Сила versus международное право: будущее традиционных альянсов и институтов

Почему расширение НАТО перестало быть проблемой национальной безопасности России? Безусловно, Россия не изменила своего своей оценки расширения альянса, как крупной исторической ошибки и политического просчета Запада вообще и США в частности. Однако в условиях принципиально новых угроз и вызовов международной безопасности становится все более ясно, что альянс переживает столь глубокий кризис и сталкивается с необходимостью такой коренной трансформации, что его расширение становится скорее внутренней проблемой союза, чем какой-то угрозой интересам России.

Напомним, что НАТО, в сущности, создавалась как система американских гарантий безопасности, в том числе ядерной, союзной Соединенным Штатам Европе. Можно считать «иронией истории», что впервые за все время существования альянса статья V договора, предусматривающая совместное отражение агрессии против одного из участников, была использована, когда нападению подверглась не европейская страна, а континентальная территория США. Удар был нанесен в самое сердце страны. Но еще более неожиданным и, возможно, трагичным для судьбы альянса, оказалось то, что Америка практически отвергла помощь союзников. Причин тому несколько, но самая главная состоит в том, что для войны с террористами, как и для отражения целого ряда других нетрадиционных угроз, НАТО оказалась практически бесполезной.

Второй, не мене грустный для альянса факт, состоит в том, что США демонстрируют все большую склонность к односторонним, а не коллективным действиям. Руководство США продолжает пребывать в убеждении, что Америка настолько богата, экономически развита и сильна в военном отношении, (с этими оценками трудно спорить), что любые международные институты, обязательства (даже перед союзниками), только ограничивают свободу ее односторонних действий и снижают их эффективность. А вот это уже – глубокое заблуждение. Тем не менее, Америка проявляет все большую склонность действовать на основе «гибких, ad hoc» коалиций, провозглашая их цели и позволяя желающим к ним присоединяться. Состав этих коалиций может быть весьма причудливым и определяется лишь практической целесообразностью.

Пражский саммит НАТО 2002 года, на котором к вступлению в альянс были приглашены еще семь европейских государств, не внес в ситуацию никаких радикальных изменений. Однако позволил сделать несколько важных заключений. Первое состоит в том, что шесть вновь вступающих в альянс государств принимаются в НАТО по существенно заниженным «критериям качества», даже по сравнению с теми, которые предъявлялись к Польше, Венгрии и Чехии. Армии практически всех новичков не способны по своему уровню оснащения и подготовке к совместным действиям с вооруженными силами США и, даже, их «старых» европейских союзников. Если принимать всерьез идущие в НАТО разговоры о скором приеме в альянс Хорватии, Македонии и Албании, можно вообще забыть о требованиях к качеству вооруженных сил участников альянса и их способности к совместному проведению операций. Не случайно в одном из своих выступлений Генеральный Секретарь НАТО Дж. Робинсон заявил, что сейчас «НАТО уделяет значительно больше внимания не качественным параметрам вооруженных сил претендентов на вступление, а их приверженности демократическим ценностям, правам человека и рыночной экономике».

Основной элемент плана реорганизации альянса принятого на саммите в Праге предполагает создание внутри НАТО Корпуса быстрого реагирования численностью в 21 тысячу человек для поддержки действий американских вооруженных сил вне традиционной зоны ответственности альянса. Для военного союза, включающего 26 государств с общей численностью вооруженных сил в 3,5 миллиона человек, задача выглядит более чем скромной. Все эти изменения позволяют заключить: США не планируют никаких серьезных совместных операций со всеми или большинством стран НАТО в обозримой исторической перспективе; традиционная и главная задача альянса – коллективная оборона Европы армиями всех стран-участниц более не присутствует в американском военном планировании как абсолютно не соответствующая нынешним политическим и военным реалиям. В 2002 финансовом году американский военный бюджет вырос на 48 миллиардов долларов. Эта сумма значительно выше всего военного бюджета любой отдельно взятой страны-участницы альянса. Даже наиболее развитые в техническом отношении европейские члены альянса постепенно утрачивают способность к эффективным действиям совместно с вооруженными силами США. Они просто технически не в состоянии выполнить те миссии, которые выполняются американцами. Такой растущий отрыв также способствует росту ставки на односторонность, а не на коллективные действия в сознании американского политического и военного руководства.

