Підготовка попереднього проекту бюджету і основні етапи бюджетної процедури.

Повноваження щодо прийняття бюджету розділені між двома гілками бюджетноївлади - Радою і Парламентом. Розробка та прийняття бюджету проходить укілька етапів, послідовність яких, як і терміни розглядупроекту бюджету в Раді та Парламенті, детально описані у статтях 268-280

Амстердамського договору 1997 р. Стаття 272 договору передбачає, що до

1 липня кожен з інститутів Співтовариства повинен розробити і представити

Комісії кошторис своїх витрат на майбутній рік. Комісія має об'єднативсі кошторису, включаючи і свої витрати, в попередній проект бюджету іпередати його на розгляд Ради не пізніше 1 вересня року,що передує року виконання бюджету. Рада має ухвалитипопередній проект бюджету і передати його на розгляд Європейського Парламенту не пізніше 5 жовтня.

Проте подія збільшення обсягу бюджету та ускладнення йогоструктури зажадали розширити тимчасові рамки складання і розглядубюджету. За домовленістю між інститутами Співтовариства з 1977 р.застосовується більш зручна схема, що забезпечує як детальне обговореннябюджету в Раді та Парламенті, так і своєчасне його прийняття. Комісіяповинна представити Раді попередній проект бюджету, переведений навсі 11 мов ЄС, не пізніше 15 червня, тобто на півтора місяці раніше, ніжце зазначено в договорі. Попередній проект бюджету готується Комісієюна початку травня з урахуванням витратних кошторисів усіх інститутів Співтовариства, а такожполітичних і фінансових пріоритетів на майбутній рік. Зазвичай у вересні

Комісія складає коригувальні листа до попереднього проектубюджету, які містять уточнення ряду статей витрат (як правило, цевідноситься до витрат на проведення єдиної сільськогосподарської політики іполітики в галузі рибальства).

Рада проводить перше читання попереднього проекту бюджету і можевносити поправки і зміни в попередній проект, консультуючись з

Комісією та іншими зацікавленими інститутами ЄС. Прийняттяпопереднього проекту бюджету Радою відбувається кваліфікованимбільшістю голосів.

У жовтні Рада передає проект бюджету на розгляд Парламенту.

Якщо протягом 45 днів після отримання проекту бюджету Європейський

Парламент схвалює його, то бюджет вважається остаточно прийнятим. Якщо вПротягом цього періоду Парламент не змінює проект бюджету і не пропонуєпоправок, то бюджет вважається остаточно прийнятим. Однак на практиціцього не відбувається і з моменту подання проекту бюджету до Парламентупочинаються конфлікти між двома гілками бюджетної влади. Парламентмає право вносити зміни до проекту бюджету, але його повноваженнязалежать від того, стосовно якої категорії витрат пропонуютьсяпоправки. Розподіл бюджетних витрат на дві категорії - «обов'язкові» і

«Необов'язкові» - має важливе фінансове і політичне значення, хочавоно не було передбачено Римським договором і носить умовний характер.

Комісія, яка запропонувала такий розподіл, виходила з того, що витрати нафінансування спільних інтеграційних заходів, передбаченихдоговорами про Європейських Співтовариствах (наприклад, витрати на фінансуванняєдиної сільськогосподарської політики) і витрати, зумовленіміжнародними угодами (наприклад, допомога третіх країн), вважаються

«Обов'язковими». Всі інші витрати відносяться до категорії «Необов'язкових».

Розподіл витрат на дві категорії також визначає і поділповноважень між Парламентом і Радою щодо бюджету. Відповідноз бюджетною процедурою Раді належить вирішальне слово при затвердженні

«Обов'язкових» витрат, а Парламенту - «необов'язкових». Парламентмає право вносити до проекту бюджету зміни, що стосуються

«Необов'язкових» витрат, якщо за це проголосує більшість його членів.

За Амстердамському договорі збільшення цих витрат відбувається звикористанням т.зв. максимальної ставки «необов'язкових» витрат. Цяставка передбачає максимально можливе зростання всього обсягу

«Необов'язкових» витрат у порівнянні з попереднім фінансовим роком.

