Или муниципальных преференций

Статья 19. Государственные или муниципальные преференции

Комментарий к статье 19

1. Впервые в РФ нормы, запрещающие государственным и муниципальным органам ограничивать конкуренцию на товарном рынке путем предоставления преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам, были закреплены в Законе о конкуренции 1991 г. Данный Закон признавал незаконным необоснованное предоставление отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льгот, ставящих их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке того же товара (ст. 7). Однако какого-либо специального регулирования оснований и порядка предоставления данных льгот Закон не содержал.

Пришедший на смену Закону о конкуренции 1991 г. Закон о защите конкуренции закрепил отдельное регулирование предоставления публичными органами преимуществ хозяйствующим субъектам в гл. 5. При этом в первоначальной редакции Закон оперировал термином "государственная и муниципальная помощь". В 2009 г. в рамках Второго антимонопольного пакета данный термин был заменен на ныне используемый термин "государственная и муниципальная преференция", а также были уточнены основания и порядок предоставления преференций.

2. Пункт 20 ч. 1 ст. 4 Закона о защите конкуренции определяет государственные или муниципальные преференции как предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Как следует из этого определения, государственные и муниципальные преференции могут быть предоставлены следующими субъектами:

- федеральными органами исполнительной власти;

- органами государственной власти субъектов РФ - по сравнению с определением государственной и муниципальной помощи данный круг органов был расширен: в действующей редакции Закона о защите конкуренции к ним относятся как исполнительные, так и законодательные органы субъектов РФ <1>. В качестве примера такого рода преференций можно привести предоставленное Правительством Москвы право на заключение договора на размещение торгового объекта Культурному благотворительному фонду "Клуб авторской песни "Гнездо глухаря" <2>;

--------------------------------

<1> Письмо ФАС России от 14 августа 2009 г. N ПС/27405 "Разъяснения по вопросам изменений, внесенных в Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в части контроля предоставления и использования государственных и муниципальных преференций". В связи с этим, однако, встает вопрос о согласовании предоставления преференций законодательными органами с ФАС России, так как такое согласование не соответствует конституционному принципу разделения властей как допускающее контроль органа исполнительной власти над органами законодательной власти.

<2> Распоряжение Правительства Москвы от 27 февраля 2013 г. N 107-РП.

- органами местного самоуправления - например, Совет депутатов г. Апатиты принял решение о предоставлении муниципальной преференции филиалу ФГУП "Почта России" путем освобождения от уплаты арендной платы за пользование объектами муниципального нежилого фонда г. Апатиты на 2014 г. <1>;

--------------------------------

<1> http://www.apatity-city.ru/laws/14142

- иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Государственные и муниципальные преференции могут быть предоставлены путем:

- передачи государственного или муниципального имущества. В соответствии со ст. 128 ГК РФ в данную группу входят вещи (движимые и недвижимые), включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, в том числе безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права;

- передачи иных объектов гражданских прав. В данную группу включаются объекты, не относящиеся к имуществу, т.е. результаты работ и оказание услуг, охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность). При этом некоторые объекты гражданского права не могут быть предметом государственной и муниципальной преференции - к ним относятся нематериальные блага <1>, личные неимущественные права авторов произведений литературы, науки и искусства и т.п.;

--------------------------------

<1> Письмо ФАС России от 12 сентября 2007 г. N ИА/16263 "Разъяснения по некоторым вопросам применения главы 5 Закона о конкуренции".

- предоставления имущественных льгот (в том числе льгот по арендной плате <1>);

--------------------------------

<1> Письмо ФАС России от 14 августа 2009 г. N ПС/27405 "Разъяснения по вопросам изменений, внесенных в Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в части контроля предоставления и использования государственных и муниципальных преференций".

- предоставления государственных или муниципальных гарантий. Понятие государственных и муниципальных гарантий предусмотрено Бюджетным кодексом РФ. Они являются видом долгового обязательства, в силу которого соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета согласно условиям даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

Ранее к способам предоставления государственных и муниципальных преференций относилось предоставление права доступа к информации в приоритетном порядке, но с изменениями 2009 г. это положение утратило силу, и перенесено в ст. 15 Закона в качестве самостоятельного антимонопольного запрета для органов государственной власти и местного самоуправления.

Часть 4 ст. 19 Закона о защите конкуренции устанавливает перечень видов имущества, предоставление которых не является государственной и муниципальной преференцией. Такое исключение обусловлено либо существованием отдельного регулирования определенных отношений и отсутствием необходимости в его усложнении (предоставление имущества в рамках размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; предоставление имущества на основании федерального закона или на основании вступившего в законную силу решения суда; закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления), либо чрезвычайным характером данного предоставления (передача имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций), либо отсутствием эксклюзивности в предоставленном преимуществе (предоставление имущества в равной мере каждому участнику товарного рынка <1>).