Собственно в афганской кампании для НАТО места не нашлось. Союзниками США были Пакистан, Россия и, в какой-то степени Великобритания. Но не потому, что Британия – член НАТО, а потому, что у нее был, оставшийся еще с колониального периода, собственный опыт рейдов на Афганистан, казавшийся небесполезным для американцев. Сейчас совершенно ясно, что с НАТО произошло самое неприятное, что может случиться с военно-политическим союзом – потеря противника и миссии. И если новая миссия не будет найдена в самое ближайшее время, то перспектива стать «уходящей натурой» станет для НАТО суровой неизбежностью. И здесь прием новых членов вряд ли поможет. Скорее наоборот осложнит ситуацию, отвлекая силы и ресурсы от решения действительно необходимых задач.

Много говорят о разработке новой доктрины НАТО, о том, что альянс возьмет на себя такие функции как предотвращение распространения оружия массового поражения, борьбу с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков, нелегальной миграцией и т.п. Со всей очевидностью можно сказать: приспособить альянс к отражению новых вызовов и угроз международной безопасности в ряде случаев потребует значительных сил и средств, а в ряде окажется просто невозможным. Уж слишком отличается нынешняя ситуация от тех целей и задач, под которые создавалась организация.

Будущее НАТО зависит не от того, как много новых государств пригласят вступить в альянс и как скоро это произойдет, а от того, насколько реально партнерскими станут отношения НАТО и России. Будет ли эффективно функционировать механизм двадцатки и будет ли Россия допущена к обсуждению и принятию решений по военно-политическим вопросам, от которых зависит стабильность и безопасность в евро-атлантическом регионе. Можно констатировать, что выработка новой миссии для НАТО возможна только в условиях самого тесного партнерства и интеграции с Россией.

Вторым важным фактором, определяющим будущее НАТО, безусловно, станет способность этой организации к разрешению конфликтов между странами «старой» Европы, прежде всего Францией и Германией, и США. Кризис, разразившийся в НАТО в феврале 2003 года и вызванный расхождениями в подходах к решению проблемы Ирака – яркое тому подтверждение. Однако, как бы не складывалась судьба альянса, ясно, что де-факто это уже не союз коллективной обороны, а скорее организация коллективной безопасности, очевидно также и то, что время таких громоздких военно-политических блоков времен холодной войны ушло и ушло безвозвратно. Новые угрозы требуют перехода на более гибкие структуры, позволяющие оперативно отвечать на возникающие вызовы безопасности. И примером такого вне блокового подхода к решению проблем международной безопасности может служить Совместная Декларация, подписанная руководителями Франции, Германии и России в ходе европейской поездки российского президента в феврале 2003 года.

«Unilateralism» versus «Multilatelism» в противостоянии новым угрозам безопасности. Формируя ответы на современные вызовы и угрозы национальной и международной безопасности, мы неизбежно сталкиваемся с необходимостью выбора между односторонними действиями, базирующимися на собственном понимании государством этих угроз и необходимостью действовать коллективно на основе норм международного права. Ответ на вопрос, какому подходу следует отдать предпочтение, только на первый взгляд выглядит очевидным. На деле он совсем не так прост.

С одной стороны терроризм - явление глобальное и ни одно государство как бы сильно и богато оно не было, не в состоянии противостоять террористической угрозе в одиночку. С другой, и США и Россия уже заявили о своем праве на превентивный удар. В последнем варианте Стратегии национальной безопасности США от сентября 2002 года отчетливо просматривается попытка включить в документ оба подхода. В частности, в ней говорится: «Мы убеждены, что никакое государство не способно построить более безопасный и лучший мир в одиночку. Союзы и международные институты могут многократно усилить мощь государств, приверженных идеалам свободы». Вместе с тем этот же документ содержит и другие положения: «Юристы и специалисты по международному праву часто рассматривали в качестве легитимного основания для превентивных действий существование реальной угрозы – наиболее часто явную мобилизацию армии, флота и ВВС для подготовки к агрессии.