Вона щорічно встановлюється Комісією після консультацій з Комітетом зекономічної політики з урахуванням динаміки ВНП у Співтоваристві, середньорічногозміни бюджетів держав-членів і змін вартості життя протягомпопереднього фінансового року. Максимально допустима ставка зростаннявитрат бюджету має бути своєчасно повідомлена всіх інститутів ЄС,щоб вони могли врахувати її при підготовці своїх кошторисів. У межах ставки

Парламент може збільшити суму «необов'язкових» витрат, передбаченупроектом бюджету. Якщо темп зростання «необов'язкових» витрат, намічений впроекті бюджету, менше половини встановленої максимальної ставки, то

Парламент має право збільшити всю суму «необов'язкових» витрат дорівня, що відповідає максимальній ставці зростання. У тому випадку, якщопередбачений проектом бюджету темп зростання «необов'язкових» витратскладає більше половини максимальної ставки, то Парламент можезапропонувати подальше збільшення витрат на суму, що не перевищує половинимаксимальної ставки. Наприклад, якщо максимальна ставка складає 10%, ау попередньому проекті бюджету темп зростання «необов'язкових» витратсклав 6% у порівнянні з минулим роком, то Парламенту дано правозбільшити «необов'язкові» витрати ще на 5%. Таким чином, загальназбільшення даної групи витрат складе 11%, перевищивши тим самиммаксимальну ставку. Однак більш високий рівень максимальної ставки запорівняно з лімітом, встановленим Комісією, повинен бути зафіксований ізатверджений у спеціальному угоді між Радою і Парламентом. Радаприймає угоду кваліфікованою більшістю голосів, а Парламент --якщо в голосуванні взяло участь більшість депутатів і 3/5брали участь у голосуванні схвалили цю угоду.

Таке правило призводило до того, що в ході бюджетної процедуривиникали ускладнення. Так, при розгляді бюджету на 1979 р., Радасхвалив запропоноване Парламентом збільшення «необов'язкових» витрат понадсуми, передбаченої максимальною ставкою зростання. Однак Рада не зміготримати кваліфіковану більшість, необхідну для затвердження нової,збільшеною максимальної ставки зростання. В результаті представники рядукраїн висловили сумнів в законності проведеної раніше процедури схваленняпроекту бюджету. У зв'язку з цим на засіданні Ради в березні 1979 р.міністри фінансів країн-членів домовилися уникати подібної ситуації:якщо перший варіант проекту бюджету, схваленому Радою, темп зростаннявитрат перевищує встановлений Комісією максимум, то нова максимальнаставка повинна бути затверджена Радою ще до передачі проекту бюджету нарозгляд Парламенту.

Відносно «обов'язкових» витрат Парламент має право звернутися до

Раді з пропозицією про внесення змін в ці бюджетні статті, якщо заце висловиться абсолютна більшість депутатів.

Проект бюджету з поправками і пропозиціями Парламенту повертається в Рада в середині листопада, коли відбувається друге читання бюджету в Раді.

Якщо протягом 15 днів Рада не змінив жодної поправки до «Необов'язковим» витрат і схвалив пропозиції Парламенту по «Обов'язковим» витрат, то бюджет вважається прийнятим. Однак, за Амстердамському договорі Рада має право змінити будь-яку з поправок

Парламенту до «необов'язковим» витрат, діючи кваліфікованоюбільшістю голосів. Якщо Рада не вносить ніяких змін до поправки

Парламенту, то ці суми автоматично включаються до бюджету.

Що стосується пропозицій Парламенту щодо зміни «обов'язкових»витрат, то по відношенню до них діють такі правила. Якщо запропонованізміни не збільшують загальної суми витрат того чи іншого інституту абозбільшення витрат однієї з кошторисів компенсується скороченням витрат поіншим кошторисах і Рада не відкидає їх більшістю голосів, то вонивносяться до проекту бюджету. У тому випадку, якщо пропоновані Парламентомзміни збільшують загальну суму витрат бюджету, Рада може схвалитизапропоноване зміна, діючи кваліфікованою більшістю голосів. Увідсутність такого рішення зміни, запропоновані Парламентом, вважаютьсявідкинутими.

