федерации являются граждане Российской Федерации, состоящие на должностях рядового или начальствующего состава органов внутренних дел, которым в установленном порядке присвоены специальные звания рядового или начальствующего состава милиции". Таким образом, сотрудники правоохранительных органов, имеющие статус государственных служащих, законодательно отграничиваются от работников этих органов, указанного статуса не имеющих. Представляется, что в перспективе во всех нормативных актах, регулирующих прохождение государственной службы, следовало бы отказаться от использования термина "сотрудник", с тем чтобы использовать единый термин "государственный служащий".

Что касается муниципального служащего как субъекта служебного правоотношения, то используемые в законодательстве и научно-правовой доктрине определения в целом основываются на тех же подходах, что и определения государственного служащего. Так, в утратившем силу Федеральном законе "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ было установлено: "Муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета" (ст. 7). Согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ муниципальный служащий - гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Таким образом, ключевыми признаками муниципального служащего, по аналогии с государственным, выступают: 1) замещение должности муниципальной службы; 2) исполнение обязанностей по ней; 3) получение денежного вознаграждения за счет средств местного бюджета. Предлагаемые в юридической литературе доктринальные определения отличаются обычно лишь добавлением различных требований, предъявляемых законом к лицу, замещающему должность муниципальной службы (достижение возраста 18 лет, владение государственным языком и т.п.) <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Казаков С.А. Организационно-правовые аспекты муниципальной службы в субъектах РФ: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 18; Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М., 2007. С. 338.

Необходимой предпосылкой вступления в служебные правоотношения является обладание лицом служебной правосубъектностью. Поскольку служебные правоотношения, как уже отмечалось выше, имеют административно-правовой характер, служебная правосубъектность производна от административной правосубъектности, но в то же время обладает и некоторыми особенностями.

Правосубъектность традиционно определяется как способность быть субъектом права. При этом правосубъектность одновременно охватывает:

1) возможность обладания правами и обязанностями;

2) возможность их самостоятельного осуществления.

Соответственно, правосубъектность представляет собой правоспособность и дееспособность, вместе взятые, то есть праводееспособность. Это собирательное понятие отражает те ситуации, когда правоспособность и дееспособность неразделимы во времени, органически сливаются воедино, например у организаций или взрослых лиц, когда они одновременно и правоспособны, и дееспособны <1>.

--------------------------------

<1> См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2004. С. 524.

Некоторые авторы считают, что правосубъектность, помимо правоспособности и дееспособности, включает в себя также правовой статус субъекта права <1>. Представляется, однако, что правовой статус лежит за пределами правосубъектности. Правосубъектность - это, собственно, способность выступать в качестве субъекта права. При этом лицо наделяется определенными правами и обязанностями, которые и составляют его правовой статус. Поэтому не правовой статус является элементом правосубъектности, а, напротив, правоспособность и дееспособность, составляющие вместе правосубъектность, являются главными составляющими правового статуса субъектов права.

--------------------------------

<1> См., например: Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2002. С. 534.

Правоспособность - необходимое условие всякого правообладания. Нельзя обладать теми или иными правами или обязанностями, не будучи правоспособным в этом отношении <1>. Поэтому неверно рассматривать правоспособность как совокупность тех или иных прав. Правоспособность - не суммарное выражение определенного рода прав, не право, а способность быть носителем права. Никакой перечень прав и обязанностей не образует и не может образовать понятия правоспособности.

--------------------------------

<1> См.: Матузов Н.И. Субъективные права граждан СССР. Саратов, 1966. С. 92.

Служебная правоспособность, соответственно, выражается в определенной правовыми нормами возможности данного субъекта приобретать служебно-правовые обязанности и права и нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственной и муниципальной службы. Носителем служебной правоспособности может быть только физическое лицо.

Служебная правоспособность является необходимым условием служебной дееспособности. Под ней понимается способность лица своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере государственной и муниципальной службы. Служебная дееспособность возникает у лица только по достижении определенного возраста. По общему правилу этот возраст - 18 лет. С этого же момента физическое лицо становится носителем служебной правосубъектности.

Особенностью служебной правосубъектности является то, что по достижении предельного возраста нахождения на государственной и муниципальной службе она прекращается. В этом заключается одна из особенностей служебной правосубъектности и, в частности, ее отличие от трудовой правосубъектности.

Вступив в служебные правоотношения, лицо становится носителем особого статуса - государственного или муниципального служащего - и выступает стороной служебных правоотношений уже именно в этом качестве. Латинское слово status в переводе означает "положение", "состояние". Правовой статус закрепляется за субъектами права для того, чтобы они, используя правовую форму (принадлежащие им права и обязанности), могли достигать тех целей, в которых заинтересованы как все общество в целом, так и каждый субъект права в отдельности. Данная категория, отмечает Н.И. Матузов, "...отражает как достоинства, так и недостатки реально действующей политико-юридической системы, принципов демократии, государственных основ данного общества... Правовой статус - часть, элемент общества" <1>.

--------------------------------

<1> Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2004. С. 264 - 265.

В настоящее время под статусом субъекта права, или правовым статусом субъекта, обычно понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей <1>. Таким образом, основным элементом правового статуса лица (в том числе и правового статуса муниципального служащего) являются его права и обязанности. Н.И. Матузов подчеркивает, что права и обязанности составляют сердцевину правового статуса. Все остальные элементы являются вторичными <2>.

--------------------------------

<1> См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. N 4. С. 5.

<2> См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2000. С. 264.

Тем не менее специфика правового статуса государственного и муниципального служащего требует включения в него и других элементов, помимо прав и обязанностей. Являясь вторичными по отношению к правам и обязанностям служащего, такие элементы, как запреты, гарантии, ответственность, в большей степени характеризуют специфику его профессиональной деятельности, чем его права и обязанности. На эту сторону дела обращают внимание многие исследователи <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 9. С. 22.

Соответственно, в юридической литературе были сформированы различные подходы к правовому статусу государственных служащих. Так, Ю.Н. Старилов полагает, что этот статус представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством <1>. Близкую позицию занимает Д.М. Овсянко, который применительно к государственной гражданской службе отмечает, что правовое положение (статус) государственного гражданского служащего характеризуется совокупностью прав, обязанностей и ограничений, запретов, связанных с гражданской службой <2>. А.И. Василенко указывает, что правовой статус государственных служащих состоит из служебных прав, обязанностей, системы поощрения и мер ответственности, а также из предоставляемых им гарантий <3>. С точки зрения И.Н. Сурманидзе, административно-правовой статус государственных гражданских служащих представляет собой правовое положение служащего в государственном органе и включает в себя: 1) права государственного гражданского служащего; 2) обязанности государственного гражданского служащего; 3) гарантии для государственного гражданского служащего; 4) ограничения для государственного гражданского служащего; 5) запреты для государственного гражданского служащего <4>. По мнению В.А. Козбаненко, правовой статус гражданских служащих - это совокупность юридических элементов, выражающих специфику предусмотренных и закрепленных общим (прежде всего, Конституцией РФ) и специальным (административным) законодательством обязанностей и прав, свобод и правоограничений, социально-правового обеспечения и гарантий, поощрений и ответственности, определяющих сущность государственно-служебных отношений, субъектами которых они выступают <5>.

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб. для вузов. М.: Норма, 2004. С. 251.

<2> См.: Овсянко Д.М. Государственная служба: Учеб. пособие. М., 2005. С. 113.

<3> См.: Василенко А.И. Права государственных служащих как основа их правового статуса по российскому законодательству // Юридический мир. 2009. N 1.

Дата добавления: 2015-08-21