Теперь мы должны адаптировать концепцию очевидной угрозы с учетом возможностей и целей нашего современного противника… Соединенные Штаты предусматривают возможность превентивных акций в ответ на серьезную угрозу национальной безопасности. Чем выше уровень угрозы, тем выше становится риск, связанный с бездействием и более жесткой необходимость упреждающих действий обеспечивающих нашу защиту. Даже если сохраняется неопределенность относительно места и времени вражеской атаки. Для того чтобы предотвратить такие враждебные акции наших противников США, если необходимо, готовы на превентивные действия».

Важно отметить, что практически одновременно с США о праве на превентивные действия заговорили и в российском руководстве в связи с ситуацией вокруг Панкисского ущелья в Грузии. 11 сентября 2002 года президент В. Путин сделал очень резкое заявление в адрес грузинского руководства, обвинив его в попустительстве международному терроризму и предоставлении террористам своей территории для действий против России. Он также отдал распоряжение российскому Генеральному Штабу разработать планы ударов по базам террористов на территории Грузии. В октябре 2002 года вскоре после теракта в Москве президент Путин сделал ряд важных и очень жестких заявлений. В частности он сказал: «Международный терроризм наглеет и угрожает нам применением средств, сравнимых с оружием массового уничтожения. Если кто-то попытается использовать подобные средства против нашей страны, Россия ответит средствами, адекватными масштабу угрозы и нанесет удары по всем местам, где скрываются террористы, их главари, их финансовые спонсоры и идейные вдохновители». Кроме того, президент Путин встретился с силовыми министрами и распорядился подготовить новый вариант Концепции национальной безопасности РФ, отвечающий фундаментальным изменениям в сфере международной безопасности, которые произошли после января 2000 года.

Это достаточно тревожная тенденция. Хотя бы потому, что не существует общепринятого критерия, который позволял бы однозначно определить, является ли превентивный удар средством необходимой обороны, или военно-политического шантажа. Вместе с тем нельзя не согласиться с теми экспертами, кто считает, что если бы превентивные авиа удары по лагерям Аль-Каиды в Афганистане были нанесены в тот момент, когда они были заполнены террористами, трагедии 11 сентября 2001 года, как, впрочем, и многих других, возможно, удалось бы избежать.

К счастью нам еще не приходилось сталкиваться с реальной угрозой ядерного терроризма, которая вполне возможна и при которой цена промедления или отказа от превентивных действий неизмеримо возрастает. По этому поводу известный российский эксперт В.Дворкин заметил: «Настало время четко сказать себе: от угроз применения оружия массового уничтожения тоталитарными режимами, особенно исповедующими радикальный ислам, от транснационального терроризма нельзя защититься, только защищаясь…. Необходимы согласованные превентивные шаги по принудительному разоружению, экстерриториальному подавлению опорных баз террористических организаций, а не только реакция на непоправимые последствия терактов». Однако и превентивные акции целесообразно проводить на основе норм международного права, которые еще предстоит разработать. Принимая возможность, и, даже, необходимость превентивных акций, мы все же должны признать: современная ситуация делает скоординированные многосторонние действия императивом успеха в антитеррористической войне.

Таким образом, сочетание угрозы международного терроризма и угрозы распространения оружия массового поражения, прежде всего ядерного, создает центральный узел новых угроз международной безопасности. Президент В. Путин по этому поводу заметил: «Если говорить о главной угрозе XXI века, то я считаю, что глобальной угрозой является распространение ядерного оружия и другого оружия массового поражения… Проблема распространения ядерного и другого оружия массового поражения близко смыкается с другой угрозой, угрозой терроризма, потому, что террористы пытаются получить некоторые средства массового поражения, и это особенно опасно». Так что в новых условиях угроза распространения оружия массового поражения приобретает качественно новый характер.