Рада має право у всіх випадках, коли він не приймає поправок

Парламенту щодо «необов'язкових» витрат, або зберегтипочаткову суму асигнувань, передбачену в проекті бюджету, абозмінити її. На стадії вторинного розгляду проекту бюджету Радоюзнову виникає проблема застосування максимальної ставки зростання

«Необов'язкових» витрат. За домовленістю, яка була досягнута міжкраїнами в березні 1979 р., Парламент може вимагати збільшеннямаксимальної ставки понад того рівня, який був затверджений Радою раніше

(при першому схвалення проекту бюджету). Тоді Рада повинна спробуватипереконати Парламент не перевищувати «стелі» витрат, встановленого зновузатвердженої Радою максимальною ставкою. Якщо ці переговори не призведутьдо досягнення згоди, то суми поправок Парламенту повинні бутипропорційно знижені, так, щоб загальна сума збільшення «необов'язкових»витрат відповідала максимальній ставці зростання.

Рішення Ради після другого читання проекту бюджету вважаєтьсяостаточним відносно групи «обов'язкових» витрат. Схваленийвдруге Радою бюджету надходить до Парламенту 22 листопада для остаточногоприйняття. Парламент може протягом 15 днів змінити або відкинутивнесені Радою зміни, що стосуються «необов'язкових» витрат, іприйняти відповідно до цього бюджету. Для цього в голосуванні маєбрати участь більшість членів Парламенту і 3/5 від тих, хто проголосував повиннівисловитися за прийняття або відмова від змін, запропонованих Радою. Якщопротягом цього періоду Парламент не прийняв ніякого рішення, що стосуєтьсявнесених Радою змін, то бюджет також вважається остаточноприйнятим. Після завершення цих процедур Голова Європейського

Парламенту оголошує бюджет остаточно прийнятим.

Проте при другому читанні бюджету Парламент може відкинути проектбюджету і запропонувати представити новий проект. Для цього у голосуванніповинно брати участь більшість членів Парламенту і 2/3 проголосувалиповинна висловитися за те, щоб був розроблений новий проект бюджету.

Уперше це право було використано Парламентом в 1979 р., коли вінзажадав від Комісії представити новий проект бюджету на 1980 р. При цьому

Парламент послався на наступні причини: неприйнятно високий рівеньвитрат на проведення єдиної сільськогосподарської політики і відмова Радизбільшити максимальну ставку «необов'язкових» витрат. Остаточнобюджет на 1980 р. був прийнятий тільки 9 липня 1980 У 1984 р. Комісіяпредставила проект бюджету тільки на 9 місяців 1985 р., пославшись на те,що Співтовариство мало в своєму розпорядженні фінансовими засобами для покриття витраттільки протягом цього терміну. Тим самим Комісія хотіла привернути увагуорганів Співтовариства до проблеми нестачі бюджетних коштів. Парламентвідмовився затвердити проект бюджету в сумі 26,1 млрд. екю з огляду на те, щовін був лише частковим і тому не мав законної сили. Бюджет на 1987було схвалено Парламентом лише у вересні 1987 р. внаслідок розбіжностей проспособи подолання його дефіциту.

Постійно виникали конфлікти між Радою і Парламентом івнаслідок цього затягування процедури прийняття бюджету, стали одним зфакторів проведення бюджетної реформи 1988 р., спрямованої в тому числі іна посилення бюджетної процедури. У результаті реформи було введенопоняття «фінансової перспективи» - середньостроковій фінансової програми.

Уклавши міжінституційного угоду на період дії фінансовоїперспективи, Парламент, Рада та Комісія заздалегідь визначають основнібюджетні пріоритети на майбутній період (4-6 років) і беруть на себезобов'язання не перевищувати рівні витрат, зазначені у фінансовійперспективі. Таким чином, правило максимальної ставки зростання

«Необов'язкових витрат», через яку відбувалися конфлікти між

Радою та Парламентом, значно трансформувалося. Тепер дві гілкибюджетної влади застосовують ту ставку збільшення «необов'язкових» витрат,яка не порушує максимальних обсягів видатків Спільноти,передбачених фінансової перспективою.

