Налогообложение природных ресурсов: неиспользованный фискальный и регулятивный потенциал

Украинская налоговая система является одной из наименее конкурентоспособных не только среди стран европейского региона, но и в глобальном сравнении, о чем свидетельствуют регулярные международные рейтинги, а также отзывы предприятий, работающих в Украине. Между тем показатель налогового давления (налоговый коэффициент) на экономику в нашей стране (36–38% в последние годы) соответствует среднеевропейскому.

Главными проблемами действующей налоговой системы, определяющими ее низкую эффективность, являются сложность администрирования налогов и неоптимальное распределение налоговой нагрузки между факторами производства. В Украине основные источники доходов бюджета – это капитал и человеческие ресурсы, которые в современных экономических условиях служат двигателями становления инвестиционно-инновационной модели экономики.

Высокая нагрузка на фонд оплаты труда и прибыль корпораций представляют собой фактор сдерживания инвестиций в основные фонды и развитие человеческих ресурсов.

Новая команда власти задекларировала четкое намерение снизить налог на прибыль предприятий и уровень начислений на фонд оплаты труда для предприятий, что полностью укладывается в общемировые тенденции эволюции налоговых систем. В то же время такое снижение требует четких компенсаторных механизмов, что позволят смягчить падение доходов бюджета от внедрения названных мер [10, с.8].

На наш взгляд, снизить налоговую нагрузку возможно за счет повышения фискальной эффективности еще одного фактора производства – земли и природных ресурсов.

Украина владеет значительным природно-ресурсным потенциалом, на его эксплуатации отечественный и иностранный бизнес зарабатывают довольно значительные прибыли. Вместе с тем налогообложение этой деятельности приносит лишь незначительную часть доходов консолидированного бюджета.

В 2012 году общий объем ресурсных и экологических налоговых платежей (сборы за специальное использование природных ресурсов, сбор за загрязнение окружающей природной среды и рента за полезные ископаемые, которые добываются на территории Украины) составил около 17 млрд. грн., что составляет всего лишь 6,2% доходов сводного бюджета Украины или 1,9% ВВП [35].

В 2013 году правительство планировало собрать около 22 млрд. грн. налоговых платежей данной группы. С учетом динамики планового роста номинального ВВП и доходов сводного бюджета эти показатели возрастут несущественно – до 6,5% доходов консолидированного бюджета и 2% ВВП. Для сравнения, в странах Европейского Союза, где эксплуатация природных ресурсов менее интенсивна, чем в Украине, поступления от этой группы налогов составляют 3,6% ВВП, а в структуре доходов бюджетов отдельных стран их доля достигает 15% [34].

Структура ресурсных платежей показывает, что ключевым источником доходов бюджета в этой сфере является плата за землю, на которую приходится 42% доходов. Высокая фискальная эффективность данного налога обусловлена рационально построенным механизмом распределения доходов от его взимания.

Бюджетный кодекс Украины дает возможность включать 60–100% платы за землю в корзину доходов бюджетов местного самоуправления, что не учитывается при определении межбюджетных трансфертов. Это стимулирует местных руководителей активно работать с местным бизнесом с тем, чтобы повысить фискальную эффективность данного налога.

На ренту с добычи нефти, газа и газового конденсата приходится 33% общих доходов от ресурсных и экологических платежей, несмотря на то, что Украина добывает относительно небольшой объем этих углеводородов. При этом низкий удельный вес ренты за добычу газа при сравнительно больших объемах его производства в Украине (около 22 млрд. кубометров) обусловлен тем, что 95% его добычи контролируют дочерние структуры НАК «Нафтогаз Украины» [33].

Поскольку цена на газ для населения (а именно ему НАК реализует добытый газ) почти в три раза ниже рыночной, рента за его добычу не может быть высокой. По нашему мнению, эффективнее было бы установить рыночные цены на газ с повышением рентной платы за его добычу и за счет дополнительных поступлений предоставить субсидии на оплату газа тем, кто действительно нуждается в этом.

Обращает на себя внимание то, что объем поступлений платы за специальное использование недр в Украине, которые довольно интенсивно эксплуатируются, является одной из наименьших статей доходов данной группы налоговых платежей. Главная причина низких поступлений в бюджет по этой статье – искусственное сдерживание повышения ставок мощными лобби финансово-промышленных групп, имеющих собственные интересы в сырьевом секторе.