Проблема нераспространения ядерного оружия в условиях борьбы с терроризмом. Проблема распространения оружия массового поражения касается химического бактериологического и ядерного оружия, наибольшая угроза связана с возможностью попадания в руки террористов именно ядерного оружия. Химическое и бактериологическое оружие запрещены соответствующими международными договорами и основная трудность состоит в том, чтобы обеспечить их соблюдение. Ядерное оружие запрещено в большинстве стран, в пяти странах оно временно легализовано и еще в трех оно не запрещено. Первые две категории стран – это члены Договора о нераспространении ядерного оружия от 1968 года, (ДНЯО), последние три к нему не присоединились.

С момента подписания ДНЯО в 1968 году пять стран приобрели ядерное оружие – Израиль, Индия, Пакистан, ЮАР и, возможно, Северная Корея. Первые три – не члены Договора 1968 года, Южная Африка впоследствии отказалась от своего ядерного оружия, уничтожила произведенные ядерные заряды, демонтировала весь ядерный комплекс и присоединилась к ДНЯО в качестве неядерной страны. Северная Корея подписала договор в 1985 году, но затем дважды обвинялась в его нарушениях и, наконец, в 2003 году заявила о возобновлении своей военной ядерной программы.

Аргентина, Бразилия, Южная Корея и Тайвань приостановили осуществление своих военных ядерных программ, которые велись на протяжении ряда лет. Вопрос о ядерном оружии Украины, Белоруссии и Казахстана, которое оказалось на их территориях после распада Советского Союза, был решен после их отказа от этого оружия и присоединения к Договору о нераспространении как неядерных государств. В настоящее время, по мнению Соединенных Штатов две страны Иран и Северная Корея активно стремятся заполучить ядерное оружие, что представляет, серьезную угрозу международной безопасности. Правда ситуация в этих странах существенно разнится. Северная Корея постоянно подчеркивает, что она возобновила военную ядерную программу, уже имеет несколько ядерных боезарядов и завершает разработку межконтинентальной баллистической ракеты. Многие эксперты сходятся во мнении, что в этих северокорейских декларациях содержится изрядная доля блефа. Просто катастрофическое экономическое положение Северной Кореи, постоянная угроза голода вынуждают ее руководителей идти на шантаж мирового сообщества, чтобы как можно дороже «продать» свой отказ от ядерной программы в обмен на международную экономическую помощь.

Не исключено, что такие оценки не далеки от истины. Тем не менее, к возможному превращению Северной Кореи в ядерное государство следует отнестись со всей серьезностью. Прежде всего, потому, что даже ограниченное применение ядерного оружия на Корейском полуострове имело бы самые разрушительные последствия для Южной Кореи, Японии, Китая, российского Дальнего Востока, да и для США, поскольку в Южной Корее дислоцированы десятки тысяч американских солдат. Вторая немаловажная опасность возможной «ньюклеаризации» Северной Кореи связана с характером правящего там режима, (хотя и в этой стране происходят очень медленные изменения в политической области). Дело в том, что Северная Корея готова продавать на мировом рынке все, что способна произвести, включая героин. Хорошо известно, что Северная Корея активно торгует ракетами и ракетными технологиями, и нет никаких оснований ожидать, что она не будет продавать боевые расщепляющиеся материалы или даже ядерные заряды и их компоненты, если наладит такое производство. А покупатели, несомненно, найдутся. Этого допустить нельзя. Именно поэтому Россия, наряду с США, Южной Кореей, Китаем и Японией участвует в шестисторонних переговорах с целью найти политическое решение ядерной проблемы Северной Кореи.

Иная ситуация с ядерной программой Ирана. Во-первых, Иран является членом ДНЯО как неядерная страна. И, во-вторых, неустанно заявляет, что не ставит своей целью создание собственного ядерного оружия и вся его программа направлена исключительно на мирные цели в области атомной энергетики. Россия сотрудничает с Ираном в ядерной области в рамках его энергетической программы. Российские специалисты осуществляют строительство первого энергоблока атомной электростанции в Бушере и, судя по всему, рассчитывают получить контракты и на строительство последующих энергоблоков этой станции. В течение 2002 года в Бушере работали 65 международных комиссий, и никаких претензий к Ирану у них не было. Однако в 2003 году было выявлено, что помимо так называемых «заявленных» объектов ядерного комплекса, подлежащих инспекциям МАГАТЭ, Иран ведет строительство еще нескольких предприятий, которые могут использоваться для производства компонентов ядерного оружия. В Иране строится завод по обогащению урана с использованием центрифуг. Потенциально эта технология может использоваться для обогащения расщепляющихся материалов до уровней необходимых для их использования в ядерных зарядах. По мнению западных экспертов центрифуги на этих предприятиях – не российского производства.

