Под методами налогового контроля понимаются приемы и способы, используемые при реализации той или иной формы налогового контроля в зависимости от конкретных обстоятельств.

К методам налогового контроля следует отнести:

- проверку данных учета и отчетности;

- истребование документов;

- осмотр (обследование) территорий и помещений;

- выемку документов и предметов;

- инвентаризацию;

- проведение экспертизы;

- опрос свидетелей;

- получение объяснений налогоплательщиков.

§ 3. Полномочия налоговых органов при осуществлении

налогового контроля

При проведении мероприятий налогового контроля налоговые органы наделены полномочиями осуществлять различного рода процессуальные действия, к которым Налоговый кодекс России относит: проведение налоговых проверок; получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов, плательщиков сборов; проверку данных учета и отчетности; инвентаризацию имущества; осмотр (обследование) документов, предметов, помещений и территорий; истребование документов; выемку предметов и документов; экспертизу; привлечение специалиста. Реализуются эти процессуальные действия должностными лицами налоговых органов в рамках полномочий Налогового кодекса России.

Налоговый контроль является необходимым условием и важнейшим механизмом налогового администрирования. Главная его цель - препятствовать уходу от уплаты налогов, обеспечивать своевременное поступление в бюджетную систему налоговых платежей в полном объеме.

Эта цель достигается за счет разрешения налоговыми органами ряда задач. Одной из таких задач является выявление, предупреждение и пресечение правонарушений в области налогов и сборов, а также обеспечение неотвратимости наступления налоговой ответственности. Рассмотрим конкретные процессуальные действия, которые налоговые органы и их должностные лица правомочны осуществлять в рамках проведения контрольных мероприятий.

Налоговая проверка представляет собой совокупность контрольных действий налоговых органов по проверке правильности исчисления, удержания, уплаты налогов и сборов налогоплательщиками и налоговыми агентами.

Налоговые органы правомочны проводить два вида налоговых проверок налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов - камеральные и выездные налоговые проверки. В соответствии с п. 2 ст. 87 НК РФ целью камеральной и выездной налоговых проверок является контроль за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах, выявление и предупреждение нарушений налогового законодательства.

Камеральная налоговая проверка представляет собой универсальную форму текущего налогового контроля. Анализ положений ст. 88 НК РФ позволяет выделить следующие задачи камеральной налоговой проверки:

- проверка представленных налогоплательщиком в налоговый орган декларации (расчетов) и документов на предмет ошибок и противоречий в их содержании;

- установление соответствия сведений в этих декларациях (расчетах) и документах и сведений, содержащихся в документах, имеющихся у налогового органа и полученных им в ходе налогового контроля;

- проверка правильности исчисления налоговой базы, арифметического подсчета данных, отраженных в налоговой декларации, исходя из взаимоувязки показателей строк и граф, предусмотренных ее формой;

- проверка обоснованности заявленных налоговых вычетов, правильности примененных налогоплательщиком ставок налога и льгот, их соответствия действующему законодательству.

Камеральная налоговая проверка выполняет также превентивную задачу, состоящую в предупреждении и пресечении нарушения законодательства о налогах и сборах, так как в силу п. 3 ст. 88 НК РФ в случае обнаружения ошибок, противоречий либо несоответствия в документах налоговый орган обязан сообщить об этом налогоплательщику с требованием представить необходимые пояснения или внести соответствующие исправления.

Камеральная проверка проводится по месту нахождения налогового органа на основе представленных налогоплательщиком деклараций и документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налогов. Проведение камеральной проверки ограничено трехмесячным сроком, продление которого не допускается, исчисление которого начинается со дня представления налоговой декларации.

О выявленных ошибках и несоответствиях сообщается налогоплательщику с требованием представить в течение пяти дней необходимые пояснения или внести соответствующие исправления в установленный срок.

Налогоплательщик вправе дополнительно представить любые документы в подтверждение данных, отраженных в декларации, в том числе документы, подтверждающие обоснованность применения налоговых льгот, налоговых вычетов, а также правильность исчисления и уплаты налогов, связанных с использованием природных ресурсов.

Для подтверждения достоверности данных, отраженных в налоговой декларации (расчете), налогоплательщик вправе с пояснениями дополнительно представить в налоговый орган выписки из регистров налогового или бухгалтерского учета и иные документы, подтверждающие достоверность данных, отраженных в налоговой декларации (расчете).

При проведении камеральной налоговой проверки налоговый орган вправе истребовать следующие документы:

- подтверждающие право на налоговые льготы у налогоплательщиков, использующих такие льготы (п. 6 ст. 88 НК РФ);

- прилагаемые к налоговой декларации (расчету), если они не были представлены вместе с декларацией или расчетом (п. 7 ст. 88 НК РФ);

- подтверждающие правомерность применения налоговых вычетов при подаче налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость, в которой заявлено право на возмещение налога (п. 8 ст. 88 НК РФ).

Налогоплательщик вправе представить в налоговый орган уточненную налоговую декларацию с внесенными изменениями до окончания камеральной налоговой проверки.

Если после рассмотрения должностным лицом налогового органа, проводящим камеральную налоговую проверку представленных пояснений и документов, либо при отсутствии пояснений налогоплательщика налоговый орган установит факт нарушения законодательства о налогах и сборах, должностное лицо налогового органа обязано составить акт налоговой проверки в течение десяти дней после окончания камеральной налоговой проверки (п. 1 ст. 100 НК РФ).

В течение пяти дней с даты составления акт камеральной налоговой проверки должен быть вручен налогоплательщику или его представителю под расписку или передан иным способом, свидетельствующим о дате его получения.