--------------------------------

<1> Данное положение также было подтверждено Президиумом ВАС РФ: он указал, что к преференциям в любом случае не относятся меры, равным образом улучшающие положение всех тех хозяйствующих субъектов одного или нескольких товарных рынков, чье положение может быть улучшено без нарушения требований законодательства. Также не подпадают под понятие преференций положения нормативных актов, действующие в отношении неопределенного круга лиц, если не будет доказано, что их применение фактически приводит к избирательному предоставлению льгот по произвольному усмотрению органов власти лишь отдельным хозяйствующим субъектам, действующим на одном рынке (Постановление Президиума ВАС РФ от 11 сентября 2012 г. N 4290/12).

3. Предоставление государственных и муниципальных преференций возможно исключительно в целях, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи.

Рассмотрим те цели, для достижения которых возможно предоставление органом власти преференций хозяйствующим субъектам.

Обеспечение жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей утвержден Постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. N 1029 (в редакции от 3 марта 2012 г.). Содержание понятия "обеспечение жизнедеятельности населения" ФАС России разъяснила как: а) установление гарантий и компенсаций населению этих регионов; б) поддержку (предоставление компенсаций, кредитов, льгот) организаций, обеспечивающих государственные нужды в необходимой в этих регионах продукции, а также участвующих в решении социальных задач; в) содействие сохранению и развитию традиционных образа жизни, природопользования, форм социальной организации коренных малочисленных народов этих регионов; г) меры государственного воздействия (в том числе предоставление субсидий, ссуд, кредитов) с целью оптимизации численности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей <1>.

--------------------------------

<1> Письмо ФАС России от 31 мая 2011 г. N ИА/16692 "О разъяснении пункта 1 части 1 статьи 19 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Развитие образования и науки. Если ориентироваться на программные документы федерального уровня, то данная цель может включать: а) модернизацию общего и дошкольного образования; б) приведение содержания и структуры профессионального образования в соответствие с потребностями рынка труда; в) развитие системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг <1>; г) создание конкурентоспособного сектора исследований и разработок и условий для его расширенного воспроизводства; д) создание эффективной национальной инновационной системы; е) развитие институтов использования и правовой охраны результатов исследований и разработок; ж) модернизацию экономики на основе технологических инноваций <2> и др.

--------------------------------

<1> Федеральная целевая программа развития образования на 2011 - 2015 годы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. N 61.

<2> Стратегия развития науки и инноваций в РФ на период до 2015 года, утвержденная Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике (протокол от 15 февраля 2006 г. N 1).

Проведение научных исследований. Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" определяет научно-исследовательскую деятельность как деятельность, направленную на получение и применение новых знаний, и выделяет три вида научных исследований: а) фундаментальные научные исследования - экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды; б) прикладные научные исследования - исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач; в) поисковые научные исследования - исследования, направленные на получение новых знаний в целях их последующего практического применения и (или) на применение новых знаний и проводимые путем выполнения научно-исследовательских работ. Данный перечень видов научных исследований не является исчерпывающим. До внесения изменений в комментируемую статью в 2009 г. преференции могли быть предоставлены только в целях осуществления фундаментальных научных исследований, новая же редакция расширила сферу применения данного пункта.

Защита окружающей среды. Хотя отраслевое законодательство содержит понятие охраны, а не защиты окружающей среды, иные нормативные акты фактически их отождествляют <1>. Данная цель включает в себя: а) сохранение и восстановление природной среды; б) рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов; в) предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; ГОСТ Р 52104-2003. Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсоснабжение. Термины и определения (утвержден Постановлением Госстандарта РФ от 3 июля 2003 г. N 235-ст).

Сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ. К объектам культурного наследия народов РФ относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры <1>. Сохранением объекта культурного наследия являются направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор <2>. К государственной охране объектов культурного наследия относятся, в частности, проведение историко-культурной экспертизы, разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия, контроль за состоянием объектов культурного значения, установкой на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений <3>. Понятие "использование" в отраслевом законе не определено, однако, исходя из его структуры и терминологии, использование не следует отождествлять с владением, пользованием и распоряжением объектом культурного наследия как видом недвижимого имущества. Понятие "популяризация" в Законе также не поясняется - скорее всего его следует понимать в соответствии с его общепринятым смыслом.

