Постановление от 9 января 1998 года № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации

(Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 3. Ст. 429)

Правовые категории в Постановлении: конституционная природа права собственности на лесной фонд; формы собственности на природные ресурсы; разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; нормотворческие полномочия РФ и ее субъектов; соотношение федеральных законов и законов субъектов РФ по предметам совместного ведения; соотношение Конституции РФ и Федеративного договора.

Заявители: Администрация Хабаровского края, Правительство Республики Карелия (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: Лесной кодекс РФ в целом с точки зрения порядка его принятия, а также положения Лесного кодекса РФ, согласно которым лесной фонд находится в федеральной собственности; в соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов РФ; к полномочиям РФ относятся владение, пользование и распоряжение лесным фондом; к полномочиям субъектов РФ - участие в осуществлении прав владения, пользования, распоряжения лесным фондом на территории соответствующего субъекта РФ.

Позиция заявителей: отсутствие разграничения государственной собственности (лесного фонда) на федеральную собственность и собственность субъектов РФ и отнесение лесного фонда лишь к федеральной собственности неправомерно, фактически лишает субъекты РФ конституционного права совместно с Федерацией владеть, пользоваться и распоряжаться лесным фондом, находящимся на его территории; федеральный законодатель не имеет полномочий отнести лесной фонд к федеральной собственности и разграничить компетенцию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, поскольку в Конституции РФ не закреплен порядок разграничения государственной собственности и не разграничены полномочия между органами государственной власти Федерации и ее субъектов в данной области; при решении указанных вопросов необходимо руководствоваться нормами Федеративного договора от 31 марта 1992 года.

Итоговый вывод решения: признать соответствующими Конституции РФ Лесной кодекс РФ по порядку принятия, а также его оспоренные положения о лесном фонде.

Мотивы решения. Конституционный Суд, дав конституционное толкование ряда положений Лесного кодекса РФ, ответил на вопрос о конституционно-правовой природе собственности на лесной фонд, существенных чертах и особенностях права собственности на лесной фонд, правомочий собственников лесного фонда и участков лесного фонда. Лесной фонд ввиду его важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития, а также рационального использования этого природного ресурса в интересах РФ и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. При этом необходимо учитывать, что: а) лесной фонд составляет лишь часть лесных природных ресурсов и в него не входят леса, расположенные на землях обороны, городских поселений, землях сельскохозяйственного назначения и т. п.; б) Лесной кодекс не препятствует передаче части лесного фонда в собственность субъектов РФ и тем самым создает правовую основу и возможность для последующего разграничения собственности на лесной фонд; в) Лесной кодекс не препятствует тому, чтобы земля, на которой имеются лесные природные ресурсы, не входящие в лесной фонд, и земля, которая изымается из лесного фонда, находилась в различных формах собственности - частной, государственной, муниципальной и иных; г) допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция (статьи 9 и 36) вместе с тем не обязывает к тому, чтобы лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов находился в этих различных формах собственности; из указанных конституционных положений также не следует, что право собственности на лесной фонд принадлежит субъектам РФ и что Конституция требует обязательной передачи лесного фонда в собственность субъектов РФ.

Конституционный Суд также сформулировал и подтвердил ряд выраженных ранее правовых позиций, касающихся общих вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами: (а) Конституция РФ осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов РФ по предметам совместного ведения; (б) по предметам совместного ведения (как и по предметам исключительного ведения РФ) возможно издание не только законов, но и других нормативных правовых актов (указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ); часть 2 статьи 76 Конституции РФ регулирует не вопрос о том, вправе ли федеральные органы государственной власти издавать нормативные акты подзаконного характера, а вопрос о том, как действует федеральный закон и как он соотносится с актами, принимаемыми субъектами РФ; (в) федеральный закон как нормативный акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты «в», «г», «д» и «к» части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и субъектов РФ; (г) до издания федерального закона по предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты, но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом; (д) по предметам совместного ведения могут издаваться индивидуальные правоприменительные акты, связанные с совместной практической правоприменительной деятельностью РФ и ее субъектов на основе норм федеральных законов.

С принятием Конституции РФ положения Федеративного договора могут применяться лишь с учетом требования Конституции, в том числе ее статей 15 (часть 1) и 4 (часть 2), а также абзаца четвертого пункта 1 Заключительных и переходных положений.

Как следует из пункта «а» статьи 71 Конституции, принятие и изменение всех федеральных законов находится в ведении Федерации, а не в совместном ведении. Закрепленный Конституцией порядок принятия федеральных законов не предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения субъектам РФ и специального рассмотрения их предложений в федеральном парламенте.