В случае направления акта налоговой проверки по почте заказным письмом датой вручения этого акта считается шестой день, считая с даты отправки заказного письма.

Лицо, в отношении которого проводилась налоговая проверка, или его представитель, в случае несогласия с фактами, изложенными в акте налоговой проверки, а также с выводами и предложениями проверяющих, в течение пятнадцати дней со дня получения акта налоговой проверки вправе представить в соответствующий налоговый орган письменные возражения по указанному акту в целом или по его отдельным положениям.

Лицо, в отношении которого проводилась камеральная налоговая проверка, вправе знакомиться со всеми материалами дела, включая материалы дополнительных мероприятий налогового контроля, и участвовать в процессе рассмотрения материалов проверки лично или через своего представителя.

Выездная налоговая проверка - наиболее сложная, но одновременно и более эффективная форма налогового контроля.

Общий порядок организации и проведения выездной налоговой проверки регламентирован ст. 89 НК РФ. Решение о проведении выездной налоговой проверки выносит должностное лицо налогового органа (руководитель или его заместитель) по месту нахождения организации или по месту жительства физического лица. Решение о проведении выездной налоговой проверки организации, отнесенной к категории крупнейших налогоплательщиков, выносит налоговый орган, осуществивший постановку этой организации на учет в качестве крупнейшего налогоплательщика (п. 2 ст. 89 НК РФ).

После вручения налогоплательщику копии решения о проведении выездной налоговой проверки руководителю проверяющей группы (бригады) рекомендуется рассмотреть вопросы с руководителем, главным бухгалтером и иными должностными лицами проверяемой организации, индивидуальным предпринимателем, ответственными за ведение бухгалтерского и налогового учета.

В случае если у налогоплательщика отсутствует возможность предоставить помещение, выездная налоговая проверка может проводиться по месту нахождения налогового органа. Принятие решения о проведении выездной налоговой проверки по месту нахождения налогового органа осуществляется руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, назначившего выездную налоговую проверку, при наличии письменного заявления лица, в отношении которого проводится проверка, либо на основании докладной записки руководителя проверяющей группы.

Срок проведения выездной налоговой проверки исчисляется со дня вынесения решения о назначении проверки и до дня составления справки о проведенной проверке (п. 8 ст. 89 НК РФ). Выездная налоговая проверка не может продолжаться более двух календарных месяцев (п. 6 ст. 89 НК РФ). Срок проведения выездной налоговой проверки может быть продлен до четырех месяцев, а в исключительных случаях - до шести месяцев (п. 6 ст. 89 НК РФ).

Срок налоговой проверки может быть продлен до четырех месяцев, а в исключительных случаях до шести месяцев.

В соответствии с Приказом ФНС России от 25 декабря 2006 года N САЭ-3-06/892@ "Об утверждении форм документов, применяемых при проведении и оформлении налоговых проверок; оснований и порядка продления срока проведения выездной налоговой проверки; порядка взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов; требований к составлению Акта налоговой проверки" <79>, основаниями продления срока проведения выездной (повторной выездной) налоговой проверки до четырех и (или) шести месяцев могут являться:

--------------------------------

<79> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 13.

- проведение проверок налогоплательщика, отнесенного к категории крупнейших;

- получение в ходе проведения выездной (повторной выездной) налоговой проверки информации от правоохранительных, контролирующих органов либо из иных источников, свидетельствующей о наличии у налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента нарушений законодательства о налогах и сборах и требующей дополнительной проверки;

- наличие форс-мажорных обстоятельств (затопление, наводнение, пожар и т.п.) на территории, где проводится проверка;

- проведение проверок организаций, имеющих в своем составе несколько обособленных подразделений, и т.д.

Руководитель (заместитель руководителя) налогового органа вправе приостановить проведение выездной налоговой проверки для:

- истребования документов (информации);

- получения информации от иностранных государственных органов в рамках международных договоров Российской Федерации;

- проведения экспертиз;

- перевода на русский язык документов, представленных налогоплательщиком на иностранном языке.

Приостановление и возобновление проведения выездной налоговой проверки оформляются соответствующим решением руководителя (заместителя руководителя) налогового органа, проводящего указанную проверку.

Выездная налоговая проверка в отношении одного налогоплательщика может проводиться по одному или нескольким налогам (п. 3 ст. 89 НК РФ).

В рамках выездной налоговой проверки может быть проверен период, не превышающий трех календарных лет, предшествующих году, в котором вынесено решение о проведении проверки (абз. 2 п. 4 ст. 89 НК РФ).

Налоговые органы не вправе проводить две и более выездные налоговые проверки по одним и тем же налогам за один и тот же период (п. 5 ст. 89 НК РФ), а также в отношении одного налогоплательщика в течение календарного года, за исключением случаев принятия решения руководителем ФНС России о необходимости проведения выездной налоговой проверки налогоплательщика сверх указанного ограничения.

Независимо от времени проведения и предмета предыдущих выездных налоговых проверок проводится выездная налоговая проверка, осуществляемая в связи с реорганизацией или ликвидацией организации-налогоплательщика. Выездная налоговая проверка, осуществляемая в связи с реорганизацией или ликвидацией организации, может проводиться независимо от времени проведения и предмета предыдущей проверки. При этом проверяется период, не превышающий трех календарных лет, предшествующих году, в котором вынесено решение о проведении проверки.

В последний день проведения выездной налоговой проверки составляется справка, которая служит свидетельством окончания проверки.

Согласно статьям 100, 101 и 101.1 НК РФ результаты выездной налоговой проверки оформляются актом, который выносится не позднее двух месяцев после составления справки о проведенной налоговой проверке.