У всіх випадках, коли до початку нового фінансового року бюджет ЄС щене прийнятий, в силу вступає Ст.273 Амстердамського договору, відповідно доякої починає діяти т.зв. «Режим дванадцятого долі». Дляфункціонування ЄС Комісія має право робити фінансуваннявитрат щомісячно в межах 1/12 частки відповідних статей бюджетуминув фінансового року.

Коли бюджет остаточно прийнятий, Комісія не має права перевищувативстановлені суми витрат по окремих статтях. Винятки з цьогоправила допускаються лише у наступних випадках:

- Пересування з дозволу Ради або Парламенту (в залежності від виду асигнувань) окремих сум з одного розділу в інші в разі економії по окремих статтях або у разі виникнення непередбачених витрат.

- У результаті переносу невитрачених з яких-небудь причин асигнувань в минулому фінансовому році на поточний рік. Однак вони вважаються частиною того бюджету, у складі якого були затверджені.

Деякі з таких асигнувань, що випливають із зобов'язань, що виникли протягом фінансового року, переносяться на наступний рік автоматично.

- В разі прийняття додаткових або коректувальних бюджетів, якщо затверджені по бюджету асигнування недостатні для покриття знову виникаючих додаткових витрат. Тоді додатковий бюджет приймається при збільшенні загальної суми бюджетних видатків.

Згідно з фінансовим регламентом інститути ЄС (Рада, Парламент, Суд, суд аудиторів, Економічний і соціальний комітет,

Комітет регіонів) здійснюють витрати відповідно до затвердженихкошторисами, куди головним чином входять адміністративно-управлінськівитрати. Кошторис Комісії включає фактично всі витрати на проведенняінтеграційних заходів та на здійснення спільних політик ЄС. Комісіятакож має коштів на адміністративноті витрати.

ДЖЕРЕЛА НАДХОДЖЕНЬ БЮДЖЕТУ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ ТА ЇХ РЕФОРМУВАННЯ У НАСТУПНОМУ ФІНАНСОВОМУ ПЕРІОДІ

Європейський Союз - інтеграційне об'єднання, що динамічно розвивається. Головним фінансовим інструментом європейської інтеграції на сучасному етапі є бюджет ЄС. Автономний бюджет Спільноти базується на її власних фінансових ресурсах і служить передусім для фінансування низки спільних політик.

На сьогодні виділяють три основні категорії власних ресурсів: "традиційні власні ресурси", відрахування від ПДВ, що стягується у державах-членах, частка ВНД держав-членів.

Максимальний об'єм власних ресурсів на період з 2007 по 2013 роки було встановлено на рівні 1,24 % сукупного ВНД держав-членів.

До традиційних власних ресурсів відносяться сільськогосподарські податки, а також цукрові і митні збори. Ці платежі стягуються від імені ЄС державами-членами, за що останні отримують 25% їх загальної суми в якості компенсації витрат по адмініструванню.

Доходи бюджету ЄС від ПДВ являють собою встановлену єдину процентну надбавку до ставки ПДВ в державах-членах. У 2007-2013 рр. вона встановлена на рівні 0,30%. При цьому, база оподаткування не може перевищувати 50% ВНД у державах-членах спільноти.

Запроваджена, як додаткове джерело доходів з метою збалансування доходів і видатків бюджету, тобто, щоб фінансувати частину бюджету, що не покривається будь-якими іншими джерелами доходу, частка ВНД держав-членів на сьогодні складає понад 60% надходжень бюджету Спільноти і має тенденцію до зростання.

Пропозиції стосовно формування нової чинної системи доходів єдиного бюджету ЄС можна згрупувати у два фундаментальні напрямки: спрощення існуючої системи власних ресурсів та розширення фінансових основ, а саме введення нових ефективних власних ресурсів.

Перший напрямок реформування може бути реалізований шляхом:

•1. заміна традиційних власних ресурсів внесками частки ВНД держав-членів;

•2. спрощення існуючого методу обчислення ПДВ;

•3. повна заміна існуючої системи власних ресурсів внесками частки ВНД, тобто повернення до практики членських внесків.

Без сумніву, кожен з цих напрямків моє певні переваги і підстави для реалізації.