(2) Постановление от 24 декабря 2012 года № 32-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53 (Ч. 2). Ст. 8062)

Правовые категории в Постановлении: избирательное право, разделение властей, местное самоуправление.

Заявители: группа депутатов Государственной Думы (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положения федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающие новый порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – путем его избрания населением на прямых выборах.

Позиция заявителей: оспариваемое законодательное регулирование в части, обязывающей получать поддержку выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации со стороны установленного числа выборных лиц местного самоуправления, противоречит Конституции РФ, ее статьям 3 (часть 2), 10, 12, 13 (часть 4), 19 (часть 2), 29 (часть 3), 32 (части 2 и 3), 55 (часть 3), 130 и 132, поскольку вводит необоснованные и чрезмерно жесткие ограничения избирательных прав граждан, не позволяет в условиях значительного преобладания на местном уровне представителей одной из политических партий получить статус зарегистрированного кандидата лицам, выдвинутым от других политических партий или в порядке самовыдвижения, а также возлагает на местное самоуправление не свойственные ему полномочия.

Итоговый вывод решения: не противоречат Конституции РФ: положения абзацев восьмого, девятого, десятого, одиннадцатого и шестнадцатого пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также пунктов 17–20 статьи 37 и подпункта «д.1» пункта 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающих в качестве обязательного условия регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) получение поддержки со стороны определенного законом субъекта Российской Федерации в пределах, установленных федеральным законодательством (от 5 до 10 процентов), числа выборных лиц местного самоуправления, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу эти законоположения предполагают обязанность законодателя субъекта Российской Федерации при установлении необходимого для подтверждения поддержки кандидата на соответствующую должность числа выборных лиц местного самоуправления исходить из конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте Российской Федерации, а также исключают возможность создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов, сбора и представления в этих целях подписей выборных должностных лиц местного самоуправления в количестве, превышающем более чем на 5 процентов установленное законом субъекта Российской Федерации число подписей; положения абзаца четвертого пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающего проведение Президентом РФ консультаций с политическими партиями и кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), поскольку данная процедура, которая в силу прямого указания закона имеет именно консультативный характер, не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность, а решение вопроса об участии в избирательном процессе того или иного кандидата не ставится в зависимость от ее результатов.

Мотивы решения. В Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в целях обеспечения принципиального единства всей системы публичной власти в Российской Федерации. Вместе с тем система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Конституция РФ не определяет непосредственно порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и, соответственно, не рассматривает выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации.

Введенный Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации путем его избрания населением на прямых выборах призван заменить собой прежний порядок, при котором наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации осуществлялось по представлению Президента РФ законодательным органом государственной власти субъекта. Установление такого – выборного – порядка не исключает возможности его конкретизации, в том числе путем введения в правовое регулирование дополнительных правовых институтов в рамках требований Конституции РФ и с учетом основанных на этих требованиях правовых позиций Конституционного Суда РФ.

Как следует из Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пункт 3 статьи 18), кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации выдвигаются политическими партиями, которые вправе выдвинуть на указанную должность лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии; кроме того, кандидаты могут быть выдвинуты в порядке самовыдвижения, если это предусмотрено законом субъекта; как выдвижение кандидата политической партией, так и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации, в числе которых должны быть от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации, причем кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации; конкретное число лиц, необходимое для поддержки кандидата (в рамках определенного федеральным законодателем коридора – от 5 до 10 процентов), устанавливается законом субъекта.

Таким образом, сбор подписей является обязательным условием регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, выдвинутого как политической партией, так и в порядке самовыдвижения, и как таковой, безусловно, расширяет возможности представительства в процессе иных политических сил.

Получение поддержки депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации при выдвижении кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не может рассматриваться как возложение на местное самоуправление государственных полномочий.

Таким образом, введение в правовое регулирование требования получения поддержки именно со стороны депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации (учитывая, что поддержка депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах их глав должна составлять от 5 до 10 процентов от общего объема поддержки кандидата) не является избыточным в действующем механизме выдвижения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Согласно абзацу четвертому пункта 3 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент РФ по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения; порядок проведения таких консультаций определяется Президентом РФ.

Возможность возложения на Президента РФ соответствующего полномочия обусловлена и его статусом гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, призванного в установленном Конституцией РФ порядке принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (часть 2 статьи 80 Конституции РФ), причем не только по факту возникновения угрозы конституционным ценностям, но и превентивно.

♦

Вопросы выявления конституционно-правового смысла статьи 11 Конституции РФ также затрагивались Конституционным Судом РФ в Постановлениях: (1)от 10 июня 1998 года № 17-П; (2) от 7 июня 2000 года № 10-П.

Дата добавления: 2015-08-03