Постановление от 30 июня 2006 года № 8 -П по делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года

№ 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. ¹ 28. Ст. 3117)

Правовые категории в Постановлении: предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; баланс интересов Российской Федерации и ее субъектов; разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; разграничение государственной собственности; гарантии государственной собственности субъектов РФ.

Заявители: Правительство Москвы (в порядке пункта «а» части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положения оспоренного закона в части, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Позиция заявителей: оспоренные законоположения нарушают конституционные правомочия субъектов РФ, поскольку:

– допускают изъятие имущества из собственности субъекта РФ и его обращение в федеральную собственность на основании подзаконных актов, без согласия органов государственной власти субъектов РФ, решения суда и равноценного возмещения;

– не содержат конкретного перечня имущества субъектов РФ, подлежащего передаче в федеральную собственность, и тем самым позволяют определять его федеральным органам исполнительной власти по своему усмотрению;

– не гарантируют сохранение за субъектами РФ их имущества в случаях, когда возможно многоцелевое использование, перепрофилирование этого имущества или его использование для осуществления иных полномочий, остающихся у субъекта РФ в результате разграничения

полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Итоговый вывод решения: оспоренные законоположения в части, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, не противоречат Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают необходимость волеизъявления субъекта РФ на такую передачу.

Выявленный конституционно-правовой смысл оспоренных законоположений является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

Мотивы решения. Необходимость разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, что составляет предмет их совместного ведения, предопределяется федеративным характером государства и разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Поскольку Конституция РФ не определяет, какие объекты государственной собственности должны находиться в собственности Российской Федерации, а какие – в собственности субъектов РФ, федеральный законодатель правомочен отнести объекты государственной собственности к соответствующему уровню (виду) – федеральной собственности или собственности субъектов РФ, а также установить порядок передачи имущества, в том числе на безвозмездной основе, от одного субъекта публичной власти к другому.

Безвозмездная передача имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, в федеральную собственность не является принудительным отчуждением имущества для федеральных нужд, предполагающим предварительное и равноценное возмещение. Имущество, передаваемое в процессе разграничения собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, остается государственной собственностью и должно использоваться органами государственной власти не иначе как для осуществления ими своих полномочий в конституционно установленных целях.

Разграничение государственной собственности осуществляется между Российской Федерацией и ее субъектами как между публично-правовыми образованиями, связанными отношениями субординации и координации, которые основаны на разграничении предметов ведения и полномочий. Следовательно, отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, также представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. В силу этого данные отношения не регулируются гражданским законодательством.

Разграничение государственной собственности и регламентация передачи имущества в результате соответствующего разграничения полномочий осуществляются посредством специальных норм, содержащихся в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними в рамках данного предмета совместного ведения законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ. При этом федеральным законом право собственности субъектов РФ может быть ограничено, если такое ограничение необходимо для защиты конституционных ценностей и по своему характеру соразмерно тем конституционно значимым целям, ради которых оно вводится. Федеральным законом, разграничивающим государственную собственность и устанавливающим порядок передачи имущества в результате разграничения публично-властных полномочий, должен быть обеспечен баланс интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов.

Осуществляя разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и в связи с этим – разграничение государственной собственности, федеральный законодатель непосредственно в федеральном законе указывает, какое имущество может находиться в публичной собственности того или иного уровня, объектный состав имущества, закрепляемого за соответствующим публичным собственником, а также устанавливает порядок (процедуру) передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов РФ и из собственности субъектов РФ в собственность Российской Федерации.

Перечень подлежащих передаче в федеральную собственность видов имущества и конкретных объектов имущества субъектов РФ в оспоренном законе отсутствует.

Поэтому разрешение вопроса о перечне объектов передаваемого имущества должно осуществляться в соответствии с федеральными законами, принимаемыми в пределах ведения Российской Федерации, а также издаваемыми по предметам совместного ведения федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ путем осуществления федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ соответствующей правоприменительной деятельности.

При передаче имущества из собственности субъекта РФ в федеральную собственность в соответствии с оспоренными законоположениями права собственника находятся под защитой статьи 35 (части 2 и 3) Конституции РФ, закрепляющей право каждого иметь имущество в собственности, реализуя вытекающие из этого правомочия, и гарантии для субъектов данного права в случаях лишения их имущества, в частности при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд. В то же время установленный оспоренными законоположениями порядок передачи имущества, находящегося в государственной собственности, исключает необходимость принятия судебного решения в каждом из таких случаев, а также выплату равноценного возмещения. Это соответствует природе публично-правовых отношений между Российской Федерацией и ее субъектами по разграничению государственной собственности и передаче имущества в результате разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Имущество, находящееся в собственности соответствующих публично-правовых образований, предназначено для осуществления органами публичной власти в рамках их полномочий функций государства. В результате указанного разграничения полномочий возможна безвозмездная передача имущества, необходимого для их осуществления, в целях наиболее рационального его использования в общих публичных интересах.

По смыслу оспоренных законоположений безвозмездная передача государственной собственности предполагает необходимость согласованных действий соответствующих федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Тем самым федеральный законодатель исключил возможность принятия федеральным органом исполнительной власти решения о безвозмездной передаче того или иного имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, в федеральную собственность в одностороннем порядке.