Второе из выявленных в Иране – предприятие по конверсии ядерных материалов – технология, которая также может быть использована в военных целях. Пока оба этих предприятия только строятся, и по Договору о нераспространении эксперты МАГАТЭ могут появляться на них только, когда туда будут завезены ядерные материалы. Формально таких материалов на этих предприятиях пока нет. Если это так, то приемлемым выходом из положения могло бы быть присоединение Ирана к Дополнительному протоколу 1977 года. (Пока к нему добровольно присоединились 62 страны-члены ДНЯО). Суть этого документа состоит в том, что международные эксперты могут приехать практически на любой объект ядерного комплекса без предупреждения. Там они могут брать пробы воды, воздуха, проводить любые исследования. Кроме того, по Дополнительному протоколу инспекторы могут посещать и те объекты, куда еще не завезены расщепляющиеся материалы. В частности, центрифужное производство и предприятия по конверсии ядерных материалов. Пока Иран предъявлять эти объекты международным инспекторам отказывается (формально ничего при этом не нарушая). Есть признаки того, что под давлением мирового сообщества Иран согласится присоединиться к протоколу 1997 года, и проблема ядерной программы Ирана найдет политическое решение.

Говоря о ядерных программах Северной Кореи и Ирана следует отметить, что Россия категорически не заинтересована в приобретении этими странами ядерного оружия, тем более, что развитие по такому сценарию увеличит вероятность попадания ядерного оружия и его компонентов в руки террористов да и вообще может привести в конечном итоге к разрушению всей системы контроля за распространением ядерного оружия.

Было бы, однако, недопустимым упрощением сводить всю проблему ядерного распространения к вопросу, приобретут ли ядерное оружие Северная Корея и Иран. Угрозы, связанные с ядерным оружием можно разделить на два блока: во-первых степень угрозы, безусловно, определяется тем, в чьих руках оно находится и как владелец понимает связанную с этим оружием меру ответственности. И, во-вторых, с самим фактом его существования. Для американского подхода характерен упор именно на первую составляющую – не допустить, чтобы ядерное оружие попало в руки «плохих парней». Это, конечно, очень важно. Но не следует забывать, что вся логика ДНЯО строилась на том, что большинство стран добровольно отказывались от обладания ядерным оружием, а пять легальных членов ядерного клуба согласно статье VI Договора, соглашались, что лучшей гарантией нераспространения ядерного оружия будет его полная ликвидация. Свою решимость полностью уничтожить ядерные арсеналы эти страны подтвердили в мае 2000 года. Так, что ядерное оружие представляет угрозу само по себе, самим фактом своего существования.

Но на сегодняшний день у ядерных держав нет согласованной стратегии движения к полной ликвидации и запрещению ядерного оружия. Более того, судя по заявлениям их лидеров и практическим действиям, ядерные державы в обозримом будущем не собираются отказываться от своих ядерных арсеналов. США говорят о возможности возобновления подземных ядерных испытаний, создании тактических ядерных боезарядов малой мощности для решения оперативно-тактических задач, а Россия в официальных документах заявляет об опоре на ядерный потенциал сдерживания и, даже, праве, в определенных условиях, применить первой ядерное оружие в ответ на крупномасштабную агрессию с применением обычных вооружений. В этих условиях очень трудно убеждать другие государства в том, что для собственной безопасности им целесообразно сохранять безъядерный статус. Так что для успешного предотвращения расползания по миру ядерного оружия необходимо параллельно действовать в двух направлениях: совершенствовать режим нераспространения, не допуская появления этого оружия в «плохих руках», и подкреплять эту борьбу выработкой совместной стратегии перехода к безъядерному миру. Возможно, такая цель на первый взгляд выглядит сегодня не реалистической. Но еще менее реалистично пытаться до бесконечности придерживаться дискриминационного по сути подхода, который дает право на обладание ядерным оружием одним и отказывает в нем другим странам.

