Введение. Необходимость нового осмысления понятия «безопасность» возникла практически

Необходимость нового осмысления понятия «безопасность» возникла практически одновременно с распадом СССР и появлением независимой России. Процесс этот оказался столь же трудным, подчас болезненным, но необходимым, как и поиск новой идентичности, российским государством и его гражданами. Трудности определялись целым рядом факторов. На уровне обыденного сознания для российского образа мысли понятие «безопасность» традиционно представлялось как некое идеальное состояние отсутствия опасности, сохранности, надежности. И этого было вполне достаточно для досоветского и советского периодов нашей истории. Однако, отказавшись от тоталитарной политической системы и объявив о построении демократического государства, Россия оказалась перед трудной дилеммой. На уровне политического сознания долгую досоветскую историю и, особенно, в советский период под безопасностью понималась, прежде всего, безопасность государства, его политической системы, его границ. Не случайно главный институт государственной машины, отвечавший за безопасность страны, назывался Комитетом Государственной Безопасности, а представления об угрозах сводились к угрозам внешней агрессии и действиям «нелояльных» граждан, подрывающих изнутри основы существовавшей политической системы.

Заявив о стремлении построить правовое, демократическое государство, Россия оказалась перед необходимостью введения в понятие «безопасность» помимо государства двух других равноправных действующих лиц – личности и общества – и определения взаимосвязи и приоритетности каждого из субъектов в политике обеспечения безопасности. Шаг достаточно трудный для страны, где интересы и безопасность отдельной личности на уровне политического сознания никогда не ценились слишком высоко, а человек всегда рассматривался как «рабочий материал истории», средство для защиты государственных интересов и реализации «великих» государственных идей. Вторая, не менее трудная проблема, состояла в необходимости перехода от примитивного «плоского» представления о внешней военной угрозе, как единственной угрозы безопасности страны, к осознанию многомерности спектра возможных вызовов безопасности в современном мире. Эти вызовы включают экономическую, социальную, национально-этническую, экологическую и многие другие составляющие.

Все это сделало необходимым для России разработку принципиально новой Концепции национальной безопасности (national security) и политики ее реализации. Употребив термин «национальная безопасность», представляется целесообразным сделать несколько пояснений. Прежде всего, именно концепция национальной безопасности наиболее широко употребляется и принята в современном мире. В отношении России, страны многонациональной и многоконфессионной само понятие «национальная безопасность» должно быть четко определено. В работе, опубликованной группой российских экспертов 1998 году, период жарких дебатов о содержании Концепции национальной безопасности России, говорилось: «Понятие «национальные интересы» относится не к отдельным нациям и народностям, а ко всей их совокупности, составляющей российское общество». Такой же смысл следует придавать слову «национальный» и применительно к понятию «национальная безопасность» для России. Кроме того, важно отметить, что концепция национальной безопасности, является хотя и наиболее распространенной, но отнюдь не единственной, связанной с понятием безопасность. Так, в частности, С. Панарин рассматривает три подхода и три возможных концепции безопасности: национальная безопасность, (national security), общая безопасность (common security) и социетальная безопасность (societal security).

При этом, по мнению С. Панарина, в концепции национальной безопасности «наилучшим актором априори признается государство», главной угрозой - военная угроза извне, а главным средством противодействия этой угрозе - военная сила. В таких предположениях военная безопасность неизбежно становится главным приоритетом и доминантой концепции. Из этого следует, что приоритеты концепции национальной безопасности по степени важности могут распределяться в единственной последовательности - государство, общество, личность. Надо сказать, что такая точка зрения нашла отражение в некоторых документах новых независимых государств СНГ. Так в одном из них заявляется, что "если речь идет об историческом развитии, то государство - константа, а гражданин величина непостоянная, временная".