Акт выездной налоговой проверки подписывается проверяющими лицами и налогоплательщиком или его представителем и в течение пяти дней с даты его составления должен быть вручен лицу, в отношении которого проводилась проверка, или его представителю под расписку или передан иным способом.

Лицо, в отношении которого проводилась налоговая проверка, или его представитель, в случае несогласия с актом налоговой проверки, в течение 15 дней со дня получения акта налоговой проверки вправе представить в соответствующий налоговый орган письменные возражения по указанному акту в целом или по его отдельным положениям. При этом налогоплательщик вправе приложить к письменным возражениям или в согласованный срок передать в налоговый орган документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность своих возражений.

Осмотр представляет собой действие по осуществлению налогового контроля, заключающееся в правомочности налоговых органов проводить обследование объектов налогообложения для определения соответствия фактических данных об указанных объектах документальным данным и фиксации обстоятельств, свидетельствующих о нарушении законодательства о налогах и сборах.

Осмотр осуществляется должностными лицами налоговых органов в соответствии с действующими нормами законодательства о налогах и сборах.

Так, в соответствии с п. 13 ст. 89 НК РФ при необходимости уполномоченные должностные лица налоговых органов, осуществляющие выездную налоговую проверку, могут проводить инвентаризацию имущества налогоплательщика, а также производить осмотр производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, в порядке, установленном ст. 92 НК РФ.

Согласно п. 2 ст. 91 НК РФ, должностные лица налоговых органов, непосредственно проводящие налоговую проверку, могут производить осмотр используемых для осуществления предпринимательской деятельности территорий или помещения проверяемого лица либо осмотр объектов налогообложения для определения соответствия фактических данных об указанных объектах документальным данным, представленным проверяемым лицом.

По объекту выделяются следующие разновидности осмотра:

- осмотр помещений и территорий;

- осмотр предметов и документов.

Целью любого осмотра является выяснение обстоятельств, имеющих значение для налоговой проверки.

По общему правилу, изложенному в п. 1 ст. 92 НК РФ, осмотр возможен только в рамках выездной налоговой проверки. В соответствии с п. 2 ст. 92 НК РФ осмотр также возможен вне рамок выездной налоговой проверки, но в случае, если документы и предметы были получены должностным лицом налогового органа в результате ранее произведенных действий по осуществлению налогового контроля или при согласии владельца этих предметов на проведение их осмотра.

При проведении осмотра вправе участвовать лицо, в отношении которого осуществляется налоговая проверка, или его представитель, а также специалисты.

В необходимых случаях при осмотре производятся фото- и киносъемка, видеозапись, снимаются копии с документов или другие действия (пункт 4 статьи 92 НК РФ).

При проведении процедуры осмотра обязательно присутствие понятых (п. 3 ст. 92 НК РФ).

По результатам осмотра должностным лицом налогового органа составляется протокол (п. 5 ст. 92 НК РФ).

Налоговыми органами и их должностными лицами могут осуществляться и такие действия по осуществлению налогового контроля, как истребование документов и выемка.

Право налоговых органов и их должностных лиц требовать от налогоплательщика документы по установленным формам, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов, а также документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов, установлено подп. 1 п. 1 ст. 31, ст. ст. 93, 93.1 НК РФ.

В соответствии с п. 1 ст. 93 НК РФ должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую проверку, вправе истребовать у проверяемого налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента необходимые для проверки документы. В данном случае истребование документов налоговым органом предполагает встречное исполнение обязанности по их своевременному представлению со стороны лица, которому адресовано соответствующее требование.

Требование о представлении документов может быть передано руководителю (законному или уполномоченному представителю) организации или физическому лицу (его законному или уполномоченному представителю) лично под расписку или передано в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи. Если указанными способами требование о представлении документов передать невозможно, оно направляется по почте заказным письмом и считается полученным по истечении шести дней с даты направления заказного письма.

Форма требования о представлении документов (информации) утверждена Приказом ФНС России от 31 мая 2007 года N ММ-3-06/338@ "Об утверждении форм документов, используемых налоговыми органами при реализации своих полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах" <80>. В письме Минфина России от 25 июня 2007 года N 03-02-07/2-106 разъяснено, что в требовании должны быть указаны наименования, реквизиты, иные индивидуализирующие признаки документов, период, к которому они относятся.

--------------------------------

<80> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 34.

Истребуемые документы могут быть представлены в налоговый орган лично или через представителя, направлены по почте заказным письмом или переданы в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи. Представление документов на бумажном носителе производится в виде заверенных проверяемым лицом копий. Не допускается требование нотариального удостоверения копий документов, представляемых в налоговый орган (должностному лицу), если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В случае необходимости налоговый орган вправе ознакомиться с подлинниками документов.

После получения требования налогоплательщик, в соответствии с п. 3 ст. 93 НК РФ, в течение десяти дней обязан представить истребуемые документы должностному лицу налогового органа. В случае если проверяемое лицо не имеет возможности представить истребуемые документы в течение десяти дней, оно в течение дня, следующего за днем получения требования о представлении документов, письменно уведомляет проверяющих должностных лиц налогового органа о невозможности представления в указанные сроки документов с указанием причин, по которым истребуемые документы не могут быть представлены в установленные сроки, и о сроках, в течение которых проверяемое лицо может представить истребуемые документы.

В течение двух дней со дня получения такого уведомления руководитель (заместитель руководителя) налогового органа вправе на основании этого уведомления продлить сроки представления документов или отказать в продлении сроков, о чем выносится отдельное решение.