Так, зокрема, обсяг надходжень від традиційних ресурсів бюджету і зараз становить менше 15% доходної частини єдиного бюджету Спільноти. Зі здійсненням подальшого реформування спільної аграрної політики, лібералізацією цін на цукор і сільськогосподарську продукцію та відміною квот на їх виробництво, перелік традиційних власних ресурсів обмежуватиметься митними зборами, таким чином, їх частка та обсяг надходжень в бюджет продовжуватимуть зменшуватися. Однак обмеження доходів єдиного бюджету лише двома джерелами також важко назвати цілком виправданим.

Що стосується ПДВ, то, незважаючи на тривалу роботу по вдосконаленню та уніфікації цього податку, на сьогодні існує велика кількість проблем, пов'язаних з його справлянням та адмініструванням. Система ПДВ Спільноти потребує реформування, однак воно вимагатиме значних зусиль та часу, тому навряд чи варто розраховувати на швидкий позитивний ефект і можливість значного зростання суми надходжень від цього податку вже в наступному фінансовому періоді.

Водночас, на нашу думку, повернення до практики членських внесків викличе посилення суперечок стосовно дисбалансу між обсягом коштів, які направляються в бюджет і фінансуванням з бюджету для окремих країн. Також, в цій ситуації важко вести мову про значне збільшення фінансової бази єдиного бюджету Спільноти, що ставить під сумнів як її подальше розширення, так і здатність досягати цілей, визначених в договорах.

Отже, на сьогодні перед ЄС стоїть завдання знайти нові джерела власних ресурсів бюджету.

Що стосується безпосереднього визначення нових джерел надходжень до бюджету Спільноти, то воно передбачає два основні сценарії.

Перший звертається до екологічних податків і, очевидно, має на меті не лише зміцнити фінансову базу бюджету, а й сприяти політиці ЄС в галузі довкілля. Так, пропонується ввести податок на енергоспоживання При чому, під останнім передбачено розуміти використання традиційних джерел енергії, тобто вугілля, газу, нафти або споживання пального для автомобільного транспорту. Цей податок мали б сплачувати споживачі через постачальників енергії, що передбачає прямий зв'язок між громадянином ЄС та його бюджетом.

Ще один варіант в рамках цього напрямку - податок на викиди парникових газів.

Звичайно, наведені підходи дозволять створити стабільне і прогнозоване джерело доходів бюджету та сприятимуть захисту навколишнього середовища і розвитку нетрадиційних джерел енергії. Однак, вони будуть несправедливі до промислово розвинутих країн.

Другий сценарій передбачає введення єдиного податку на прибуток корпорацій. Але прогнози свідчать, що він зможе принести не більше половини необхідних бюджетних надходжень. Водночас, це вимагатиме значних зусиль в напрямку гармонізації та мінімум 5 років на впровадження.

Крім наведених вище основних, розглядаються перспективи впровадження специфічних податків на алкоголь та тютюнові вироби, оподаткування послуг комунікацій, податку на фінансові операції на Європейські фондові біржі, податку на особисті доходи.

На нашу думку всі наведені альтернативи за винятком останньої, навряд чи можуть забезпечити суттєве і стабільне джерело доходів єдиного бюджету.

Що стосується прибуткового податку з громадян Спільноти, то цей варіант має низку переваг. По-перше цей податок вже існує у всіх державах-членах Європейського Союзу, а отже спрямування частки його надходжень до єдиного бюджету Спільноти вимагатиме незначних витрат фінансових, людських і часових ресурсів. По-друге, за умови збереження близького до існуючого обсягу бюджету ЄС, цей вид податку не значною мірою збільшував би податкове навантаження у державах-членах. І нарешті, важко не погодитися, що особисті податки являють собою один з найбільш прямих і видимих зв'язків між платниками - громадянами - та діями влади. Тому, на додаток до зміцнення механізмів прозорості системи, створення такого ресурсу сприяло б появі відчуття особистої приналежності до Спільноти у кожного її громадянина.

Отже, маємо констатувати, що Європейський Союз конче потребує істотних змін щодо формування доходної частини єдиного бюджету. Цей процес має відбуватися на основі двох основних пріоритетів: з одного боку, спрощення наявної системи власних ресурсів; з іншого - розширення доходу - введення нових власних ресурсів.

Дата добавления: 2015-07-15