Совсем по иному эта последовательность, согласно предложенной классификации, выглядит в концепции "общей безопасности". Ее ядром является безопасность отдельной личности в широком, многомерном понимании. Конечно, в первую очередь речь идет об обеспечении безопасности физической, о противодействии тем факторам, которые могут угрожать жизни и здоровью человека. К этому базовому аспекту безопасности личности С. Панарин добавляет четыре других. Во-первых, безопасность экономическую, то есть обеспечение занятости, достойного вознаграждения, защиту сбережений и собственности. Во-вторых, безопасность социальную, то есть достойный статус в обществе, а также институты, государственные и общественные, предоставляющие гарантии защиты первых двух упомянутых аспектов безопасности. В-третьих, безопасность этнокультурную, то есть возможность сохранения и свободного развития этносов и культур, с которыми личность себя отождествляет. Наконец, в-четвертых, С. Панарин вводит понятие "безопасность достоинства" - сугубо качественный показатель, показывающий, что для свободной личности в демократическом обществе цена безопасности может иметь не меньшее значение, чем сама безопасность. Если за безопасность надо платить унижением, отказом от убеждений, подавлением индивидуальности, то само понятие безопасности вырождается в чисто биологическую, видовую категорию.

Понятие "социетальная безопасность" (societal security) вводится для того, чтобы подчеркнуть необходимость защиты от внешних угроз системы благ, накопленных уникальной социокультурной средой, достигнутый ей уровень комфортности, традиционный образ жизни общества. Угрозу социетальной безопасности могут представлять самые различные факторы от неконтролируемого наплыва мигрантов до ухудшения экологических параметров среды обитания.

Возможно, предложенное С. Панариным разделение и даже противопоставление понятий национальной и общей безопасности оправдано с методологической точки зрения и облегчает понятийный анализ. Однако нам представляется, что концепция национальной безопасности вовсе не предопределяет обязательного доминирования государства и рассмотрения только военных угроз его безопасности. Она вполне может базироваться на ценностных приоритетах, характерных для концепции общей безопасности и рассматривать безопасность во всем многообразии ее аспектов. Более того, именно так она и должна строиться. В варианте концепции национальной безопасности, разработанном группой российских экспертов в 1988, этот подход сформулирован следующим образом: «Веками граждане страны рассматривались лишь как рабочий материал для выполнения неких государственных сверхзадач. Теперь мы предлагаем концепцию национальной безопасности, где высшим приоритетом является обеспечение безопасности и интересов каждого отдельного гражданина. Концепция национальной безопасности базируется на том, что в современном мире мощь и безопасность государства определяются не горами накопленного оружия, а показателями экономического развития, жизненного уровня граждан и способностью страны создать им наиболее благоприятные условия для реализации своих возможностей, уровнем образования и достижениями в области науки и культуры».

Формирование подходов к выработке новой политики национальной безопасности в России

Стремление именно к такому подходу просматривается уже в первых законодательных актах, принимавшихся независимой Россией. Так в Законе Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 года говорилось: «Безопасность – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз…. К основным объектам безопасности относятся: личность – ее права и свободы: общество – его материальные и духовные ценности: государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность». Надо отметить, что в течение 90-х годов в России был принят целый ряд документов, имевших непосредственное отношение к сфере национальной безопасности. Так 23 апреля 1993 года появился документ «Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации», в котором, в частности говорилось, что «целью внешней политики Российской Федерации является создание максимально благоприятных «внешних» условий для обеспечения надежной безопасности и развития страны, успешного осуществления демократических преобразований и экономических реформ, реализации и защиты интересов личности общества и государства».

В ноябре 1993 года принимаются «Основные положения военной доктрины Российской Федерации». Этот документ содержал два принципиальных новшества. Во-первых, Россия отказалась, хотя и с оговорками, от принципа неприменения первой ядерного оружия (no first use), которого, по крайней мере, на политико-декларативном уровне, СССР придерживался многие годы. И, во-вторых, в «Основных положениях…» обосновывалась возможность в исключительных случаях использовать вооруженные силы во внутренних конфликтах на территории страны. Появление этого пункта в документе объяснялось достаточно просто. Он принимался сразу после политического кризиса октября 1993 года, когда судьбу противостояния между президентом Борисом Ельциным и парламентом, руководимым Русланом Хазбулатовым и Александром Руцким решило именно вмешательство армии на стороне президента.