Статья 93 НК РФ запрещает налоговым органам требовать документы, которые ранее налогоплательщиками были представлены при проведении камеральных или выездных проверок. Из этого правила есть лишь два исключения: повторное истребование документов возможно, если они представлялись в виде подлинников и были возвращены, а также если они были утрачены инспекцией вследствие обстоятельств непреодолимой силы (п. 5 ст. 93 НК РФ).

В п. 2 ст. 93.1 НК РФ закреплена норма, согласно которой в случае, если вне рамок проведения налоговых проверок у налоговых органов возникает обоснованная необходимость получения информации относительно конкретной сделки, должностное лицо налогового органа вправе истребовать эту информацию у участников этой сделки или у иных лиц, располагающих информацией об этой сделке.

В случае отказа от представления или непредставления истребованных налоговым органом документов в установленные сроки, должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую проверку, производит выемку необходимых документов в порядке, предусмотренном ст. 94 НК РФ.

Выемка документов и предметов производится при наличии у осуществляющих выездную налоговую проверку должностных лиц достаточных оснований полагать, что документы, свидетельствующие о совершении правонарушений, могут быть уничтожены, сокрыты, изменены или заменены на основании мотивированного постановления должностного лица налогового органа, осуществляющего выездную налоговую проверку (п. 14 ст. 89 НК РФ).

Выемка документов и предметов производится в присутствии понятых и лиц, у которых производится выемка документов и предметов. В необходимых случаях для участия в производстве выемки приглашается специалист.

До начала выемки должностное лицо налогового органа предъявляет постановление о производстве выемки и разъясняет присутствующим лицам их права и обязанности. Должностное лицо налогового органа предлагает лицу, у которого производится выемка документов и предметов, добровольно выдать их, а в случае отказа производит выемку принудительно. При отказе лица, у которого производится выемка, вскрыть помещения или иные места, где могут находиться подлежащие выемке документы и предметы, должностное лицо налогового органа вправе сделать это самостоятельно, избегая причинения не вызываемых необходимостью повреждений запоров, дверей и других предметов.

О производстве выемки, изъятия документов и предметов составляется протокол с соблюдением общих требований, предусмотренных статьями 94 и 99 НК РФ.

Изъятые документы и предметы перечисляются и описываются в протоколе выемки либо в прилагаемых к нему описях с точным указанием наименования, количества и индивидуальных признаков предметов, а по возможности - стоимости предметов.

В случаях, если для проведения мероприятий налогового контроля недостаточно копий документов проверяемого лица и у налоговых органов есть достаточные основания полагать, что подлинники документов могут быть уничтожены, сокрыты, исправлены или заменены, должностное лицо налогового органа вправе изъять подлинники документов в порядке, предусмотренном ст. 94 НК РФ. При изъятии таких документов с них изготавливают копии, которые заверяются должностным лицом налогового органа и передаются лицу, у которого они изымаются. При невозможности изготовить или передать изготовленные копии одновременно с изъятием документов налоговый орган передает их лицу, у которого документы были изъяты, в течение пяти дней после изъятия.

Копия протокола о выемке документов и предметов вручается под расписку или высылается лицу, у которого эти документы и предметы были изъяты.

В соответствии с подп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ должностным лицам налоговых органов предоставлено право вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов для дачи пояснений (объяснений) в связи с уплатой (удержанием и перечислением) ими налогов либо в связи с налоговой проверкой, а также в иных случаях, связанных с исполнением ими законодательства о налогах и сборах.

Также на налогоплательщиков, в соответствии с подп. 7 п. 1 ст. 21 НК РФ, возложена обязанность по представлению налоговым органам и их должностным лицам пояснений по исчислению и уплате налогов, а также по актам проведенных налоговых проверок. Соответствующее правомочие уточняется в п. 6 ст. 100 НК РФ, согласно которому налогоплательщик вправе в случае несогласия с фактами, изложенными в акте проверки, представить письменное объяснение мотивов отказа подписать акт или возражения по акту в целом или по его отдельным положениям.

Дача налогоплательщиком письменного объяснения предусмотрена при отказе подписать акт налоговой проверки с изложением мотивов отказа (п. 5 ст. 100 НК РФ).

Допрос свидетеля в рамках контрольной деятельности налоговых органов представляет собой процессуальное действие должностного лица налогового органа, заключающееся в получении показаний у физических лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для осуществления налогового контроля.

В соответствии с подп. 12 п. 1 ст. 31 НК РФ налоговые органы также имеют право вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля.

Свидетелем может являться лицо, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для осуществления налогового контроля.

В соответствии с п. 5 ст. 98 НК РФ в случае необходимости в качестве свидетелей могут быть допрошены понятые по действиям, произведенным в их присутствии, и, таким образом, по сути, быть свидетелями.

Согласно п. 5 ст. 90 НК РФ перед получением показаний должностное лицо налогового органа предупреждает свидетеля об ответственности за отказ или уклонение от дачи показаний либо за дачу заведомо ложных показаний, о чем делается отметка в протоколе, которая удостоверяется подписью свидетеля.

Протокол допроса оформляется в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 99 НК РФ.

Привлечение экспертов для целей налогового контроля предусмотрено подп. 11 п. 1 ст. 31 НК РФ. Согласно п. 1 ст. 95 НК РФ в необходимых случаях, если для разъяснения возникающих вопросов требуются специальные познания в науке, искусстве, технике или ремесле, для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля, в том числе при проведении выездных налоговых проверок, на договорной основе может быть привлечен эксперт. Экспертиза назначается в случае, если для разъяснения возникающих вопросов требуются специальные познания в науке, искусстве, технике или ремесле.