--------------------------------

<1> Статья 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

<2> Там же. Ст. 40.

<3> Там же. Ст. 33.

Развитие культуры, искусства и сохранения культурных ценностей. Под культурными ценностями понимаются нравственные и этические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты <1>. Сохранение и развитие культуры, согласно программным документам федерального уровня, в частности, включают: а) сохранение российской культурной самобытности и создание условий для обеспечения равной доступности культурных благ, развития и реализации культурного и духовного потенциала каждой личности; б) создание условий для повышения качества и разнообразия услуг, предоставляемых в сфере культуры и искусства, модернизация работы учреждений культуры; в) информатизация отрасли; г) модернизация системы художественного образования и подготовки кадров в сфере культуры и искусства, отвечающей сохранению традиций лучших российских школ и требованиям современности; д) выявление, охрана и популяризация культурного наследия народов Российской Федерации <2>.

--------------------------------

<1> Основы законодательства РФ о культуре, утвержденные Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. N 3612-1.

<2> Федеральная целевая программа "Культура России (2012 - 2018 годы)", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. N 186.

Развитие физической культуры и спорта. Согласно программным документам федерального уровня данная цель включает в себя, в частности: а) развитие инфраструктуры для занятий массовым спортом в образовательных учреждениях и по месту жительства; б) создание и внедрение в образовательный процесс эффективной системы физического воспитания, ориентированной на особенности развития детей и подростков; в) целевую поддержку научных и методических разработок в области спорта высших достижений; г) развитие материально-технической базы спорта высших достижений, в том числе для подготовки олимпийского резерва <1>.

--------------------------------

<1> Федеральная целевая программа "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 - 2015 годы", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 11 января 2006 г. N 7.

Обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства. Под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита РФ, целостности и неприкосновенности ее территории <1>. Соответственно, к обеспечению обороноспособности следует относить деятельность, направленную на реализацию данных мер. К деятельности по обеспечению безопасности относятся, в частности: а) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности; б) разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления; в) разработка, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности; г) организация научной деятельности в области обеспечения безопасности <2>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне".

<2> Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности".

Производство сельскохозяйственной продукции. Сельскохозяйственным товаропроизводителем является организация или индивидуальный предприниматель, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку и реализацию этой продукции при условии, что в доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее чем 70% за календарный год <1>. Перечень сельскохозяйственной продукции, производство и переработку которой осуществляют сельскохозяйственные товаропроизводители, утвержден Постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. N 446. ФАС России также разъяснила, что виды продукции и услуг, в том числе по производству сельскохозяйственной продукции, можно установить с помощью Общероссийского классификатора видов экономической деятельности <2>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства".

<2> Письмо ФАС России от 12 сентября 2007 г. N ИА/16263 "Разъяснения по некоторым вопросам применения главы 5 Закона о конкуренции".

Социальное обеспечение населения. До поправок Третьего антимонопольного пакета данная цель формулировалась как "социальная защита населения". Данное понятие включает в себя как экономические, правовые меры, направленные на преодоление ограничений жизнедеятельности, направленные на создание равных возможностей участия в жизни общества <1>, так и различные меры социальной поддержки, предусматривающие предоставление разных видов льгот, преимуществ и помощи <2>. Понятие "социальное обеспечение" легально не закреплено, однако в доктрине оно определяется как материальное обеспечение определенных категорий граждан с целью выравнивания их социального положения по сравнению с остальными членами общества <3>. Этот вывод подтверждается и некоторыми международными документами <4>. Таким образом, данная цель предоставления преференции была сужена по сравнению с ранее действующей редакцией, так как понятие "социальная защита" шире понятия "социальное обеспечение".

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

<2> См., напр.: Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", Федеральный закон от 7 ноября 2000 г. N 136-ФЗ "О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием", Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".

<3> См.: Право социального обеспечения: Учебник / Отв. ред. К.Н. Гусов. М., 2001. С. 10.

<4> См., напр., Конвенцию МОТ от 28 июня 1952 г. N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения", Европейскую конвенцию о социальном обеспечении (ETS N 78) от 14 декабря 1972 г.

Охрана труда. Трудовой кодекс РФ определяет охрану труда как систему сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающую в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. Непосредственные требования охраны труда устанавливаются государственной нормативной документацией применительно к отдельным отраслям.

