Статья 13. 1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.

1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.

2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

3. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.

4. Общественные объединения равны перед законом.

5. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

♦

(1) Постановление от 16 июля 2007 года № 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 30. Ст. 3989).

Правовые категории в Постановлении: политическое многообразие; право на объединение; порядок создания и деятельности политических партий; равенство политических партий перед законом; пределы ограничения конституционных прав.

Заявитель: политическая партия «Российская коммунистическая рабочая партия – Российская партия коммунистов» (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: взаимосвязанные положения Федерального закона «О политических партиях», закрепляющие требования к численности политической партии и ее региональных отделений, регулирующие условия и порядок государственной регистрации регионального отделения политической партии и последствия несоблюдения требований, предъявляемых к политической партии.

Позиция заявителя: требование о минимальной численности членов политической партии является чрезмерным и существенно ограничивает реализацию гражданами Российской Федерации конституционного права на объединение путем создания общероссийских политических партий, чем умаляет их право на представительство интересов в законодательных (представительных) органах государственной власти на федеральном и региональном уровнях; требование о представлении списка членов регионального отделения политической партии для государственной регистрации в уполномоченный орган государственной власти является формой государственного контроля над идеологическим многообразием, над свободой мысли и слова, мнениями и убеждениями, не совпадающими с официальной позицией на существующий порядок в стране; поскольку эти требования неконституционны, неконституционной является также норма, предусматривающая принудительную ликвидацию политической партии в случае несоответствия численности ее членов установленным требованиям. Тем самым оспариваемые положения противоречат статьям 1 (часть 1), 2, 13 (часть 3), 15 (части 1 и 4), 17, 19 (часть 2), 28, 29 (части 1 и 3), 30 (часть 1), 32 (части 1 и 2), 45 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции РФ.

Итоговый вывод решения: оспариваемые положения в системе действующего правового регулирования, а также с учетом конкретно-исторических условий становления в России как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления устойчивой многопартийной системы, не противоречат Конституции РФ.

Мотивы решения. В соответствии с Конституцией РФ (статьями 1 и 13) идеологическое и политическое многообразие является содержательной характеристикой демократии, а политические партии – институтом, необходимым для ее функционирования. Деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной власти, они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы (см.: Постановление от 1 февраля 2005 года № 1-П).

Именно политические партии содействуют волеобразованию народа, участвующего в осуществлении власти в Российской Федерации, что требует открытости и свободы создания и деятельности самих партий.

Провозглашая политический плюрализм и равенство партий перед законом, а также возлагая на государство обязанность обеспечивать соблюдение прав партий, Конституция в тоже время непосредственно не определяет особенности создания, деятельности и ликвидации партий, чем обуславливается наличие у федерального законодателя полномочия устанавливать соответствующее регулирование, и в том числе определять требования к политическим партиям.

Требования, предъявляемые к созданию и деятельности политических партий на современном этапе развития России, во многом диктуются особенностями избирательной системы. В настоящее время выборы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ осуществляются по пропорциональной избирательной системе при наличии процентного барьера, означающего некоторое ограничение пропорционального представительства, но позволяющего избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом (см.: Постановление от 17 ноября 1998 года № 26-П). Таким образом, реформирование избирательной системы требует согласования с ней правовых основ функционирования устойчивой многопартийной политической системы, способной интегрировать интересы общества в целом и его различных групп. Требования к численности политической партии направлены на создание крупных и структурированных партий, способных отражать волю многонационального народа России, не носят дискриминационного характера и не нацелены против той или иной идеологии, поскольку государство гарантирует равноправие партий независимо от их идеологии, целей и задач.

Регулируя создание и деятельность политических партий, законодатель должен учитывать конституционные права и свободы, в том числе право каждого на объединение и свободу мысли и слова, не допуская искажения их существа. В соответствии с изложенными ранее правовыми позициями Конституционного Суда РФ, федеральный законодатель вправе устанавливать требования к численности политических партий исходя из конкретно исторических условий развития Российской Федерации; данные требования, предъявляемые к политическим партиям, могут меняться в ту или иную сторону, поскольку они не произвольны, а объективно обусловлены решаемыми в законодательном порядке задачами в сфере развития политической системы и обеспечения ее адекватности принципам российского конституционного строя и не влекут отмену или умаление конституционного права граждан на объединение в политические партии или его несоразмерное ограничение (см.: постановления от 15 декабря 2004 года № 18-П; от 1 февраля 2005 года № 1-П).

Количественные критерии создания политических партий могут приобрести неконституционный характер только в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, имеющие в условиях действия конституционного принципа многопартийности равные правовые возможности для участия в политическом волеобразовании многонационально народа России.