В соответствии с п. 2 ст. 95 НК РФ вопросы, поставленные перед экспертом, и его заключение не могут выходить за пределы специальных познаний эксперта. Соответствующая экспертиза назначается постановлением должностного лица налогового органа, осуществляющего выездную налоговую проверку. В таком постановлении указываются основания для назначения экспертизы, фамилия эксперта и наименование организации, в которой должна быть произведена экспертиза, вопросы, поставленные перед экспертом, и материалы, предоставляемые в распоряжение эксперта.

Согласно п. 10 ст. 95 НК РФ допускается назначение дополнительной и повторной экспертизы. Дополнительная экспертиза назначается в случае недостаточной ясности или полноты заключения и поручается тому же или другому эксперту, а повторная в случае необоснованности заключения эксперта или сомнений в его правильности и поручается другому эксперту.

Право налоговых органов привлекать для проведения налогового контроля специалистов предусмотрено подп. 11 п. 1 ст. 31 и п. 1 ст. 96 НК РФ. Специалистом может быть как физическое лицо, так и организация, которая силами своих работников выполняет функции специалиста. В отличие от эксперта специалист не проводит исследований и не дает заключений, но содействует проведению действий по осуществлению налогового контроля.

В соответствии с п. 2 ст. 96 НК РФ привлечение лица в качестве специалиста осуществляется на договорной основе.

Инвентаризация имущества налогоплательщика представляет собой проверку наличия и сохранности имущества налогоплательщика, налогового агента, плательщика сборов, а также установления их соответствия ведомостям учета материальных ценностей.

В данном случае следует принимать во внимание Положение о порядке проведения инвентаризации имущества налогоплательщиков при налоговой проверке, утвержденное совместным Приказом Минфина России и МНС России от 10 марта 1999 года N 20н/ГБ-3-04/39 <81>.

--------------------------------

<81> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 27.

В соответствии с названным нормативным правовым актом инвентаризация имущества налогоплательщика проводится на основании распоряжения о проведении инвентаризации имущества при выездной проверке. Указанное распоряжение принимает руководитель налоговой инспекции (его заместитель) как по месту нахождения проверяемого налогоплательщика, так и по месту нахождения его недвижимого имущества или транспортных средств.

Фактическое наличие имущества при инвентаризации определяют путем обязательного подсчета, взвешивания, обмера.

В ходе инвентаризации в двух экземплярах составляются инвентаризационные описи или акты инвентаризации имущества. При этом инвентаризационные описи заполняются как с использованием средств вычислительной и другой организационной техники, так и ручным способом. Описи должны быть подписаны всеми членами инвентаризационной комиссии, а также материально ответственными лицами. В конце описи материально ответственные лица дают расписку, подтверждающую проверку комиссией имущества в их присутствии, и об отсутствии к членам комиссии каких-либо претензий.

По результатам проведенной инвентаризации имущества налогоплательщика составляется ведомость результатов, выявленных инвентаризацией, которая подписывается Председателем инвентаризационной комиссии. Результаты инвентаризации имущества налогоплательщика отражаются в акте выездной проверки и учитываются при рассмотрении ее материалов.

§ 4. Документальное оформление фиксации

нарушений законодательства в области налогов и сборов

Привлечение к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах возможно лишь при наличии доказательств совершения противоправных действий и виновности лица. Поэтому все действия по осуществлению налогового контроля подлежат документированию должностными лицами налоговых органов, т.е. документальному оформлению фиксации нарушений законодательства о налогах и сборах.

Обнаруженные должностными лицами налоговых органов нарушения в области законодательства о налогах и сборах фиксируются путем составления процессуальных документов.

Деятельность налоговых органов при выявлении административных правонарушений, связанных с нарушениями законодательства о налогах и сборах, регламентирована нормами п. 15 ст. 101 и п. 13 ст. 101.4 НК РФ. Первая из указанных статей определяет порядок вынесения решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки, а вторая - порядок производства по делу о налоговых правонарушениях, выявленных вне рамок проведения налоговых проверок.

Как в п. 15 ст. 101, так и в п. 13 ст. 101.4 НК РФ предусмотрено, что по выявленным налоговым органом нарушениям, за которые физические лица или должностные лица организаций подлежат привлечению к административной ответственности, уполномоченное должностное лицо налогового органа составляет протокол об административном правонарушении в пределах своей компетенции. В указанных нормах также установлено, что рассмотрение дел об этих правонарушениях и применение административных наказаний в отношении физических лиц и должностных лиц организаций, виновных в их совершении, производятся в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Данное положение согласуется с общей нормой п. 2 ст. 10 НК РФ, в соответствии с которой производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административного правонарушения, ведется в порядке, установленном законодательством РФ об административной ответственности.

В соответствии с ч. 1 ст. 23.5 КоАП РФ налоговые органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.5, ст. ст. 15.1, 19.7.6 данного Кодекса. Согласно ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данным Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа. Соответственно, должностные лица налоговых органов вправе составлять протоколы об указанных административных правонарушениях.

В пункте 5 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ <82> также установлено, что помимо указанных случаев должностные лица налоговых органов вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 15.3 - 15.9, 15.11, ч. 3 ст. 18.15, ч. 3 ст. 18.17, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7 данного Кодекса.

--------------------------------

<82> См.: СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3755.

Как следует из ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ, перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, должен быть установлен уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. На основании данной нормы Приказом ФНС России от 2 августа 2005 г. N САЭ-3-06/354@ утвержден Перечень должностных лиц налоговых органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях <83>.

--------------------------------

<83> См.: БНА ФОИВ. 2005. N 35.

