Постановление от 29 ноября 2006 года № 9 -П по делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации.

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. ¹ 50. Ст. 5371)

Правовые категории в Постановлении: принцип разделения властей; организационная и функциональная самостоятельность органов законодательной власти; принцип равноправия субъектов Российской Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; федеральный законодательный процесс и участие в нем субъектов Российской Федерации; право законодательной инициативы; понятие «внесение законопроекта»; понятие «финансово-экономическое обоснование законопроекта»; заключение Правительства РФ по законопроекту.

Заявитель: Государственная Дума Томской области (в порядке пункта «а» части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положения Регламента Правительства РФ, согласно которым проект федерального закона, поступивший на заключение в Правительство РФ без финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов, возвращается Аппаратом Правительства РФ субъекту права законодательной инициативы без представления заключения.

Позиция заявителя: оспоренная норма нарушает право законодательной инициативы субъектов, уполномоченных на его осуществление Конституцией РФ, в частности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Итоговый вывод решения: оспоренные положения Регламента Правительства РФ, с учетом их места в общей системе правового регулирования федерального законодательного процесса, признаны не соответствующими Конституции РФ по форме, содержанию, а также с точки зрения разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Поскольку конкретизация нормативного содержания конституционного права законодательной инициативы, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона, федеральному законодателю надлежит осуществить соответствующее регулирование.

Мотивы решения. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также в соответствии с установленным Конституцией РФ разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Закрепленная Конституцией РФ организационная и функциональная самостоятельность органов законодательной власти предопределяет конституционно-правовой статус законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и их участие в федеральном законотворчестве, которое осуществляется в различных формах, в частности в форме законодательной инициативы. Данное право, как имеющее в силу статьи 15 (часть 1) Конституции РФ прямое действие, реализуется законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на равных основаниях, самостоятельно, в установленных Конституцией РФ пределах и с соблюдением вытекающих из нее требований.

Согласно Конституции РФ, проекты федеральных законов вносятся в Государственную Думу. Содержание понятия «внесение законопроекта» не может сводиться к представлению в Государственную Думу текста законопроекта: реализуя право законодательной инициативы, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации вступает в процесс принятия федерального закона, в котором также участвуют другие субъекты этого процесса, права и обязанности которых взаимосвязаны, а их осуществление влечет определенные последствия. При этом само принятие федерального закона обусловлено выполнением всеми участниками данного процесса своих обязанностей, прямо предусмотренных Конституцией РФ либо проистекающих из логики конституционного регулирования. Из этого следует допустимость предъявления к инициатору законопроекта требования о должном обосновании проекта федерального закона, необходимом для его адекватного восприятия и оценки в процессе формирования воли федерального законодателя.

Конституция РФ непосредственно не устанавливает ни условия и порядок реализации управомоченными субъектами принадлежащего им права законодательной инициативы, ни какие-либо требования к законопроекту или его инициатору. Исключение составляют законопроекты, указанные в Конституции РФ, которые могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. В этих случаях Правительство РФ становится участником процесса реализации права законодательной инициативы. Поэтому при отсутствии заключения Правительства РФ по законопроектам, указанным в части 3 статьи 104 Конституции РФ, данная инициатива еще не может квалифицироваться как законодательная, а сами законопроекты не являются законопроектами, внесенными в Государственную Думу. Тем самым Конституция РФ обязывает субъекты права законодательной инициативы до внесения в Государственную

Думу соответствующего законопроекта представить его в Правительство РФ для получения заключения и одновременно предусматривает обязанность Правительства РФ давать заключения на такие законопроекты. При этом пределы и нормативное содержание данной обязанности – в силу ее конституционно-правовой природы – не могут устанавливаться ее носителем, то есть самим Правительством РФ.

Обязанность Правительства РФ давать заключения на проекты соответствующих федеральных законов установлена Конституцией РФ с целью гарантирования реализации полномочий федеральной государственной власти, условиями чего являются бюджетная обеспеченность этих полномочий и сбалансированность доходов и расходов федерального бюджета. Указанные заключения являются формой официального информирования Правительством РФ Государственной Думы о возможных последствиях принятия законопроектов, что призвано способствовать адекватному формированию воли законодателя, выражаемой в федеральном законе.