Две задачи в этой связи представляются особо приоритетными. Выработка международно-правовой базы, позволяющей действовать быстро и эффективно в новой стратегической обстановке, оставаясь в рамках правовых норм. И реорганизация международных институтов, прежде всего ООН, приспосабливающая их к новым политическим реалиям, которые никто не мог предвидеть во времена их создания.

Проблема совершенствования международного права и реформы международных институтов. О необходимости реформы ООН говорится уже давно. Россия постоянно подчеркивает, что приоритет в решениях на применение силы в международных отношениях должен оставаться за Советом Безопасности ООН. Об этом, в частности, говорится в последней редакции Концепции внешней политики Российской федерации, принятой в 2000 году: «Главным центром регулирования международных отношений в XXI веке должна оставаться Организация Объединенных Наций. Российская Федерация будет решительно противодействовать попыткам принизить роль ООН и ее Совета Безопасности в международных делах». Однако многие критики этой организации говорят о том, что ее структура и механизмы принятия решений закладывались после окончания второй мировой войны и мало соответствуют политическим реалиям современного периода. Сторонники демократизации ООН указывают на то, что сегодня в мире много государств, которые по своему экономическому потенциалу и даже по такому показателю, как наличие ядерного оружия, (например, Индия), ничем не уступают постоянным членам Совета Безопасности и должны принимать большее участие в выработке важнейших решений, принимаемых от имени мирового сообщества.

Однако такой подход содержит в себе и определенные потенциальные угрозы. Дело не только в том, что «демократизация» международной системы может сильно понизить политическую роль России. Не менее важно, что от такой демократизации пострадают, прежде всего, сами наиболее развитые демократии. Во-первых, в принятии ответственных решений, безусловно, возрастет роль стран, у которых нет устойчивых демократических традиций. Во-вторых, многосторонний подход в решении острых международных проблем вынуждает сильные страны идти на уступки, снижающие эффективность их действий. Принятие многосторонних решений большими коалициями государств всегда будет проигрывать по эффективности и скорости действиям международных террористов, которые свои решения ни с кем не согласовывают. Но, самое главное даже не в этом. На самом деле количество государств, стремящихся участвовать в принятии решений практически равно числу членов ООН. Количество же государств, обладающих политической волей, финансовыми ресурсами и убедительной военной силой и готовых предоставить все это для реализации многосторонних решений – по меньшей мере, на порядок меньше. Так что с одной стороны необходимо всемерно укреплять роль ООН в решении проблем международной безопасности, С другой, необходимо разрабатывать концепции и нормы, позволяющие мировому сообществу быстро реагировать на возникающие угрозы, существенно отличающиеся от тех, с какими мы сталкивались в прошлом.

Существует точка зрения, что международным терроризмом нужно бороться иначе. Для эффективной борьбы с новыми угрозами, по их мнению, требуется создать международные силы, подчиненные не национальным правительствам, а мировому сообществу в лице некоего наднационального органа, который тоже предстоит создать. Такой подход выглядит логичным, но требует ответа на множество сложнейших вопросов: кто будет финансировать эти силы? Как будут приниматься решения на их применение и на основе каких правовых норм. В этих условиях представляется неслучайным, что именно сейчас появляется все больше работ, где серьезно обсуждается идея всемирного правительства и необходимость строительства нового миропорядка. Как считает известный российский дипломат Анатолий Адамишин: «Бывшие противники по холодной войне должны проникнуться сознанием того факта, что само их выживание зависит от способности переключить внимание на новые опасности». А такой искушенный политик как Генри Киссинджер считает, что «война с терроризмом - не только преследование террористов. Прежде всего, это защита представившейся ныне уникальной возможности перестроить международную систему», поскольку, «как это ни парадоксально, терроризм вызвал к жизни чувство всемирного единения, чего не удавалось добиться призывами к новому мировому порядку». Вопрос о характере нового мирового порядка непосредственно связан с ответом на вопрос, что же реально образуется сейчас на руинах идеологизированной блоковой конфронтации времен холодной войны.

Дата добавления: 2015-09-03