Составы административных правонарушений в области налогов и сборов рассмотрены в гл. 3 настоящей книги. При этом учтено, что согласно разъяснению, данному в п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2, административными правонарушениями в области налогов и сборов являются административные правонарушения, предусмотренные ст. ст. 15.3 - 15.9 и 15.11 КоАП РФ (см. ниже). Здесь же представляется целесообразным лишь упомянуть о том, что Законом 2010 г. N 229-ФЗ в Налоговый кодекс РФ включена ст. 19.7.6 "Незаконный отказ в доступе должностного лица налогового органа к осмотру территорий, помещений налогоплательщика, в отношении которого проводится налоговая проверка". Названная статья предусматривает, что незаконный отказ в доступе, а равно незаконное воспрепятствование доступу должностного лица налогового органа, проводящего налоговую проверку в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, к осмотру производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 10 тыс. руб.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 15.3 - 15.9 и 15.11 КоАП РФ, согласно ч. 1 ст. 23.1 данного Кодекса рассматривают судьи. При этом из положений ч. 3 указанной статьи следует, что:

дела об указанных административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов;

дела об указанных административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, рассматриваются судьями районных судов;

в остальных случаях дела об указанных административных правонарушениях рассматриваются мировыми судьями.

Рассмотрение дел о таких административных правонарушениях судьями арбитражных судов не предусмотрено.

§ 5. Критерии эффективности предупреждения и пресечения

правонарушений в области налогов и сборов

Предупреждение в праве есть универсальная мера государственного управления, посредством которого осуществляется правовое воздействие на волю, сознание, поведение людей в любой сфере деятельности, в том числе в сфере налоговых правоотношений, возникающих между налогоплательщиками (гражданами и организациями) и государством (в т.ч. субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями). С помощью средств предупредительной деятельности регулируется и стимулируется должное поведение участников отношений <84>.

--------------------------------

<84> См.: Кобзарь-Фролова М.Н. Направления предупредительной деятельности в налоговой сфере // Научно-практический журнал "Налоги и налогообложение". 2008. N 5.

Предупредительная деятельность есть комплекс мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными на то субъектами исполнительной власти с целью недопущения противоправных явлений, формирования у граждан сознания действовать в рамках правовой нормы.

Предупреждение нарушений законодательства о налогах и сборах и административных правонарушений в налоговой сфере предполагает, с одной стороны, защиту финансовых интересов государства и общества в целом, с другой - стабильность функционирования системы государственного управления.

Как свидетельствуют данные статистики, основными способами совершения правонарушений в области налогов и сборов являются: занижение объема реализованной продукции (41,3%), сокрытие выручки от реализации продукции (13,7%), завышение себестоимости (10,5%), на которые приходится почти 66% всех выявленных правонарушений.

Другие способы совершения налоговых нарушений встречаются значительно реже: осуществление коммерческой деятельности без лицензии (4%), превышение предельно допустимой суммы при расчете наличными (3%), осуществление финансовых операций с использованием счетов других предприятий по взаимной договоренности (1,8%), ведение коммерческой деятельности без регистрации в налоговой инспекции (1,9%).

Наибольшее количество правонарушений в области налогов и сборов в крупном и особо крупном размере выявляется в следующих отраслях экономики: в промышленности (23,3%), торговле (17,4%), строительстве (17%), сельском хозяйстве (11,6%). Среди отраслей промышленности следует выделить пищевую (4,3%), машиностроение и металлообработку (3%), лесную, деревообрабатывающую и целлюлозно-бумажную (2,5%). Доля нарушений налогового законодательства на транспорте составила 4,7%, в кредитно-финансовой сфере - 2% от всех выявленных нарушений.

Наиболее криминогенными отраслями экономики по доле предприятий с выявленными правонарушениями в области налогов и сборов в крупном и особо крупном размере от общего количества предприятий являются: промышленность (0,8% от общего числа предприятий отрасли), транспорт (0,7%), строительство (0,6%), кредитно-финансовая сфера (0,4%), сельское хозяйство (0,3%), торговля (0,2%). Более детальный анализ промышленной сферы показывает высокий уровень криминализации топливно-энергетического комплекса (14,7% от общего числа предприятий ТЭК), в том числе добыча и переработка газа (27,1%), нефтедобывающая промышленность (22,2%), нефтеперерабатывающая промышленность (14,7%), электроэнергетика (12,3%), угольная промышленность (12,2%). Уровень криминализации в лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности составил 6,1%, черной металлургии - 4,2%, цветной металлургии - 2% <85>.

--------------------------------

<85> См.: Бадаев А.Е. Налоговая преступность - слагаемое экономической преступности (по материалам регионов Российской Федерации) // Безопасность бизнеса. 2008. N 3; СПС "КонсультантПлюс".

Предупреждение правонарушений в области налогов и сборов представляет собой сложный, постоянно совершенствующийся и обновляющийся комплекс разнообразных мер предупреждающего характера, оказывающих правовое воздействие на волю и сознание налогоплательщика (плательщика сборов).

Эффективность предупреждения правонарушений в области налогов и сборов в полной мере зависит от правового регулирования налоговых отношений, соблюдения участниками налоговых отношений предписаний Налогового кодекса РФ и Кодекса об административных правонарушениях, правовых принципов, а также целей и задач предупредительной деятельности.

Правовое регулирование является надежным и высокоэффективным средством, позволяющим обеспечить законность, целенаправленность, слаженность и упорядоченность предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов.

В настоящее время Правительство РФ уделяет большое внимание не только вопросам своевременного и полного поступления в бюджет налогов и сборов, но и предупреждению правонарушений в области налогов и сборов. Принятием такого документа, как Основные направления налоговой политики РФ на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов <86>, Правительством РФ взят курс не только на поддержание российского предпринимателя, но и на предупреждение правонарушений в сфере налогов и сборов.