Однако эти и целый ряд других документов при всей их важности не создавали и не могли создать сколько-нибудь целостного представления об оценках Россией угроз своей национальной безопасности и политике ее обеспечения. Документы не были связаны друг с другом, принимались спорадически в странной последовательности, а, главное, не имели под собой необходимого общего фундамента – разработанной и принятой на высшем политическом уровне концепции национальной безопасности страны. Пожалуй, первым прообразом такой концепции послужило «Послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию» от 13 июня 1996 года. Этот документ уникален и, пока, единственен за все время существования независимой России. Никогда более президент не обращался к Федеральному Собранию со специальным посланием по проблемам национальной безопасности страны. Он сыграл очень важную роль в формировании подходов, выработке концепций и стратегий, так или иначе связанных с проблемой национальной безопасности России. Многие его положения не потеряли актуальности и по сей день.

Так в послании говорится, что «национальные интересы России – основа формирования стратегических задач внутренней и внешней политики страны. По своему содержанию они являются интегрированным выражением жизненно важных интересов личности, общества и государства (выделено мной А.К.)». В послании впервые системно сформулированы основные вызовы и угрозы безопасности, причем в качестве основного внутреннего вызова определена «незавершенность создания и нестабильность структур демократических институтов власти и управления». Вообще документ ясно дает понять, что основные вызовы и угрозы национальной безопасности исходят изнутри, а не извне страны. В частности подчеркивается, что одной из важнейших угроз национальной безопасности является «региональный сепаратизм и национализм». Причем в послании рассматриваются угрозы национальной безопасности в политической, экономической, социальной, интеллектуальной, экологической, информационной и военной сферах. Говорится в Послании и об основных источниках внешней военной опасности. К ним документ относит «существующие и потенциальные очаги локальных войн и вооруженных конфликтов, прежде всего в непосредственной близости от российских границ; международный терроризм, развитие его взаимосвязей с политическими экстремистскими группировками в России и в бывших союзных республиках». Пожалуй, впервые на высшем политическом уровне в Послании четко определялась последовательность разработки и принятия основных государственных документов, на которых должна базироваться политика национальной безопасности страны. «На основе политики национальной безопасности и во взаимосвязи с ней разрабатываются военная доктрина, концепция внешней политики, концепция военного строительства, стратегия экономической, информационной, экологической и других видов безопасности».

На предложенной последовательности стоит остановиться особо. В значительной мере она базируется на опыте и практике США, где подходы к выработке политики национальной безопасности отличаются наибольшей четкостью и логической обоснованностью, (речь идет о методологии и отлаженности государственного механизма, а не о сути принимаемых решений). Практически ежегодно в США на высшем политическом уровне за подписью президента принимается документ «Стратегия национальной безопасности», (“A National Security Strategy”). Этот документ дает краткое описание ситуации в мире, формулирует жизненно важные интересы страны и наиболее вероятные источники вызовов и угроз этим интересам. Он также определяет возможные виды конфликтов, в которые могут быть вовлечены США и регионы, где это может произойти. Готовится «Концепция национальной безопасности» в аппарате СНБ (Совета по национальной безопасности), хотя экспертные оценки по ходу его подготовки предоставляют самые разные ведомства и организации.