Поскольку закрепленный оспоренными законоположениями порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, предполагает необходимость их волеизъявления на такую передачу, достижение договоренностей между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и не допускает принудительное отчуждение имущества, вышеуказанный порядок не может рассматриваться как нарушающий конституционные правомочия субъектов РФ и гарантии государственной собственности субъектов РФ, вытекающие из Конституции РФ.

(4) Постановление от 13 марта 1992 года № 3-П по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года «О референдуме Татарской ССР», Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан»

(Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 13. Ст. 1141)[2]

Правовые категории в Постановлении: разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; территориальное единство федерации; конституционно-правовой статус республики; изменение статуса субъекта РФ; право республики на выход из состава РФ; статус договоров между РФ и ее субъектами; полномочия субъектов РФ по предметам исключительного ведения субъектов РФ; соотношение федеральных законов и законов субъектов РФ; институт референдума субъекта РФ.

Заявители: Верховный Совет РФ, группа народных депутатов РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 21 апреля 1992 года)).

Предмет рассмотрения: положения ряда нормативных актов Республики Татарстан, исключающие из Конституции Республики положения о том, что Республика находится в составе РФ, и о верховенстве законов России над законами Татарстана; устанавливающие, что отношения Республики с Россией и другими республиками, государствами строятся на основе договоров и что Татарстан - субъект международного права; касающиеся вопросов, выносимых на республиканский референдум, и его решения.

Позиция заявителей: оспоренные положения не соответствуют Конституции РФ.

Итоговый вывод решения: соответствуют Конституции РФ:

- ряд рассмотренных законоположений о государственности Республики при условии, что Республика Татарстан состоит в Российской Федерации;

- законоположения о перечне вопросов, которые не могут выноситься на референдум Республики, и об условиях признания решения референдума принятым.

Не соответствуют Конституции РФ:

- законоположения, ограничивающие действие законов РФ на территории Республики Татарстан;

- законоположение, согласно которому отношения Республики Татарстан с Федерацией и другими республиками строятся на основе договоров с республиками в той мере, в какой это исключает конституционно-правовые основы урегулирования отношений Республики Татарстан и Федерации в целом, поскольку это связано с односторонним изменением национально-государственного устройства РФ и означает, что Республика Татарстан не состоит в РФ;

- положение, предусматривающее, что Республика Татарстан является субъектом международного права и строит свои отношения с РФ и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров, поскольку это связано с односторонним изменением национально-государственного устройства РФ и означает, что Республика Татарстан не состоит в РФ. Это не исключает возможности международных связей республик.

Мотивы решения. Конституционный Суд в данном Постановлении сформулировал ряд актуальных в условиях действующей Конституции РФ правовых позиций по вопросам федеративного устройства.

(а) Отношения между РФ и ее субъектами строятся прежде всего на конституционной основе, а договоры между ними возможны, но также должны базироваться на федеральной Конституции.

(б) Договоры между РФ и ее субъектами носят не международный, а внутригосударственный характер. Они не могут иметь преимущества перед Конституцией. Перевод отношений между Республикой Татарстан и Российской Федерацией на международно-правовую основу, предусмотренный формулой назначенного в Татарстане референдума, квалифицировал Татарстан как государство, находящееся вне РФ.

(в) Федеративное устройство государства с необходимостью предполагает верховенство федеральных законов над законами субъектов РФ, за исключением случаев, когда законы субъектов РФ изданы по предметам их исключительного ведения.

(г) Законодательный орган субъекта РФ в пределах своих полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадающие с федеральными законами, изданными по аналогичным вопросам в сфере исключительного ведения РФ.

(д) Республика имеет право на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе, поскольку это право производно от права народа на самоопределение. Не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека. Одностороннее установление Республикой права на выход из Федерации означало бы признание правомерности нарушения территориального единства суверенного федеративного государства и национального единства населяющих его народов. Любое действие, имеющее целью нарушение этого права, наносит ущерб конституционному строю России и несовместимо с международными нормами о правах человека и народов.

(е) Изменение государственного статуса субъекта РФ может иметь место без изменения территории и границ РФ.

В отношении института референдума: а) субъекты РФ самостоятельны в регулировании оснований и порядка проведения своих референдумов в пределах своего ведения; б) формулировка выносимых на референдум вопросов должна быть ясной и однозначной; на референдум не может быть вынесено одновременно несколько вопросов, на которые предполагается дать один ответ, так как, не имея возможности раздельно ответить на них, граждане тем самым лишаются права на свободное волеизъявление.

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении: статья 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах; статья 1 Международного пакта о гражданских и политических правах; статья 29 Всеобщей декларации прав человека; Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятая Генеральной Ассамблей ООН 24 октября 1970 года (положения, касающиеся права народов на самоопределение).

Особое мнение по данному делу представил судья Э. М. Аметистов.

♦

Вопросы выявления конституционно-правового смысла статьи 5 Конституции РФ также затрагивались Конституционным Судом РФ в Постановлениях: (1) от 14 июля 1997 года № 12-П; (2) от 7 июня 2000 года № 10-П; (3) от 18 июля 2003 года № 13-П; а также косвенно в Постановленииот 21 декабря 2005 года № 13-П.

Дата добавления: 2015-08-03