Охрана здоровья граждан. Охрана здоровья граждан определяется как система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера, осуществляемых в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи <1>. Конкретные мероприятия по охране здоровья содержатся в отраслевом законодательстве.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства. Категории и критерии субъектов малого и среднего предпринимательства и определение, что является их поддержкой, установлены Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Данный Закон определяет поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства как деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и функционирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на реализацию мероприятий, предусмотренных федеральными, региональными и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Поддержка включает в себя финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку, поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации их работников, поддержку в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества, поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность. Условия и порядок оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства устанавливаются федеральными, региональными и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Наличие программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства, определяющей условия и порядок оказания поддержки данным субъектам, является необходимым условием при предоставлении преференции. При предоставлении преференции в соответствии с данными программами не требуется согласия антимонопольного органа при условии, что такие программы содержат критерии участия субъектов малого и среднего предпринимательства в таких программах, условия и порядок оказания им поддержки, обеспечивающие субъектам малого и среднего предпринимательства равный доступ к участию в указанных программах. При отсутствии соответствующих программ развития предоставление преференций субъектам малого и среднего предпринимательства возможно в иных целях, установленных ч. 1 комментируемой статьи с согласия антимонопольного органа.

Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций. Социально ориентированными некоммерческими организациями признаются некоммерческие организации (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, политических партий), осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в РФ, а также осуществляющие перечисленные в Законе виды деятельности (например, социальную поддержку и защиту граждан, охрану окружающей среды и защиту животных, охрану и содержание объектов и территорий, имеющих историческое значение, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, благотворительную деятельность и т.д.) <1>. Перечень социально ориентированных видов деятельности может быть дополнен законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 2, 31.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

При этом в силу положений п. п. 5 и 20 ст. 4 Закона о защите конкуренции преференция может быть предоставлена только таким некоммерческим организациям, которые являются хозяйствующими субъектами, то есть осуществляют деятельность, приносящую им доход.

Согласно ст. 31.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций включает в себя финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку, поддержку в области подготовки, дополнительного профессионального образования работников и добровольцев, предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

Цели, определяемые другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ. Примером данных целей являются развитие инновационных кластеров, особых экономических зон, зон территориального развития, технопарков и промышленных парков <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. N 1487 "О предоставлении государственных гарантий субъектов Российской Федерации и муниципальных гарантий по кредитам либо облигационным займам".

При определении соответствия цели предоставления преференции целям, установленным Законом о защите конкуренции, необходимо анализировать положения отраслевого законодательства: не только нормативных правовых актов федерального уровня, но и нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий по данным направлениям <1>.

--------------------------------

<1> Письмо ФАС России от 12 сентября 2007 г. N ИА/16263 "Разъяснения по некоторым вопросам применения главы 5 Закона о конкуренции".

4. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что государственная и муниципальная преференция может быть использована только в целях, указанных в заявлении в ФАС России о даче согласия на предоставление преференции. Из этого следует, что преференция может использоваться исключительно лицом, которому была предоставлена преференция: изменение субъектного состава получателей преференции (например, передача имущества, переданного в форме преференции, его получателем в субаренду, безвозмездное пользование и т.д.) может привести к изменению цели предоставления преференции (осуществлять деятельность с имуществом будет уже иной хозяйствующий субъект) <1>. В случае нарушения данного правила наступают последствия, предусмотренные ст. 21 Закона о защите конкуренции.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС СЗО от 30 января 2013 г. по делу N А56-20339/2012.

5. По общему правилу, установленному ч. 3 комментируемой статьи, государственная или муниципальная преференция предоставляется с предварительного письменного согласия антимонопольного органа. Однако ч. 3 комментируемой статьи предусматривает и исключения из этого правила.

Не требуют согласия антимонопольного органа:

- преференции, предоставленные на основании актов высших федеральных органов власти. Не требуют предварительного согласования государственные преференции, предоставленные на основании федеральных законов, правовых актов Президента РФ и Правительства РФ;

- преференции, предоставляемые на основании закона о бюджете и бюджетного законодательства. Предварительного согласования не требуют государственные преференции, предоставленные на основании закона субъекта РФ о бюджете или нормативного правового акта органа местного самоуправления о бюджете, если они содержат либо устанавливают порядок определения размера преференции и ее конкретного получателя. Преференции, устанавливаемые на основании иных законов субъектов и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, подлежат согласованию с антимонопольным органом. По этому же основанию предварительному согласованию не подлежит преференция, предоставленная путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов;

- преференции в размере, не превышающем предельного размера расчетов наличными деньгами по одной сделке, если такая преференция предоставляется не чаще чем один раз в год одному лицу. Данная предельная величина установлена в настоящее время в размере 100 тыс. руб. <1>;

--------------------------------

<1> Указание ЦБ РФ от 20 июня 2007 г. N 1843-У "О предельном размере расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального предпринимателя".