Почему так важно, что документ на высшем политическом уровне появляется первым и регулярно обновляется? Во-первых, он ставит на прочный фундамент деятельность всех ведомств, имеющих отношение к реализации политики национальной безопасности, прежде всего военного и внешнеполитического. Поскольку разработка политики национальной безопасности есть безусловная прерогатива президента и его администрации, а ведомства должны лишь способствовать ее наиболее эффективной реализации. В этих условиях с военных, например, снимается задача определения вероятного противника, характера возможного будущего военного конфликта и т. д. Они могут сконцентрироваться на профессиональных вопросах, лежащих в сфере их компетенции: как в условиях конкретных бюджетных ограничений, (а военный бюджет всегда ограничен, даже у самых богатых стран), и при вполне определенном характере вероятных военных угроз, (определенном политическим руководством), построить вооруженные силы, наиболее эффективно обеспечивающие интересы национальной безопасности страны в военной сфере. Вот почему документ «Национальная военная стратегия» (“National Military Strategy”), определяющий приоритеты военного строительства и подписываемый Председателем КНШ (Комитета Начальника Штабов) появляется только после президентской «Стратегии национальной безопасности» и строится на ее основе. Далее следуют конкретные планы военного строительства, программы разработки и закупки вооружений, но все они являются логическим продолжением главного политического документа, подписанного президентом.

Во-вторых, регулярность обновления «Концепции национальной безопасности» отражает тот очевидный факт, и это особенно актуально в наши дни, что мы живем в быстро меняющемся мире, где характер, масштаб и источники вызовов и угроз национальной безопасности не могут оставаться раз и навсегда заданной константой. Мониторинг и оценка этих изменений – также прерогатива высшего политического руководства. Именно оно должно определять характер изменений, в соответствие с которым необходимо переориентировать государственные ресурсы, чтобы наилучшим образом обеспечить интересы страны и безопасность ее граждан.

Первая «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» была принята 17 декабря 1997 года. Надо сказать, что документ этот остался мало замеченным, поскольку за ним не последовала разработка никаких других, на основе которых можно было бы говорить о целостной политики национальной безопасности. Кроме того, он был мало связан с Посланием по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию» от 1996 года. Не случайно всего две недели спустя после принятия этой Концепции президент Б. Ельцин отправил документ на доработку. Пожалуй, в этой концепции стоит обратить внимание на то, как определяется суть самого документа. «Концепция национальной безопасности Российской Федерации – политический документ, отражающий совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера с учетом имеющихся ресурсов и возможностей».

В этом определении как представляется важно выделить три момента. Первое, приоритетность субъектов обеспечения безопасности: личность, общество, государство. Второе, среди угроз безопасности военная угроза занимает лишь четвертое место после угроз в политической, экономической и социальной сферах. Третье, упоминание об учете имеющихся ресурсов и возможностей. Поскольку выработка политики национальной безопасности и распределение ресурсов на ее реализацию всегда связаны с необходимостью решения многих задач оптимизации и неоправданная концентрация ресурсов на парировании какой-то одной гипотетической угрозы, в частности военной, может нанести ущерб национальной безопасности куда больший, чем возможная военная агрессия. Таким образом, определение, данное в «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 1997 года подтверждает ту точку зрения, что в центр такого документа может быть поставлена личность, обеспечение ее интересов и безопасности, а безопасность вполне может рассматриваться как понятие многомерное. Угрозы национальной безопасности могут исходить извне и изнутри страны, быть очень разными по своей природе и содержанию, а вовсе не сводиться только к угрозе внешнего военного вторжения.

Принятие целостного пакета документов в области национальной безопасности началось в России в 2000 году. Стоит отметить, что впервые они принимались именно в той логической последовательности, которая обсуждалась выше. В январе 2000 года президент В. Путин подписал новую редакцию «Концепции национальной безопасности», в апреле новую «Военную доктрину», в июне новую «Концепцию внешней политики», в сентябре «Доктрину информационной безопасности». Принятие документов продолжилось в 2001 и 2002 годах. «Морская доктрина РФ на период до 2020 года» была принята в июле 2001 года, «Основы государственной политики РФ по военному строительству на период до 2010 года», (август 2001 года), «Основы политики РФ в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», (март 2002 года).