Регистрация политической партии и ее региональных отделений также не затрагивает само существо право на создание партии, поскольку не только влечет признание политической партии юридическим лицом, но и обусловливает возложение на нее особой публичной функции, проистекающей из признания ее единственным коллективным субъектом избирательного процесса. Фиксацией уполномоченным на то государственным органом факта соответствия политической партии установленным законом требованиям предопределяется также возложение на государство определенных обязанностей по отношению к политической партии и ее членам. Информация о членах регионального отделения партии, предоставляемая для его государственной регистрации, служит исключительно целям реализации установленных законом полномочий государственных органов, необходима для осуществления в установленных Конституцией и Федеральным законом «О политических партиях» пределах контроля за их деятельностью и не может быть использована в иных целях, в том числе для ограничения прав и свобод членов политических партий, реализуемых ими индивидуально или в коллективной форме, либо для предоставления им каких-либо преимуществ.

Что же касается ликвидации политической партии в установленном оспариваемыми нормами порядке (решением Верховного Суда РФ по заявлению федерального уполномоченного органа), то она является альтернативным способом констатации факта утраты партией соответствующего статуса (в том числе возможности участвовать в избирательном процессе), наступающего в связи с несоответствием общественного политического объединения установленным требованиям. Ликвидация партии по основаниям, связанным с недостаточным численным составом партии или ее региональных отделений, не означает запрет партии в смысле части 5 статьи 13 Конституции РФ. Бывшие члены партии имеют возможность создать новую политическую партию, преобразовать ее в общественное объединение иной организационно-правовой формы либо стать членами других политических партий.

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении: Международный пакт о гражданских и политических правах (статья 22), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (статья 11), закрепляющие свободу объединений; постановление Европейского Суда по правам человека от 10 июля 1998 годапо делу Сидиропулос и другие против Греции, в которомрассматривается свобода граждан создавать объединенияи указываются пределы реализации права государстваследить за соответствием целей и деятельности объединения нормам законодательства.

Постановление от 30 ноября 1992 года № 9-П по делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года № 79 «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», от 25 августа 1991 года № 90 «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 года № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР

(Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 11. Ст. 400)[6]

Правовые категории в Постановлении: политическое многообразие; свобода создания и деятельности общественных объединений; конституционность политических партий; конституционно-правовой статус Президента РФ и его полномочия; государственная собственность; имущество КПСС и КП РСФСР.

Заявитель: группа народных депутатов РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 21 апреля 1992 года)).

Предмет рассмотрения: Указы Президента РФ, касающиеся приостановления деятельности на территории Российской Федерации КПСС и КП РСФСР как ее составной части, имущества, которым владела, пользовалась и распоряжалась КПСС, а также содержащие оценку деятельности организационных структур КПСС.

Позиция заявителя: Президент РФ, издавая оспоренные Указы, вторгся в сферы законодательной и судебной властей.

Итоговый вывод решения: не соответствуют Конституции РФ следующие положения Указа от 23 августа 1991 года:

- предписание Президента РФ Министерству внутренних дел о проведении расследования в связи с тем, что этим предписанием нарушаются установленные законом правила о подследственности;

- предписания Президента РФ прокуратуре не имеют юридического значения, так как соответствующая обязанность прокуратуры прямо вытекает из Конституции РФ;

- пункт 6 Указа как не соответствующий общему принципу права, согласно которому закон и иной нормативный акт, предусматривающий ограничение прав граждан, вступают в силу только после его опубликования в официальном порядке.

Не соответствуют Конституции РФ следующие положения Указа от 25 августа 1991 года:

- пункт 1 применительно к той части имущества, собственником которой являлась КПСС, а также к той части имущества, которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, но собственник которой не был определен. Указанный пункт соответствует Конституции РФ применительно к той части имущества, собственником которой являлось государство, но которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР;

- пункты 3 и 4 применительно ко всему имуществу, за исключением той части имущества, собственником которой являлось государство, но которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, - в той части, в которой передача права пользования данным имуществом неосновательно связана в Указе с правомочием государства на пользование этим имуществом в качестве собственника;

- пункт 7 как не соответствующий общему принципу права, согласно которому закон и иной нормативный акт, предусматривающий ограничение прав граждан, вступает в силу только после его опубликования в официальном порядке.