- преференции, предоставленные в соответствии с программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Об этом подробнее см. п. 3 настоящего комментария.

Статья 20. Порядок предоставления государственной или муниципальной преференции

Комментарий к статье 20

1. Комментируемая статья устанавливает процедуру дачи антимонопольным органом согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции. В деталях эта процедура регламентируется Административным регламентом ФАС России по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции <1>.

--------------------------------

<1> Утвержден Приказом ФАС России от 16 декабря 2009 г. N 841.

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что процедура дачи согласия на предоставление преференции начинается с подачи заявления и документов, установленных данной нормой, в антимонопольный орган. От типа заявителя зависит выбор антимонопольного органа, который будет рассматривать заявление:

- федеральные органы исполнительной власти, органы и организации, осуществляющие их функции, - Центральный аппарат ФАС России;

- территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы государственной власти субъектов, органов местного самоуправления, органы и организации, осуществляющие их функции, - территориальные органы ФАС России по месту нахождения органа, имеющего намерение предоставить преференцию <1>.

--------------------------------

<1> Пункты 3.2 и 3.3 Административного регламента ФАС России по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, утвержденного Приказом ФАС России от 16 декабря 2009 г. N 841.

При этом ФАС России вправе принять к рассмотрению заявление о даче согласия на предоставление преференции от любого органа или организации, указанных в ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции.

В заявлении, помимо прочего, должна быть указана цель предоставления преференции со ссылкой на соответствующий пункт ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции.

К заявлению также должен быть приложен проект акта, которым предусмотрено предоставление преференции. При этом отдельное заявление и соответствующий пакет документов должны быть предоставлены в отношении каждого объекта преференции.

2. Часть 2 комментируемой статьи регулирует срок рассмотрения антимонопольным органом заявления о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции. Часть 2 предусматривает следующие сроки:

- месяц с даты получения заявления и документов - срок рассмотрения заявления и принятия по нему решения; часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что данный срок может быть продлен не более чем на два месяца при необходимости получить дополнительную информацию <1>;

--------------------------------

<1> Антимонопольный орган может принять решение о продлении срока рассмотрения заявления, если придет к выводу, что предоставление преференции может привести к устранению или недопущению конкуренции либо предоставление преференции не соответствует цели, указанной в ст. 19 Закона о защите конкуренции, но окончательный вывод без получения дополнительной информации сделать нельзя.

- 10 дней со дня получения заявления - срок для принятия антимонопольным органом: а) мотивированного решения о несоответствии заявления и документов требованиям Закона; б) решения о том, что согласие антимонопольного органа на предоставление преференции не требуется (так как предоставление преференцией не является);

- 14 дней с даты получения заявителем уведомления о несоответствии заявления и документов требованиям Закона и возвращения заявления - срок хранения антимонопольным органом представленных документов, в течение которого заявитель вправе их истребовать.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает виды решений, которые принимает антимонопольный орган по результатам рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление преференции. При этом Закон предусматривает два случая, когда антимонопольный орган может отказать в своем согласии <1> на предоставление преференции:

--------------------------------

<1> Хотя п. 3 ч. 3 сформулирован "об отказе в предоставлении государственной и муниципальной преференции", речь идет об отказе в даче согласия на предоставление преференции.

если преференция не соответствует целям, указанным в ст. 19 Закона о защите конкуренции;

если предоставление преференции может привести к устранению или недопущению конкуренции. Факт того, что преференция приводит к устранению или недопущению конкуренции, должен быть доказан антимонопольными органами: так, улучшение положения по сравнению с иными хозяйствующими субъектами товарного рынка не может быть расценено как устранение или недопущение конкуренции и сам факт наличия на товарном рынке иных хозяйствующих субъектов не может свидетельствовать о том, что предоставление государственной преференции в данном случае может привести к устранению или недопущению конкуренции <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС ВСО от 14 августа 2013 г. по делу N А58-3679/2012.

В п. 3 ч. 3 комментируемой статьи следует читать "об отказе в даче согласия на предоставление", а не "об отказе в предоставлении государственной или муниципальной преференции", так как решение о предоставлении преференции принимается органом власти, а антимонопольный орган принимает решение о согласовании либо об отказе в согласовании предоставления преференции.

4. Принимая решение о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, антимонопольный орган может ввести в ее отношении ограничения. Введение ограничений должно быть обосновано и направлено на обеспечение соблюдения установленных ст. 19 Закона о защите конкуренции целей и уменьшения негативного воздействия предоставления преференции на конкуренцию.