В новой редакции Концепция национальной безопасности определена как «система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства во всех сферах жизнедеятельности. … Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации». Все принятые за эти два года документы могли бы стать объектом детального анализа и дают достаточно поводов для критики. В каждом из них ясно просматривается «ведомственный акцент», есть прямые нестыковки и противоречия. Так право России применить первой ядерное оружие закреплено и в концепции национальной безопасности, и в военной доктрине, но сформулировано оно совершенно по-разному. Если Концепция исходит из права России на «применение всех имеющихся в ее распоряжении сил и средств, включая ядерное оружие, в случае отражения вооруженной агрессии, если все другие меры разрешения кризисной ситуации исчерпаны или оказались неэффективными», то в Военной доктрине говорится следующее: «Российская Федерация оставляет за собой право на применение ядерного оружия в ответ на применение против нее и (или) ее союзников ядерного и других видов оружия массового уничтожения, а также в ответ на крупномасштабную агрессию с применением обычного оружия в критических для национальной безопасности Российской Федерации ситуациях».

Как видно, ни одно из этих определений не позволяет судить ни о том, когда «исчерпаны все меры разрешения кризисной ситуации», ни о том, какую ситуацию следует считать «критической для национальной безопасности Российской Федерации». Однако детальный анализ документов, принятых в 2000-2002 годах вряд ли целесообразен, поскольку многие их положения уже не соответствуют современным политическим реалиям. И не случайно в ноябре 2002 года президент В. Путин заявил о необходимости внесения корректив в политику национальной безопасности, а министр обороны С. Иванов уточнил, что речь идет о принятии новой редакции Концепции национальной безопасности.

Годы 2001 и 2002-ой оказались периодом тектонических сдвигов в международной ситуации, глубокой переоценки характера и источников угроз национальной и международной безопасности. И хотя в Концепции национальной безопасности 2000 года НАТО упоминается только дважды, а терроризм семнадцать раз, все же этот документ принимался в период, когда НАТО, особенно расширяющаяся на Восток, считалась куда более серьезной угрозой безопасности. «Парадокс иррелевантности» ныне действующей концепции состоит еще и в том, что, по меньшей мере, три процесса относившиеся в ней к числу наиболее серьезных угроз национальной безопасности России, реализовались. НАТО расширилась на Восток, иностранные войска размещены вблизи границ России, причем там, где их появление вообще не мыслилось – в Средней Азии, и, наконец, интеграционные процессы в СНГ скорее слабеют, чем укрепляются. Сюда можно добавить выход США из Договора по ПРО 1972 и многое другое. Все это формально дает основания утверждать, что результаты проведения политики национальной безопасности России за эти два года были неудовлетворительными. В реальности же международное положение России укрепилось, а ее роль и значение в мировой политике, неожиданно для многих, существенно возросли. Так что необходимость корректировки концепции очевидна. Однако прежде чем ее производить стоит оценить, насколько серьезные изменения в характере угроз национальной и международной безопасности произошли за это время.

Известный российский политолог А. Уткин еще в ноябре 2000 года в своей статье «Геоструктура ХХI века» отметил: «Пять мощных сил ведут мировое сообщество к новому состоянию. Первая – фиксация однополярности, вторая – глобализация мировой экономики. Третья – ослабление государств-наций. Четвертая – поиски цивилизационной идентичности. Пятая сила – восстание бедного большинства мирового сообщества. Речь идет о воздействии на мир пяти неистребимых факторов – мощи, богатства, хаоса, идентичности, справедливости. Результатом будет новая конфигурация миропорядка, новая геополитическая, экономическая, цивилизационная картина мира». Тезис о фиксации однополярности представляется достаточно спорным, но с последним выводом о «новой конфигурации миропорядка» трудно не согласиться. Однако реальность как всегда оказалась куда богаче и сложнее любой схемы самого изощренного аналитика. Фраза о том, что после сентябрьских терактов 2001 мы живем в ином мире с совершенно иным характером угроз, стала уже банальностью. Конечно, мир не меняется за один день. Тенденции в мировой политике и экономике, которые привели к сентябрьским событиям, формировались достаточно долго, но в силу ряда причин либо не замечались, либо драматически недооценивались политическими лидерами ведущих стран мира. События 11 сентября произвели эффект «упавшего занавеса». Именно эта открывшаяся картина и заставила говорить о «новой парадигме безопасности».

Дата добавления: 2015-09-03