Исторический опыт развития и управления городом

Исследование проблем управления городом невозможно без изучения исторического опыта создания и развития городов. Как справедливо отмечает Рой О.М.[1] « Строительство городов и управление городами – процесс однонаправленный».

Уже в IV-V вв. д.н.э. античные города становятся объектами проектирования и обустройства, а их рост - становится значимой тенденцией[2].

Еще языческую Русь скандинавы называли Гардарики —«страна городов». В начале XIII в. Русь насчитывала около 400 городов. В одном Киеве проживало 500 тыс. человек, в Новгороде, Смоленске, Чернигове — по 30 тыс. человек[3].

Строительство городов на новых землях в основном приходится на XVI-XVII вв. и связано с крупными военно-политическими успехами Москвы, когда границы русской земли расширились до низовья Дона и Волги, а на востоке включили Урал всю Сибирь.

Города на присоединенных территориях сначала строились как крепости с преобладанием военной функции, а затем становились хозяйственно-экономическим, торговыми и культурными центрами новой земли. Наиболее ранним известным примером строительства целого города по заранее разработанному плану является Тула, заложенная по указу Василия III в 1509 году.

Период правления Ивана Грозного отмечен организацией строительного дела, появлением первых государственных учреждений: «Разрядного», заведовавшего постройкой крепостей, Поместного, Пушкарского.

На новых землях постановка городов Приказами осуществлялась в строгой последовательности. Ни одно строительство не могло начаться без предварительного разведывания земель, составления их описания и карт. Описания отличались удивительной точностью, вплоть до указания мест, где лучше проложить дороги, или возвести крепость.

В практике застройки старых городов были выработаны наиболее приемлемые нормативы ширины улиц, переулков и тупиков. Эти нормативы приводились в царских указах всякий раз, когда вставал вопрос о расширении улиц после очередного пожара. Приказы распространяли их на строящиеся города и особенно следили за соблюдением размеров площадей, примыкающих к крепости.

Приказы, явились типичным порождением централизованного государства и окончательно сложились к XVIIв..

«Строительство городов сформировало мощную инженерную инфраструктуру, ставшую источником разнообразных глубоко специфических для города видов деятельности»[4].

В то же время, именно городские поселения являлись территориями, на которых организовывалась власть в различных ее исторических формах.

При этом процесс формирования и развития системы управления городами в Европе и России происходил по разному.

Большинство европейских городов, сформировавшихся на «развалинах» Римской империи, находилось на сеньориальных землях и облагалось значительным налоговым бременем, а все управление городом осуществлялось сеньором.

Только к началу XII в., в результате сплочения городской коммуны в борьбе с сеньорами, города Европы обрели некоторую автономию. Наивысшую автономию средневековые города получают вместе с правом издания собственных законов, учреждением административных и судебных органов. Главную атрибутику самоуправления в этот период составляют печать и виселица как символы юридической независимости в вопросах прочности власти.

Несмотря на то, что управление городом было сосредоточено в руках городского совета, реальная власть принадлежала зажиточной части городского населения.

На Руси и в России управления городами происходило в соответствии с изменением организации власти на ее территории, формированием и развитием государственности.

Можно условно выделить несколько исторических периодов с особенностями территориального и государственного управления (табл.1).

IX-XI.вв. Характеризуется ц ентрализацией власти киевских князей. По сути, вся земля была собственностью киевских князей, которые могли раздавать ее кому хотели, - так возникали «уделы» - самостоятельные княжества с «центром управления» в городах. Появление удельных княжеств послужило толчком к началу политического дробления Руси.

Первый документ о правилах управления - «Русская правда»

XI –XII вв. Ослабление централизации власти. Возрастание

роли самоуправления. Формирование вотчин как комплексов феодальной земельной собственности и экономической независимости, и, как следствие -рост числа удельных княжеств, городов и городского населения[5].Усиление раздробленности Руси.

Конец XII-начало XIVвеков. Централизация власти «Золотой Ордой» с жесткой иерархии управления[6]. Появление должностных лиц – наместников для управления городами (сбор пошлин, судейство и др.).

Конец XIV-начал.XVI века - Ослабление «Золотой Орды» и укрепление великокняжеской московской власти.

