Статья 12

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

♦

(1) Постановление от 16 октября 1997 года № 14-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 42. Ст. 4902)

Правовые категории в Постановлении: самостоятельность органов местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Заявитель: Народный Хурал Республики Бурятия (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положение Закона, согласно которому:

- в случае установленных судом нарушений органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования законодательный (представительный) орган субъекта РФ может обратиться в соответствующий суд (верховный суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования;

- заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляются законом субъекта РФ.

Позиция заявителя: установленная данным положением возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления нарушает самостоятельность органов местного самоуправления, в том числе в решении вопросов ответственности и досрочного прекращения полномочий их выборных должностных лиц, позволяет органам государственной власти субъектов РФ вмешиваться в функционирование местного самоуправления и потому противоречит Конституции РФ, ее статьям 3, 12, 130, в соответствии с которыми органы местного самоуправления как особая разновидность осуществления власти народом не входят в систему органов государственной власти и предназначены для самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

Итоговый вывод решения: оспоренное нормативное положение не противоречит Конституции РФ.

Мотивы решения. В соответствии со статьей 12 Конституции РФ местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. По смыслу ее статей 130, 131, 132 и 133, Конституцией РФ и законом устанавливаются права и обязанности местного самоуправления. Согласно статье 15 (часть 2) Конституции РФ, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции РФ вытекает, что (а) деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным правовым актам.

Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления, обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, самостоятельности населения в выборе структуры органов местного самоуправления должны быть обеспечены и защищены от возможных злоупотреблений своими полномочиями органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, а также от необоснованного вмешательства в их деятельность.

Конституционный Суд сформулировал, исходя из этого, правовую позицию о том, что (б) Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе и в виде досрочного прекращения полномочий соответствующего органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

Установленная федеральным законодательством возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следовательно, (в) федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

(г) Процедура, в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), включает элементы принципиального характера, которые в данном случае урегулированы в рассматриваемом Федеральном законе (наличие установленных судом нарушений как основание возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий; обязательный круг субъектов, решающих такой вопрос; необходимость судебной процедуры, наделение законодательно- го (представительного) органа государственной власти субъекта РФ правом принимать окончательное решение на основе заключения соответствующего суда и др.). В целом процедура - судебный порядок решения вопроса, по сути, является принципом, выражает существо оспариваемой нормы, ее глубинное содержание. Как таковая (включая необходимость участия федерального суда как беспристрастного арбитра в решении возникшего конфликта между представительным органом государственной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления) она во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Конституционный Суд обратил внимание на то, что (д) все муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются равными правами и обязанностями. Между ними нет отношений подчиненности, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции к органам других муниципальных образований, и единый порядок досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления полностью соответствует Конституции.

(2) Постановление от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 4. Ст. 532)

Правовые категории в Постановлении: право на местное самоуправление; соотношение органов государственной власти и органов местного самоуправления; территория местного самоуправления; действие федеральных законов по предметам совместного ведения.

Заявитель: судья Верховного Суда Республики Коми (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положения Конституции Республики Коми и республиканского Закона о создании на уровне районов, городов республиканского подчинения и районов в городе местных представительных органов власти; об осуществлении этими органами полномочий, присущих органам местного самоуправления; об образовании в территориальных единицах Республики местных администраций, которые осуществляют государственное управление на соответствующей территории, входят в систему исполнительной власти и возглавляются главами администраций, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности вышестоящими должностными лицами, притом что местные администрации осуществляют полномочия, присущие органам местного самоуправления.

Позиция заявителя: оспариваемые нормы нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления.

Итоговый вывод решения: соответствуют Конституции РФ положения, определяющие перечень полномочий представительных органов местного самоуправления, при условии, что данный перечень не является исчерпывающим и предполагает решение этими органами и других вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления иным законодательством, включая федеральные законы и законы Республики Коми.

Не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 3, 130, 131 (часть 1) и 132 (часть 1), положения:

- согласно которым местные представительные органы заслушивают отчет местной администрации по выполнению конкретных программ, поскольку такая подотчетность может быть предусмотрена лишь уставом муниципального образования;

- об избрании местных представительных органов власти только в районах, городах республиканского подчинения и районах в городе в той части, в какой оно ограничивает право на создание представительных органов местного самоуправления в других муниципальных образованиях;

- согласно которым местные администрации осуществляют государственное управление в качестве органов общей компетенции, входят в систему исполнительной власти и образуются Главой Республики Коми.

Конституционный Суд определил также порядок исполнения настоящего Постановления.

Мотивы решения. Отнесение органов к органам государственной власти или органам местного самоуправления зависит не от их названий и других внешних проявлений, а от сущностных характеристик этих органов.

(а) Указание на то, что местные органы являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе, так как публичная власть может быть и муниципальной (см. также: Постановление от 24 января 1997 года № 1-П).

(б) Подтверждением муниципальной природы местных представительных органов (как и местных администраций) является содержание их полномочий.

(в) Муниципальное образование не подчиняется одно другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения и прямому запрету, установленному федеральным законодательством.

(г) Территориальная сфера местного самоуправления предопределяется приближенностью к населению и должна сочетаться с пониманием его эффективности, учитывать особенности правовой и фактической ситуации (см. также: Постановление от 24 января 1997 года № 1-П).

Наличие органов, предназначенных для решения местных вопросов в районах, городах республиканского подчинения, районах городов, обозначает лишь верхний территориальный уровень местного самоуправления и не может исключать его на низовых уровнях. Выборные органы - необязательный элемент муниципального образования, их полномочия вправе осуществлять собрания (сходы) граждан.

(д) Не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц (см. также: Постановление от 24 января 1997 года № 1-П).

(е) Нормы, согласно которым местные администрации, осуществляющие решение вопросов местного самоуправления, входят в систему исполнительной власти Республики, противоречат Конституции РФ, так как устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти.

Правовая позиция относительно федерального вмешательства в дела субъекта РФ заключается в том, что из статей 15 (часть 1), 76 (части 2, 5) Конституции РФ следует, что федеральные законы, регламентирующие муниципальные отношения, имеют прямое действие на всей территории РФ как в тех случаях, когда субъекты РФ не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает права органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанностей обеспечить создание системы местного самоуправления в определенные рамки по времени (см. также: Постановление от 30 мая 1996 года № 13-П).

♦

Вопросы выявления конституционно-правового смысла статьи 12 Конституции РФ также затрагивались Конституционным Судом РФ в Постановлениях: (1) от 30 мая 1996 года № 13-П; (2) от 30 ноября 2000 года № 15-П; (3) от 2 апреля 2002 года № 7-П; (4) от 18 мая 2011 года № 9-П.

Дата добавления: 2015-08-03