До 2005 года плата за пользование недрами была символической. Для примера, в 2003 году украинские горно-обогатительные комбинаты через уплату сбора за специальное использование недр при добыче железорудного сырья (ЖРС) уплачивали в казну 0,06% от его цены на мировых рынках.

Лишь с 2005 года, после прихода к власти правительства, которое было в большей мере дистанциировано от сырьевого сектора, чем предыдущие, ресурсные платежи были подняты. В частности, с 2003 г. по 2009 г. плата за добывание «бедной» железной руды (доминирующая в Украине) была поднята в 66 раз, «богатой» – в 74, марганцевой – в 65 раз, коксующегося угля – в более чем 5 раз. Важным решением стало также внедрение относительных (процентных) нормативов к стоимости добытых полезных ископаемых по некоторым их видам. Однако даже сейчас объем ресурсных платежей остается довольно низким, особенно по сравнению с другими странами (в Индии налог на добычу ЖРС составляет 10%) [11, с.228].

Но низкой является не только фискальная эффективность системы ресурсных платежей. Не лучшим образом реализуется и регулятивная функция, которая должна быть направлена на рационализацию использования природных ресурсов и уменьшение отрицательного экологического влияния.

Не вызывает сомнения, что система налогообложения хозяйственной деятельности, связанной с эксплуатацией природных ресурсов, нуждается в реформировании, которое необходимо осуществить согласно мировому опыту и специфике экономики Украины. Исходя из актуальных задач, это реформирование обязано происходить вокруг нижеследующих стратегических приоритетов.

Приоритет первый: увеличение доходов бюджета.

Украина с мощным сегментом добывающей промышленности может путем повышения уровня рентных платежей как минимум удвоить доходы бюджета от эксплуатации природных ресурсов, не повышая при этом уровень налоговой нагрузки на предприятия добывающей промышленности. Повышение фискальной отдачи налогообложения природных ресурсов позволит не только увеличить доходы бюджета, но и реализовать стратегически важные задачи в фискальной политике, в частности – снижение уровня налогообложения фонда оплаты труда.

Примером может служить эколого-трудовая налоговая реформа (ЭТНР) в странах ЕС. Суть ее заключается в том, что дополнительные поступления от введения новых или повышения существующих налогов на эксплуатацию природных ресурсов направляются на уменьшение налогообложения труда. Например, в 1999 году Германия за счет повышения ставок налога на бензин, нефтепродукты для отопления, природный газ, а также внедрения налога на электроэнергию компенсировала сокращение взносов работодателей и наемных работников в фонд социального страхования на 0,8 п.п. (по 0,4 для каждой стороны).

Приоритет второй: стимулирование более эффективного и рационального использования ресурсов.

Эксплуатация природно-ресурсного потенциала в объемах, превышающих нужды отечественной экономики, имеет отрицательные последствия, которые проявляются как в усилении нагрузки на экологию, так и в потере значительной экономической выгоды. Экспорт сырья приводит к потере доходов – из-за консервации сырьевой модели экономики, сужения базы налогообложения НДС, уменьшения притока валютной выручки, потери потенциально возможных рабочих мест и сокращения инвестиций – поэтому политика его ограничения представляется весьма рациональной [13, с.101].

Рестриктивной политики в отношении развития экспорта сырьевой и низкотехнологической продукции придерживаются практически все страны, как экономически развитые (ЕС), так и развивающиеся. В частности, в РФ, Китае и Индии действуют экспортная пошлина на вывоз природных ресурсов (газ, нефть, лес, уголь), высокие ставки налогов на добычу полезных ископаемых, отдельные специфические меры типа понижающего коэффициента для возмещения НДС экспортерам сырья в Китае или политического ограничения на вывоз качественного коксующегося угля и ЖРС из РФ.

Фискальная политика должна базироваться на усилении налоговой нагрузки не только на предприятия, занимающиеся эксплуатацией природных ресурсов, но и на их потребление. В Украине уже разработаны основные направления реформирования системы налогообложения хозяйственной деятельности, связанной с эксплуатацией природных ресурсов.

Действующая Стратегия реформирования налоговой системы, утвержденная распоряжением Кабинетом Министров Украины в декабре 2009 года, ключевыми направлениями определяет постепенный переход к новой системе платежей за добычу полезных ископаемых с применением принципов рентного дохода и создание соответствующего регуляторного механизма, который даст возможность стимулировать рациональное использование, обеспечение охраны и воспроизводства природно-ресурсного потенциала государства.