Конституция РФ не связывает реализацию законодательной инициативы соответствующим субъектом с характером даваемого Правительством РФ заключения, то есть с тем, поддерживает оно предложенный законопроект или нет. Правительство РФ не ограничено в своем праве давать оценку соответствующим законопроектам, однако отрицательная оценка законопроекта не может блокировать осуществление права законодательной инициативы и служить препятствием для внесения законопроекта в Государственную Думу. При этом само принятие или отклонение законопроекта составляет прерогативу Государственной Думы.

Иное истолкование, допускающее, что отрицательное заключение Правительства РФ на проект федерального закона влечет невозможность его внесения в Государственную Думу, означало бы лишение Государственной Думы конституционной самостоятельности и поставило бы реализацию принадлежащего законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации конституционного права законодательной инициативы в зависимость от усмотрения Правительства РФ.

Существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на Конституции РФ порядка принятия решений Государственной Думой является установление и соблюдение процедуры их принятия, в том числе закрепление этой процедуры в Регламенте Государственной

Думы; несоблюдение вытекающих из Конституции РФ процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие решения, позволяет констатировать противоречие этого решения Конституции РФ; соблюдение процедурных правил, непосредственно вытекающих из Конституции РФ, – безусловная обязанность Государственной Думы (см.: постановления от 20 июля 1999 года № 12-П, от 5 июля 2001 года № 11-П, от 23 апреля 2004 года № 8-П и др.).

Правительство РФ в качестве участника процесса осуществления управомоченными субъектами принадлежащего им права законодательной инициативы также вправе рассчитывать на соблюдение ими определенных требований к соответствующим законопроектам, подлежащим внесению в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

Однако эти требования должны быть облечены в такую юридическую форму, которая исключала бы их произвольное применение, и не могут посягать на само существо права законодательной инициативы или вводить условия, чрезмерно затрудняющие либо иными способами блокирующие его реализацию управомоченными субъектами. Указанные требования, во всяком случае, не могут вводиться нормативным правовым актом, устанавливающим правила внутренней деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий и, следовательно, в силу собственной природы и назначения, неспособным выступать юридической формой конкретизации конституционного права законодательной инициативы, а также условий и порядка его осуществления. Такая конкретизация, включая определение условий и порядка реализации указанного права, исходя из логики конституционного регулирования и системного толкования положений Конституции РФ, не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона.

Согласно оспоренным положениям Регламента Правительства РФ, законопроект, поступивший на заключение в Правительство РФ от субъекта права законодательной инициативы с финансово-экономическим обоснованием и иными необходимыми материалами, в двухдневный срок направляется Аппаратом Правительства РФ для подготовки проекта заключения в соответствующие федеральные органы исполнительной власти. Данные положения не только налагают на субъект права законодательной инициативы обязанность представлять финансово-экономическое обоснование законопроекта, но и допускают определение полноты такого обоснования – документа, непосредственно не предусмотренного Конституцией

РФ и не легитимированного волей федерального законодателя, – по усмотрению Аппарата Правительства РФ, то есть органа, образованного для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений.

Это искажает конституционно-правовую природу заключения Правительства РФ по законопроектам, так как ему, по существу, придается характер обязательной оценки финансово-экономической целесообразности законопроекта, а неопределенность самого понятия «финансово-экономическое обоснование законопроекта» может повлечь неравенство субъектов права законодательной инициативы в реализации этого права. Применительно к законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации такое неравенство означает и нарушение закрепленного Конституцией РФ равноправия всех субъектов Российской Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Следовательно, внесение в Государственную Думу соответствующего законопроекта ставится в зависимость не от воли субъекта права законодательной инициативы, а от одностороннего усмотрения Правительства РФ или даже его Аппарата. При этом Государственная Дума лишается возможности принимать к рассмотрению законопроекты, подготовленные к внесению, и тем самым конституционной самостоятельности в осуществлении полномочий, принадлежащих ей как палате Федерального Собрания при реализации законодательной функции.

(4) Постановление от 19 мая 1993 года № 10-П по делу о проверке конституционности Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 17 июля 1992 года «О газете “Известия”»

(Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 2–3)^[4]

Правовые категории в Постановлении: разделение властей; свобода слова и средств массовой информации; ограничение прав и свобод человека и гражданина; решения законодательных (представительных) органов государственной власти; действие решений Конституционного Суда во времени.

Заявители: народные депутаты РФ; члены журналистского коллектива редакции газеты «Известия» (в порядке статьи части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года)).