Антимонопольный орган может предусмотреть следующие ограничения в отношении государственных и муниципальных преференций:

- ограничение предельного срока предоставления преференции. Данные ограничения наиболее распространены при предоставлении преференции в виде передачи государственного или муниципального имущества (объекта недвижимости) в аренду на длительный срок. В этом случае антимонопольный орган может установить разумный срок предоставления преференции для уменьшения негативного воздействия на конкуренцию, исходя в том числе из достижения хозяйствующим субъектом окупаемости капитальных вложений в объект недвижимости в случае их осуществления;

- ограничение круга лиц, которому может быть предоставлена государственная или муниципальная преференция (подробнее об этом см. комментарий к ст. 19 Закона о защите конкуренции). Антимонопольные органы могут отдельно указывать в решении о даче согласия на предоставление преференции, что она может использоваться исключительно лицом, которому она предоставлена;

- ограничение размера государственной или муниципальной преференции. Данные ограничения наиболее применимы при предоставлении преференции в виде передачи государственного или муниципального имущества или имущественных льгот, так как их размер можно точно измерить;

- ограничение целей предоставления государственной или муниципальной преференции. Антимонопольный орган может указать конкретные, более частные цели в рамках цели, указанной в ст. 19 Закона о защите конкуренции, для достижения которых предоставляется преференция <1>.

--------------------------------

<1> Пункт 3.19 Административного регламента ФАС России по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, утвержденного Приказом ФАС России от 16 декабря 2009 г. N 841.

Перечень ограничений является открытым, и антимонопольный орган вправе установить иные ограничения в отношении предоставления преференций.

В случае принятия решения о введении ограничений орган, предоставивший преференцию, в соответствии с ч. 4 комментируемой статьи должен представить документы, подтверждающие соблюдение данных ограничений в течение месяца с даты предоставления преференции.

В случае поступления в антимонопольный орган заявления о нарушении органом власти антимонопольного законодательства при предоставлении хозяйствующему субъекту преференции антимонопольный орган обязан рассмотреть заявление в порядке, установленном Законом о защите конкуренции, даже в случае, если предоставление данной преференции было согласовано с антимонопольным органом.

Статья 21. Последствия нарушения требований настоящего Федерального закона при предоставлении и (или) использовании государственной или муниципальной преференции

Комментарий к статье 21

1. Согласно комментируемой статье последствия нарушения требований Закона о защите конкуренции при предоставлении и (или) использовании государственной или муниципальной преференции наступают в случае, если при осуществлении контроля за предоставлением и использованием государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган в порядке, установленном федеральным антимонопольным органом, выявит факты предоставления преференций в нарушение порядка, установленного ст. 20 Закона о защите конкуренции, или несоответствие ее использования заявленным в заявлении целям.

Указанные полномочия антимонопольный орган реализует путем проведения проверок, а также рассмотрения заявлений, материалов и возбуждения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Порядок проведения проверок установлен Приказом ФАС России от 25 мая 2012 г. N 340 "Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации" (зарегистрирован в Минюсте России 18 июня 2012 г. N 24593).

Порядок рассмотрения заявлений, материалов, дел установлен Приказом ФАС России от 25 мая 2012 г. N 339 "Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации". При этом рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется в порядке, установленном гл. 9 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный орган по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, как правило, принимает решение о нарушении положений п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, устанавливающих запрет на предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных гл. 5 комментируемого Закона.

При этом круг субъектов, на которых распространяется установленный п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрет, сужен по сравнению с субъектами, на которых распространяются остальные положения ст. 15 Закона о защите конкуренции. Это объясняется тем, что, согласно ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции, правом предоставления преференции обладают не все поименованные в ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции субъекты, а именно федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации.

2. Комментируемая статья закрепляет последствия выявления антимонопольным органом при осуществлении контроля за предоставлением и использованием государственной или муниципальной преференции следующих нарушений:

а) предоставление преференции в нарушение порядка, установленного ст. 20 Закона о защите конкуренции (нарушения при предоставлении преференции), или

б) несоответствие использования преференции заявленным в заявлении о предоставлении такой преференции целям (нецелевое использование преференции).

3. Одним из наиболее распространенных на практике нарушений антимонопольного законодательства, квалифицируемых как предоставление преференции в нарушение порядка, установленного ст. 20 Закона о защите конкуренции, является предоставление в пользование находящихся в государственной или муниципальной собственности помещений без проведения торгов в отсутствие соответствующего согласия антимонопольного органа (см. Постановления ФАС ПО от 14 марта 2012 г. по делу N А57-2689/2011; ФАС ДО от 19 сентября 2012 г. по делу N А16-1280/2011; решение Приморского УФАС России от 29 августа 2013 г. по делу N 46/08-2013).