Рентный подход имеет свои преимущества, о чем свидетельствует его значительная распространенность в мире. Вместе с тем существует риск того, что он не будет достаточно эффективен в условиях Украины. Во-первых, он открывает возможность для манипулирования ставками, порождает риск принятия политизированных решений в зависимости от приближенности разных групп влияния к правительству. Регулярный пересмотр ставки или размера ренты ухудшает качество и точность финансового планирования деятельности инвесторов и бюджетного планирования [27, с.44].

Во-вторых, внедрение двухсложной структуры рентной платы приведет к усложнению ее администрирования. Определение и корректирование дифференцированной ренты будет нуждаться в периодических государственных экспертизах. Объективная реальность в Украине такая, что расширение возможностей влияния правительства на определение обязательных платежей сопровождается разрастанием коррупции и усилением фискального давления на предприятия.

В-третьих, внедрение рентного подхода создает дополнительную фискальную нагрузку лишь на предприятия, занимающиеся эксплуатацией природных ресурсов. Это приводит к ухудшению их финансового состояния и сужению возможности инвестирования в обновление основных фондов.

Рационализация использования ресурсов требует применения фискальных мер, ориентированных на уменьшение потребления ресурсов (повышение эффективности их переработки). Это требует введения в систему налогообложения косвенного обязательного платежа, которым рента не может быть по своей сути.

В связи с этим целесообразным шагом видится реформирование системы налогообложения хозяйственной деятельности, связанной с эксплуатацией природных ресурсов, на основе налогового подхода. Налоговый подход к налогообложению эксплуатации ресурсов реализуется, например, в России и предполагает внедрение системы налогов на хозяйственную деятельность, связанную с эксплуатацией природных ресурсов. Как правило, она включает налог на добычу полезных ископаемых, а также лесной, водный, земельный налоги [12, с.27].

Преимуществом налогового подхода является, во-первых, стабильность государственной политики. Порядок начисления, ставка, объект и база налога устанавливаются парламентом и регулируются исключительно законодательными актами. Во-вторых, такой подход усиливает фискальную нагрузку на потребление природных ресурсов. В отличие от ренты, налог включается в себестоимость продукции, что повышает ее цену и стимулирует рационализацию потребления ресурсов. При этом, поскольку налог повышает цены на продукцию, но не вымывает оборотные средства из предприятий добывающей промышленности, производители сырьевой продукции могут инвестировать в повышение своей конкурентоспособности.

Внедрение налогового подхода в Украине должно предусматривать ряд дополнительных мер по усилению его эффективности.

1. Замену ставок налогов в абсолютных показателях на процентную (к стоимости добытых полезных ископаемых). Это позволит сделать налогообложение более гибким к конъюнктуре сырьевых рынков, защитить поступления бюджета от инфляции, избежать непрогнозируемого и частого просмотра ставок платежей и порядка их начисления.
2. Установление индексации сохраненных твердых ставок на показатель дефлятора ВВП, что нивелирует отрицательный эффект высокой инфляции.
3. Введение понижающих коэффициентов для добычи полезных ископаемых в сложных условиях.

4. Введение понижающего коэффициента возмещения НДС при экспорте сырьевой продукции.

5. Переход от системы целевых фондов на восстановление природных ресурсов к внедрению программно-целевых методов, что позволит финансировать экологические мероприятия в зависимости от потребности, а не от наличия средств в фонде.

6. Расширение базы обложения экологическими налогами путем включения в нее экологически опасной продукции.

7. Освобождение от уплаты экологических налогов деятельности по переработке отходов, которые образуются в результате эксплуатации природных ресурсов.

В нынешних условиях реформирование системы ресурсных платежей является одним из немногих доступных правительству инструментов, за счет которого возможно увеличить доходы бюджета, не усиливая давление на перспективные высокотехнологические области экономики. Кроме того, в условиях разрастания масштабов производства добывающей промышленности, роста экспорта продукции данного сектора и ухудшения экологического состояния особое внимание необходимо уделить реализации регулятивного потенциала данной группы обязательных платежей.

Вместе с тем из-за наличия в данном вопросе комплекса интересов мощных финансово-промышленных групп правительству придется проявить политическую волю для того чтобы достичь реформирования сути системы ресурсных и экологических платежей, а не ограничиться незначительным изменением формы.

Дата добавления: 2015-08-13