Не соответствуют Конституции РФ следующие положения Указа от 6 ноября 1991 года:

- о роспуске организационных структур КПСС и КП РСФСР применительно к первичным организациям КП РСФСР, образованным по территориальному принципу, постольку, поскольку эти организации сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные структуры, а также при условии, что в случае их организационного оформления в качестве политической партии наравне с другими партиями будут соблюдены требования Конституции и законов РФ. Указанный пункт соответствует Конституции РФ применительно к роспуску имевшихся на территории Российской Федерации руководящих организационных структур КПСС, а также КП РСФСР в той степени, в какой она являлась составной частью КПСС;

- пункт 3 применительно к той части имущества, собственником которой являлась КПСС, а также к той части имущества, которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, но собственник которой не был определен. Указанный пункт соответствует Конституции РФ применительно к той части имущества, собственником которой являлось государство, но которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР.

Производство по ходатайству о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР прекращено в связи с тем, что в августе - сентябре 1991 года КПСС фактически распалась и утратила статус общесоюзной организации, что роспуск руководящих организационных структур КПСС и КП РСФСР как ее составной части признан настоящим Постановлением соответствующим Конституции и что КП РСФСР организационно не оформлена в качестве самостоятельной политической партии.

Мотивы решения. Оспоренные Указы были изданы Президентом РФ в условиях противоречивости и пробельности законодательного регулирования деятельности политических партий в Российской Федерации. Данное Постановление имеет в основном историческое значение, хотя ряд правовых позиций, касающихся свободы создания и деятельности общественных объединений, нашел отражение в Конституции РФ и в действующем законодательстве.

Конституционный Суд сформулировал ряд правовых позиций, касающихся процессуальных аспектов конституционного судопроизводства:

(а) возможность соединения в одном производстве нескольких актов в случае, если они имеют один предмет регулирования и распространяются на единый комплекс правоотношений;

(б) обстоятельства дела устанавливаются и исследуются Конституционным Судом в той мере, в какой они могут служить основанием содержащихся в оспоренном акте правовых решений и поскольку их установление входит в компетенцию Конституционного Суда;

(в) Конституционный Суд в данном Постановлении рассмотрел вопрос о конституционности политических партий. Действующей Конституцией РФ и действующим законодательством рассмотрение вопроса о конституционности политических партий не предусмотрено.

Конституционный Суд пришел к выводу, что Указы, изданные Президентом РФ в экстраординарных условиях переходного периода, были направлены на защиту Конституции, законности, на обеспечение государственной и общественной безопасности. При этом Президент действовал в рамках своих полномочий, предоставленных ему Конституцией и законодательством. Таким образом, до принятия ныне действующей Конституции Конституционный Суд, исходя из конституционного статуса Президента как главы исполнительной власти, не придерживался доктрины «скрытых» («подразумеваемых») полномочий Президента РФ, к которой он прибег впоследствии, характеризуя конституционный статус Президента как главы государства.

Был подтвержден явочный, а не разрешительный порядок формирования общественных объединений, включая политические партии. Сформулирована правовая позиция, согласно которой любой правовой акт, носящий общеобязательный характер и затрагивающий права, свободы и обязанности человека, должен вступать в силу не ранее чем после опубликования или доведения до всеобщего сведения иным способом.

В отношении имущества КПСС и КП РСФСР сделаны следующие выводы. Будучи составной частью КПСС, КП РСФСР не могла помимо КПСС стать самостоятельным собственником имущества. Имущество КПСС и КП РСФСР, числившееся на их балансах, содержало в своем составе объекты, могущие принадлежать различным собственникам, в том числе государству. Точное определение субъекта права собственности на тот или иной объект, находившийся в управлении органов и учреждений КПСС, было затруднено вследствие огосударствления основной массы национального богатства. Отсюда сделан вывод, что неопределенность субъектов права собственности на имущество, находившееся в управлении КПСС и КП РСФСР, не позволяла однозначно признать их его собственниками.

Сформулирован важный принцип охраны и защиты права собственности, в соответствии с которым объявление государственной собственностью имущества, которое в государственной собственности не находи- лось, не может входить в компетенцию исполнительной власти, если она не уполномочена на это законом.

Антиконституционность деятельности руководящих структур КПСС и КП РСФСР исключала возможность их восстановления в прежнем виде. Члены КП РФ были вправе создать лишь новые руководящие структуры в полном соответствии с требованиями Конституции и законов РФ, на равных началах с другими партиями. Само по себе членство в антиконституционной партии не может служить основанием для какой-либо юридической ответственности гражданина.

♦

Вопросы выявления конституционно-правового смысла статьи 13 Конституции РФ также затрагивались Конституционным Судом РФ в Постановлениях: (1) от 3 марта 2004 года № 5-П; (2) от 15 декабря 2004 года № 18-П.

Дата добавления: 2015-08-03