--------------------------------

<86> Одобрено Правительством РФ 25 мая 2009 г. (документ опубликован не был).

Правовое регулирование предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов необходимо как для совершенствования самой налоговой системы, программно-целевого подхода к разработке и применению предупредительных мер, обеспечения соответствия задач и возможностей субъектов предупредительной и профилактической деятельности, так и для последовательной охраны прав и законных интересов граждан и организаций.

Наиболее важным в правовом регулировании предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов является внутренняя координация этой деятельности в сочетании с методами убеждения, пропагандой создания оптимальных условий для профилактической деятельности со стороны общественности и иными мерами, осуществляемыми специализированными государственными органами.

Право выполняет свою социальную функцию регулятора общественных отношений лишь в тех случаях, когда должным образом обеспечена реализация его предписаний. Наибольшей эффективности правовые методы деятельности достигают в сочетании с организационными и информационными основами предупреждения. Поэтому в целях эффективной работы по пресечению и предупреждению нарушений законодательства о налогах и сборах необходимо также осуществлять мероприятия организационного, информационного, технического и иного (не правового) характера.

К мероприятиям организационного характера относят:

- планирование предупредительной деятельности в сфере нарушений законодательства о налогах и сборах;

- осуществление организационно-штатных действий по созданию групп, основным направлением деятельности которых будет предупреждение налоговых правонарушений;

- разработка организационно-технических и тактических мероприятий по изучению и нейтрализации нарушений законодательства о налогах и сборах, их дальнейший анализ, разбор, детализация;

- обоснование материально-технического обеспечения этих групп и их действий;

- обмен информацией;

- изучение международного опыта и опыта работы других организаций и их подразделений; и др.

К организационным мероприятиям можно также отнести: выявление правонарушений и преступлений в сфере налогов и сборов, их регистрация, компьютерная обработка данных, анализ, исследование приемов и способов совершения нарушений законодательства о налогах и сборах, исследование деликтологической ситуации и причин ее возникновения, исследование личности правонарушителя, изучение направлений и тенденций нарушений законодательства в области налогов и сборов и многое другое. Важным направлением этой деятельности должна стать выработка рекомендаций и предложений, направленных на предупреждение нарушений законодательства о налогах и сборах.

Выделяют также организационно-управленческие меры предупреждения налоговых нарушений законодательства о налогах и сборах, к которым относят: программно-целевое планирование или координацию деятельности субъектов предупредительной деятельности, в том числе создание информационного банка данных о совершенных налоговых правонарушениях и лицах, их совершивших, обмен между заинтересованными органами власти информацией, способствующей налоговому администрированию (например, банк данных о выданных или утерянных паспортах, умерших гражданах), оптимизации структуры управления данной сферой.

Особую актуальность приобретают также вопросы информационного администрирования и информационного обеспечения деятельности налоговых органов в связи с предупреждением нарушений законодательства в области налогов и сборов и придания стабильности доходам бюджетной системы. Такая позиция подтверждается в письме ФНС РФ от 23 марта 2009 N ММ-18-1/54 "О мерах налогового администрирования". В настоящее время в налоговых службах внедрена и функционирует автоматизированная информационная система АИС "Налог".

Система предупреждения нарушений законодательства в области налогов и сборов невозможна и без эффективного применения мер культурно-воспитательного характера, активного воздействия на нравственно-психологическое состояние налогоплательщиков, изменение негативного отношения налогоплательщиков к налоговой системе и налоговым органам.

Техническими являются мероприятия по совершенствованию форм и методов налогового контроля, повышению квалификации руководителей организаций и бухгалтерских работников, техническому перевооружению налоговых органов.

Обеспечить предупреждение нарушений законодательства в области налогов и сборов можно не только путем наказаний и установления запретов, а также соблюдением субъектами налоговых отношений предписаний законодательства о налогах и сборах и административного законодательства.

Предупреждение нарушений законодательства в области налогов и сборов может быть достигнуто посредством точного и неуклонного соблюдения основных начал - принципов. Расширение и укрепление правовых начал в демократическом обществе есть одна из отличительных черт его развития. В сфере предупреждения нарушений законодательства в области налогов и сборов они проявляются в развитии правовых основ предупредительной деятельности. Это означает, что предупредительная деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих мероприятия по предупреждению нарушений законодательства о налогах и сборах, должна основываться на следующих правовых принципах: соблюдение принципа законности, верховенства закона, соответствие российского права международному праву, соблюдение при подготовке правовых предписаний прав и законных интересов граждан, предпринимателей, юридических лиц и организаций, недискриминация, равенство перед законом и др.

Правовое регулирование деятельности означает соблюдение принципа законности. Законность означает "соблюдение конституции и законов и вменяется в обязанность всем органам государства и должностным лицам, общественным организациям и гражданам" <87>. Верховенство Конституции и федеральных конституционных законов по всей территории Российской Федерации, соблюдение законных прав и интересов граждан и организаций, равенство перед законом закреплены в Конституции Российской Федерации.

--------------------------------

<87> Стручков Н.А. О содержании права как элемента надстройки и его роли в борьбе с преступностью // Труды Высшей школы МВД СССР. 1971. N 28. С. 198.

Предупредительная деятельность должна быть обеспечена, с одной стороны, мерами государственного принуждения к лицам с девиантным поведением, с другой - ответственностью должностных лиц при исполнении ими своих обязанностей, за строгое соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, подпадающих под сферу предупредительной (профилактической) деятельности.