Вторая половина XVI века - Централизация власти и укрепление самодержавия. В то же время впервые определяется организация местного самоуправления[7]. Начинается новый этап развития Москвы и активное строительство городов на новых (казенных) землях. Именно строительство городов на государственных землях определило особенность организации управления городом, отличную от европейской.

Первая половина XVII века -«смутное время», смена династий.

Вторая половина XVII – первая половина XIX века – укрепление самодержавия и государственности. Система государственного управления, введенная Петром I, увязывала централизованную власть с местным (территориальным) управлением.

Местное управление осуществлялось в восьми губерниях (на которые была поделена территория России в 1708 г.); губернии делились на провинции, провинции – на округа-дистрикты.

В период правления Петра I Алексеевича создаются органы городского управления – Ратуша в Москве и «бурмистрские избы» - в провинции (1699 г.). Центральное управление городами, было сосредоточено в одной из 12 коллегий – Главном магистрате (1720), призванном осуществлять административно-полицейские и судебные функции в городах, охранять сословия и привилегии, поддерживать порядок и благоустройство. В каждом городе были созданы местные магистраты, заменившие бурмистрские избы, в их ведении находилось все управление городом[8].

В соответствие с реформой 1719-1720 гг.. впервые были созданы местные органы управления в Петербурге и Москве с самостоятельными полицейскими функциями, в числе которых застройка, планировка и озеленение улиц. В то же время была образована первая Комиссия от строений – прообраз Госстроя.

Период правления Екатерины II ознаменован многочисленными реформами и изменениями в системе и структуре управления Российской империей. В 1765 г. специальным манифестом было объявлено о начале межевания российских земель.

В 1775 г. – была проведена реформа местного самоуправления и разработан законодательный акт «Уложение о губерниях», упраздняющий провинции и увеличивающий число губерний (до этого времени в России было уже 23 губернии, 66 провинций и 180 самостоятельных уездов).

В 1785 г. выпущен законодательный акт Екатерины II - «Жалованная грамота городам», учреждающий новые выборные городские учреждения, несколько расширяющие круг избирателей.

Вторая половина XIX – начало XX веков. Реформирование государственного управления, формирование новой системы местного самоуправления.

С развитием товарности сельского хозяйства во второй половине XIX, определение территории управления на основе ее самодостаточности, постепенно заменялся пониманием территории управления как территории, требующей властного регулирования отношений между людьми.

Система местного самоуправления, сформированная в Российской империи в ходе реформы Александра II, базировалась как на установлении общих правил для органов местного самоуправления 36 –и губерний с преимущественно русским населением, так и на индивидуальном подходе к территориям, имеющим собственные традиционные формы управления и хозяйствования. Так, для «русских губерний» устанавливался преимущественно поселенческий принцип образования, а для национальных окраин и автономий (Царство Польское, Великое княжество Финляндское) предусматривался особый порядок формирования и деятельности местной власти для каждой территории.

Отдельно регулировались права городов.

В 1901 году была создана специальная комиссия, призванная разработать новое губернское устройство России, основывающееся на изучении системы складывающихся хозяйственных комплексов.

1917-1991 гг. – Советский период, смена политической и экономической власти, отмена частной собственности и переход к административно-плановому управлению. Жесткая централизация власти. В основе построения системы местной власти был принцип административного вертикального соподчинения. Муниципальное управление периода НЭПА с известной степенью автономии местной власти было заменено принципом жесткого централизованного управления. Переломным этапом в этом смысле стало принятие в 1933 г. «Положения о городских Советов народных депутатов», в котором их роль сводилась к представлению интересов центральной власти на местах.

При едином собственнике в лице государства отпала необходимость учета других факторов и критериев при определении типологии местной власти, кроме административных и политических факторов. Именно они и были положены в основу административных реформ, проводившихся в СССР. В результате сложилась система, при которой все органы власти были проранжированы по величине территории и численности населения. В соответствии с этим был определен их правовой статус.

В сельской местности - сельские, поселковые Советы, а для городов – система административного соподчинения предусматривал три уровня: города районного, областного и республиканского подчинения. В соответствии с уровнем, на котором находились те или иные органы власти, определялись их права и возможности для развития данной территории.

Дата добавления: 2015-07-15