Так, в Постановлении ФАС ПО от 14 марта 2012 г. по делу N А57-2689/2011 суд кассационной инстанции отметил следующее:

"В силу того что законных оснований для применения положений статей 19 и 20 Закона о защите конкуренции, дающих возможность заключения на новый срок договоров аренды без проведения конкурсов и аукционов, в данном случае не имелось, возобновление указанных договоров на новый срок должно было совершаться только по результатам проведения конкурса или аукциона либо при условии согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции в форме передачи в безвозмездное пользование имущества без проведения торгов.

Однако комитетом данные требования Закона не были выполнены...

Таким образом, передача комитетом обществу муниципального имущества посредством продления договоров аренды недвижимого имущества на новый срок и заключение договора аренды без проведения торгов создало преимущественные условия для деятельности общества... как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на территории муниципального образования город... и могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, что является нарушением ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 20 Закона о защите конкуренции".

4. Нецелевым использованием преференции на практике признавалась, например, следующая ситуация.

Муниципалитет предоставил хозяйствующему субъекту для целей социальной защиты населения в аренду нежилые помещения на условиях внесения арендной платы по минимальным ставкам. Однако хозяйствующий субъект передал эти помещения в субаренду для организации торговли, при этом компания не смогла обосновать в суде, что такое использование помещений позволяло достичь цель предоставления преференции.

Суд не принял во внимание в том числе доводы хозяйствующего субъекта о наличии согласия Комитета по управлению муниципальным имуществом на передачу помещений в субаренду, поскольку такое согласие не было признано изменением цели предоставления преференции (см. Постановление ФАС СКО от 1 октября 2012 г. по делу N А63-11046/2011).

Статья 21 Закона о защите конкуренции предусматривает конкретные меры реагирования, которые применяют антимонопольные органы при выявлении нарушений порядка предоставления преференций или несоответствия ее использования целям, указанным в заявлении о даче согласия на предоставление преференции.

При установлении указанных нарушений антимонопольный орган в зависимости от формы предоставления преференции выдает хозяйствующему субъекту, которому предоставлена такая преференция, федеральному органу исполнительной власти, органу исполнительной власти субъекта РФ, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, предоставившим такую преференцию, следующие предписания:

а) о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав при условии, что преференция была предоставлена путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав, либо

б) о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим преференцию, при условии, что такая преференция была предоставлена в иной форме.

Это специальные виды предписаний, которые могут выдаваться антимонопольным органом при установлении факта нарушения Закона о защите конкуренции при предоставлении и использовании преференции.

Таким образом, адресатами предписания могут выступать как получатели преференций, так и органы (организации), их предоставившие.

5. Исполнение таких предписаний может осуществляться путем отмены органами власти принятых ими актов и осуществления действий по возврату имущества или имущественных прав в соответствии с положениями, установленными для сторон договорных отношений, предусмотренных ГК РФ.

Невыполнение в установленный срок выданного антимонопольным органом по факту выявленного нарушения предписания влечет административную ответственность по ч. 2.1 ст. 19.5 КоАП РФ. Эта норма устанавливает для должностных лиц - нарушителей административные штрафы в размере от 18 тыс. до 20 тыс. руб. либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - в размере от 300 тыс. до 500 тыс. руб.

6. Также внимания заслуживает вопрос о том, образует ли предоставление преференции с нарушением установленного порядка или несоответствие использования преференции заявленным в заявлении о предоставлении такой преференции целям состав административного правонарушения.

По нашему мнению, существующая редакция КоАП РФ позволяет ответить на этот вопрос следующим образом.

В случае нарушения органом власти (предоставляющей преференцию организацией) установленного порядка предоставления преференции должностные лица такого органа (организации) могут быть привлечены к административной ответственности по ст. 14.9 КоАП РФ.

Часть 1 этой статьи предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 15 тыс. до 30 тыс. руб., а ч. 2 (применяется к должностным лицам, которые были ранее подвергнуты административному наказанию за аналогичное административное правонарушение) - наложение штрафа от 30 тыс. до 50 тыс. руб. либо применение дисквалификации на срок до трех лет.

Согласно ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ должностное лицо антимонопольного органа может передать дело об административном правонарушении по ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ на рассмотрение суда. В силу ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ переданные таким образом дела рассматривает арбитражный суд.

В качестве примера привлечения должностного лица к ответственности по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ можно привести постановление руководителя Дагестанского УФАС России от 26 февраля 2014 г. о наложении штрафа по делу N 20А об административном правонарушении в отношении главы местной администрации.

