Державницька теорія місцевого самоврядування

Державницька теорія місцевого самовряду­вання з’являється у ХІХ ст. завдяки розробкам у цій галузі Л. Штейна та Р. Гнейста. Згідно з цією тео­рією місцеве самоврядування розглядається не як автономна форма публічної влади, а як одна з форм місцевого управління, тобто як один із способів де­централізації державної влади на місцевому рівні. Державницька теорія пе­ред­бачає, що предметом відання може бути будь-яке питання, якщо є нагаль­на потреба його децентралізувати, адже не існує особ­ливих справ, що повин­ні знаходитись виключно у віданні місцевих гро­мад, усі справи є загально­державними. Інакше кажучи, усі повноваження та сфера компетенції терито­ріальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу. Місцеве самоврядування – різновид державної влади. На від­міну від центрального управління місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновни­ками, а за допомогою місцевих мешкан­ців, що зацікав­ле­ні у результаті міс­цевого управління.

До основних ознак державницької теорії місцевого самовряду­вання на­лежать:

- вибір предметів діяльності визначається державою і не залежить від самоврядних органів;

- діяльність самоврядування і держави тотожні, а повноваження в га­лузі місцевого самоврядування визначаються державною владою;

- місцеве самоврядування здійснюється не урядовцями, а за допо­могою муніципалітетів, місцевих жителів, які зацікавлені в результатах управління;

- діяльність органів місцевого самоврядування базується за прин­ципом «дозволено лише те, що передбачено законом» [33].

Вважається, що у рамках державницької теорії сформувалось два нап­рямки: політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному виз­на­чають відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління. Р. Гнейст визначає, що самостійність місцевого самоврядування має гаран­тувати виконання обов’язків посадових осіб органів місцевого само­вря­ду­вання на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності держави. Л. Штейн убачав гарантії самостійності місцевого самоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення від­повідних завдань та функцій державного управління [34].

Переважна більшість вчених підтримували позицію Лоренца Штейна, який бачив підстави самостійності органів місцевого самоврядування в тому, що вони є не безпосередніми органами держави, а органами місцевої спіль­ноти, на які держава покладає здійснення певних завдань державного управ­ління. Л. Штейн вважав, що специфіка місцевого самоврядування в тому, що самоврядні територіальні колективи є особливими суб'єктами права, особли­ви­ми юридичними особами, що вступають з державою у юридичні відно­си­ни. Саме ця обставина відрізняє органи місцевого самоврядування від дер­жавних органів, що діють від імені та в інтересах держави, не маючи будь-яких інших, відмінних від державних, власних інтересів. Тому між державою та її органами немислимі юридичні відносини.

Отож, не можна стверджувати, що місцеві питання, які самостійно ви­рішуються органами місцевого самоврядування, мають іншу природу, ніж дер­жавні питання. Передача деяких завдань державного управління у відання місцевих спільнот з погляду державної теорії зумовлена тим, щоб забез­пе­чити більш ефективне вирішення даних питань на місцевому рівні [35].

На думку К. Ф. Шеремета, «місцеве самоврядування – це справжнє де­цент­ралізоване державне управління» [36]. Інші правники називають його інститутом демократичної держави [37]. Приміром, Г. М. Чебо­тарьов уважає, що влада органів місцевого самоврядування за своєю приро­дою і не може бути іншою, ніж державною [38]. Сучасний шведський учений С. Монтін наго­лошує, що з погляду конституції та загальної ієрархії політичних інститутів, муніципалітети – це частина державної адміністрації, а місцевому самовряду­ванню його компетенція надається парламентом і то­му в підсумку воно здійснює «делеговану державну владу» [39]. Од­но­рід­ність державної та муніци­паль­ної влади, як правило, вбачають у певних за­­гальних ознаках: (а) чітко вираженому інституціалізованому характері, (б) на­явності специфічного апа­рату здійснення влади, (в) загальності, (г) уні­вер­­сальності, (ґ) встанов­ленні й зборі податків. На думку В. І. Борденюка, влада органів місцевого самоврядування є похідною від влади державної, а не від вигаданої муніципальної. Водночас він не заперечує й існування влади, дже­релом якої є територіальна громада, але в даному разі її влада, на відміну від влади об'єднань громадян, трансфор­мується, по суті, в держав­ну [40].

Вва­жа­ється, що державницька концепція місцевого самоврядування по­тенційно сприяє зміцненню цілісності держави, визнаючи необхідність ши­роких правових, організаційних та матеріально-фінансових гарантій авто­номії територіальних громад та органів місцевого самоврядування, та запе­речує ідею суверенітету територіальної громади, а отже, як зазначає М. Кор­ні­єнко «... ту концептуальну основу, яка може бути використана для виправ­дання таких небажаних явищ, як місцевий егоїзм та сепаратизм» [41].

Недоліки державницької теорії полягають у заниженні ролі ініціативи населення, утискуванні демократичних принципів участі громадян у розв'я­занні проблем місцевого значення, у тому, що ставиться під сумнів здатність суспільства до самоорганізації та самоврядування [42]. Чинне законо­давство України настільки суперечливе й непослідовне, що прихильники всіх концеп­цій мають змогу посилатися на відповідні норми для підтвердження пра­вильності своїх позицій. Посилення тенденції поєднання при правовому регулюванні статусу місцевого самоврядування громадівської й держав­ниць­кої концепцій, по суті, стало результатом реалізації законодавцем намагання закріпити загальносоціальну (громадівську) цінність цього інституту шляхом не самоусвідомлення й самоорганізації територіальних громад, а адмініст­рування державою. При цьому тут відіграли свою роль не прагнення до чис­тоти втілення теоретичних ідей і конструкцій, а бажання швидше відійти від старих форм державного управління на місцях, побороти опір становленню нових форм і забезпечити правові гарантії незворотності їх утверд­жен­ня [43].

Розгляд місцевого самоврядування лише як форми децентралізації ви­ко­навчої влади фактично випускає з уваги чимало правових аспектів теми дослідження. Заперечується поділ публічної влади на державну і муніци­пальну (владу територіальної громади), наявність місцевих (локальних) інте­ресів територіальних громад, які можуть суперечити інтересам держави, та окремої сфери місцевого самоврядування, яка відмінна від сфери державного управління. Зведення місцевого самоврядування лише до місцевого рівня дер­жавного управління суттєво звужує спектр аналізу й дослідження сут­ності місцевого самоврядування, як одного з фундаментальних принципів конституційного ладу, як інституту громадянського суспільства, як однієї з форм народовладдя, як фундаменту сучасної філософії людини, як багато­гранного суспільного, соціально-політичного та соціально-правового фено­мену [44].

Державницька теорія місцевого самоврядування отримала найбільше поширення в континентальній системі організації влади на місцях, поши­ре­ній як у країнах Європи (Франція, Бельгія, Італія, Іспанія), так і Латинської Америки, Близького Сходу, франкомовної Африки, низці штатів США [45].

Дата добавления: 2015-07-17