Предмет рассмотрения: Постановление Верховного Совета, которым были решены вопросы, связанные с распоряжением государственной собственностью, и дано поручение издательству «Известия Советов народных депутатов СССР», касающееся его деятельности как государственного предприятия.

Позиция заявителей: основные права и законные интересы индивидуальных жалобщиков нарушены в результате отступления при принятии оспоренного Постановления Верховного Совета от норм Конституции, закрепляющих принцип разделения властей, а также право искать, получать и свободно распространять информацию; это создает не соответствующее Конституции обыкновение правоприменительной практики.

Итоговый вывод решения: Постановление Верховного Совета РФ от 17 июля 1992 года «О газете “Известия”» не соответствует статьям Конституции, гарантирующим разделение властей, свободу информации, право на судебную защиту, а также определяющим принципы деятельности и полномочия высших органов государственной власти.

Мотивы решения. В полномочия Верховного Совета входит осуществление в пределах компетенции Российской Федерации законодательного регулирования отношений собственности, а не распоряжение объектами собственности, которое относится к полномочиям исполнительной власти. Вторжение в сферу полномочий исполнительной власти является нарушением конституционного принципа разделения властей.

Парламент не вправе решать вопросы, подлежащие разрешению в судебном порядке, вторгаясь в сферу полномочий судебной власти. Такое вторжение, помимо прочего, ограничивает конституционное право на судебную защиту. Право на судебную защиту предполагает равенство заинтересованных сторон при защите своих прав, исключая односторонне-властный порядок рассмотрения спорных вопросов.

Постановление как индивидуальный акт нарушает свободу слова и свободу массовой информации, в том числе свободу каждого искать, получать и свободно распространять информацию. Это право имеет индивидуально-коллективный характер и осуществляется в том числе через средства массовой информации. Установление ограничений данного права возможно, однако лишь при соблюдении следующих условий: а) ограничения прав должны быть соразмерны конституционным целям их установления (защита конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других лиц, обороны страны и безопасности государства); б) ограничения не могут противоречить демократическим принципам; в) установление ограничений прав и свобод возможно только законом, а не индивидуальным актом законодателя.

Решения парламента (палат) не могут быть изменены после окончательного голосования на его (их) заседаниях, в том числе органами парламента (его палат).

Распространив действие принятого им решения на прошлое время, Конституционный Суд выработал правовую позицию, согласно которой момент вступления в силу принимаемых им актов и возможность придания им обратной силы должны определяться Конституционным Судом.

(5) Постановление от 14 января 1992 года № 1-П по делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР»

(Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 6. Ст. 24)[5]

Правовые категории в Постановлении: принцип разделения властей; разграничение компетенции между высшими органами государственной власти и государственного управления; компетенция по образованию органов исполнительной власти.

Заявители: народные депутаты РФ.

Предмет рассмотрения: Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года.

Позиция заявителей: при издании Указа Президент вышел за пределы своих конституционных полномочий.

Итоговый вывод решения: Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года № 289 не соответствует Конституции с точки зрения установленного в РФ разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленного Конституцией разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления РФ.

Мотивы решения. Один из основополагающих принципов конституционного строя заключается в том, что любой государственный орган может принимать только такие решения и осуществлять только такие действия, которые входят в его компетенцию, установленную в соответствии с Конституцией. Конституция РСФСР не предоставляет Президенту права образовывать министерства.

Разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел призвано обеспечивать конституционный демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти. Указ Президента от 19 декабря 1991 года, объединяя функции охраны государственной и общественной безопасности, противоречит ряду законов РФ, содержание которых направлено на соблюдение в Российской Федерации конституционного принципа разделения властей, на охрану в конечном счете конституционных прав и свобод граждан, конституционного строя в целом.

♦

Вопросы выявления конституционно-правового смысла статьи 10 Конституции РФ также затрагивались Конституционным Судом РФ в Постановлениях: (1) от 18 января 1996 года № 2-П; (2) от 1 февраля 1996 года № 3-П; (3) от 1 декабря 1997 года № 18-П; (4) от 10 декабря 1997 года № 19-П; (5) от 23 апреля 2004 года № 9-П; (6) от 9 июня 2011 года № 12-П; (7) от 18 октября 2011 года № 23-П.

Дата добавления: 2015-08-03