В указанном постановлении отмечается, что "муниципальная преференция была предоставлена администрацией с нарушением п. 7 ч. 1 ст. 15, ч. ч. 1, 3 ст. 19, ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", без предварительного согласия антимонопольного органа.

Должностным лицом, допустившим данное правонарушение, является бывший глава администрации ГО "..." Х.

Факт совершения Х. (на момент издания распоряжения от 4 октября 2011 г. N 472, которым ООО "..." была предоставлена муниципальная преференция, исполнял обязанности главы администрации ГО "...") правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, подтверждается материалами дела.

Ответственность за нарушение ст. ст. 15, 19, 20 ФЗ "О защите конкуренции" предусмотрена ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ".

В результате антимонопольный орган привлек главу местной администрации к административной ответственности в виде штрафа в размере 20 тыс. руб.

В качестве примера привлечения к ответственности по ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ можно привести Постановление ФАС ВСО от 23 октября 2013 г. по делу N А69-1213/2013.

В указанном Постановлении, в частности, отмечается следующее: "Антимонопольным органом по факту нарушения мэром пункта 7 части 1 статьи 15, части 3 статьи 19 и статьи 20 Закона о защите конкуренции, выразившегося... в предоставлении муниципальной преференции муниципальному унитарному предприятию... в виде субсидии на благоустройство города... без согласования с антимонопольным органом, составлен протокол от 24.05.2013 N А15-14.9/13 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.9 КоАП РФ.

В соответствии с частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ антимонопольный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении мэра к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.9 КоАП РФ.

Арбитражными судами установлено совершение мэром недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством действий, а именно, предоставление на основании постановлений мэра субсидий лицу (муниципальному унитарному предприятию), которое не являлось получателем субсидий местного бюджета, факт наличия в действиях мэра вменяемого состава правонарушения подтверждается материалами дела и мэром не оспаривается.

Учитывая, что постановлениями антимонопольного органа от 10.05.2012 N А06-14.9/12 и N 07-14.9/12 мэр ранее привлекался к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафа, суды обоснованно пришли к выводу о наличии в действиях мэра состава правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.9 Кодекса".

7. В то же время несоответствие использования преференции заявленным в заявлении о предоставлении такой преференции целям (нецелевое использование преференции) может влечь для получателя преференции неблагоприятные гражданско-правовые последствия, включая утрату возможности использования такой преференции.

Одним из эффективных инструментов контроля за соответствием использования преференции целям ее предоставления является применение антимонопольным органом ограничений в отношении предоставления преференций в соответствии с п. 4 части 3 ст. 20 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с ч. 4 ст. 20 Закона о защите конкуренции в случае, если решение о даче согласия на предоставление преференции дано с введением соответствующих ограничений, заявитель обязан представить документы, подтверждающие соблюдение установленных ограничений, перечень которых устанавливается антимонопольным органом, в месячный срок с даты предоставления преференции.

Такие ограничения могут касаться и целей использования преференции.

В целях исполнения данной нормы антимонопольные органы в своих решениях указывают на практике на то, что заявителю (субъекту права предоставления преференции) необходимо представить в антимонопольный орган копию соответствующего акта о предоставлении преференции, а также копии документов, которые подтверждают соблюдение установленных антимонопольным органом ограничений.

Например, в актах о предоставлении преференции, соответствующих договорах о предоставлении преференции, приложениях к таким договорам должны содержаться сведения об установленных антимонопольным органом ограничениях, устанавливаться обязанность хозяйствующего субъекта по соблюдению введенных ограничений и санкции (в том числе договорные штрафы) за их несоблюдение.

На практике несоответствие использования преференции указанным в заявлении о даче согласия на предоставление данной преференции целям наряду с антимонопольным органом могут выявить и федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, предоставившие такую преференцию, как стороны договорных правоотношений, связанных с предоставлением преференции.

Такие органы и организации вправе обратиться в антимонопольный орган с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства и (или) с иском в арбитражный суд о расторжении договора, предусматривающего предоставление преференции, и, соответственно, возврате государственного или муниципального имущества, предоставленного в виде преференции (см. Постановление ФАС СКО от 1 октября 2012 г. по делу N А63-11046/2011), о взыскании установленных за нецелевое использование преференции договорных санкций.

В определенных случаях заключение органом власти и хозяйствующим субъектом соглашения о предоставлении преференции, при реализации которого преференция используется нецелевым образом, может служить основанием для привлечения как органа власти, так и получателя преференции к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ.

Дата добавления: 2015-07-15