Принципы защиты и соблюдения законных интересов предпринимателей, юридических лиц и организаций при осуществлении мероприятий налогового контроля по предупреждению и профилактике нарушений законодательства о налогах и сборах закреплены, в частности, в статье 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ред. от 17 июля 2009 г.) <88>. В пункте 2 статьи 4 указанного Закона закреплена обязанность за органами исполнительной власти, осуществляющими федеральный государственный контроль (надзор), разработки и реализации единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.

--------------------------------

<88> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

Принцип недискриминации закреплен в международных договорах, заключенных Российской Федерацией, об избежании двойного налогообложения и др.

Важными элементами предупреждения являются цели и задачи. Среди целей и задач предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов можно выделить общие и частные. Общими целями предупредительной деятельности в сфере налогов и сборов являются: обеспечение своевременного и полного поступления в бюджет установленных законодательством налогов и сборов, предотвращение угрозы финансовой безопасности государства.

К частным целям можно отнести: правовое воздействие на волю, сознание, поведение налогоплательщиков, плательщиков сборов, предотвращение совершения новых правонарушений, сокращение нарушений законодательства о налогах и сборах посредством совершенствования налоговых отношений, правовой регламентации предупредительных мер, использования средств убеждения (профилактика, пропаганда, обучение, критика и др.), изучения международного опыта предупредительной работы и др.

Для достижения целей предупредительной работы в налоговой сфере необходимо разрешить целый ряд задач, основной из которых является укрепление финансовых основ государства. Это предполагает, в свою очередь, на основе мониторинга реально складывающейся в налоговой сфере ситуации по уплате налогов (сборов) и функционирования налоговой системы РФ: выявление, исследование на основе анализа и последующее устранение причин и условий, способствующих совершению налоговых правонарушений; возмещение ущерба, причиняемого бюджетной сфере налоговыми правонарушениями, выявление налогоплательщиков всех категорий, должностных лиц организаций и органов, наделенных специальной компетенцией, потенциально склонных к совершению налоговых правонарушений, предусмотренных нормами главы 16 НК РФ <89> и главы 15 КоАП РФ.

--------------------------------

<89> Головин А.Ю. Налоговый контроль как инструмент предупреждения налоговых правонарушений: Дис.... канд. юрид. наук. М.: МГЮА; 2005. С. 134.

Пресечение нарушений законодательства в области налогов и сборов реализуется в момент проведения налоговыми органами камеральной или выездной проверки, проверки информации и документов, поступивших от различных субъектов в налоговые органы в целях принятия после выявления адекватных мер по уже совершенным налоговым правонарушениям и административным правонарушениям в налоговой сфере, а также возможности недопущения их совершения не только установленными, но и другими однородными субъектами, а также вредных последствий. Пресечение правонарушений в области налогов и сборов в процессе реализации полномочий налоговых органов, которые позволяют им прекратить деятельность, порождающую противоправные деяния в налоговой сфере. Так, например, налоговые органы имеют право приостанавливать операции по счетам в банках и других кредитных организациях, налагать арест на имущество, осуществлять действия по аннулированию или приостановлению лицензий, выданных на право осуществления определенных видов деятельности, предъявлять в суды общей юрисдикции и арбитражные суды иски.

Критерий эффективности предупреждения и пресечения нарушений законодательства в области налогов и сборов заключается в следующем:

а) изучении динамики и видов нарушений законодательства о налогах и сборах как в целом по России, так и в отдельно взятом регионе;

б) исследовании причин деструктивного поведения участников налоговых правоотношений и предпосылок развития нарушений законодательства о налогах и сборах, а также условий, способствующих совершению конкретных видов налоговых правонарушений;

в) изучении девиантного поведения налогоплательщиков (физических и юридических лиц);

г) выработке предупредительных мер в сфере налогов и сборов, а также разработке рекомендаций, направленных на предупреждение нарушений законодательства о налогах и сборах;

д) деятельности по предупреждению нарушений в сфере налогов и сборов в части преодоления объективно-негативных факторов в развитии экономики и субъективного фактора в целях создания условий формирования у населения психологии добросовестного налогоплательщика;

е) оказании положительного влияния на сферу налогообложения путем повышения уровня и темпов развития производства (реального сектора экономики), снижения инфляции, стабилизации курса национальной валюты, увеличения доходов населения, более эффективного использования бюджетных ресурсов <90>.

--------------------------------

<90> Головин А.Ю. Указ. соч. С. 137.

Контрольные вопросы

1. Сформулируйте понятие налогового контроля и раскройте его сущность.

2. Перечислите виды, формы и методы проведения налогового контроля.

3. Охарактеризуйте налоговые проверки как разновидность налогового контроля.

4. Раскройте права и обязанности налоговых инспекторов при осуществлении налогового контроля.

5. Как проводится выездная налоговая проверка налоговыми органами?

6. Каким образом происходит документальное оформление фиксации нарушений законодательства о налогах и сборах?

7. Перечислите способы предупреждения нарушений законодательства о налогах и сборах.

Список нормативно-правовых актов и литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (действующая редакция) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (действующая редакция) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

4. Закон РФ от 21.03.1991 N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" (действующая редакция) // Бюллетень нормативных актов. 1992. N 1.

Литература

5. Гуреев В.И. Российское налоговое право. М.: Экономика, 1997.

6. Демин А.В. Налоговое право России: Учебное пособие. М.: РУМЦ ЮО, 2006.

7. Крохина Ю.А. Налоговое право России. М.: НОРМА, 2008.

8. Кобзарь-Фролова М.Н. Концептуальные основы теории налоговой деликтологии: Монография. М.: ВГНА, 2010.

9. Налоговое право (общая часть): Учебник / Под общей редакцией И.И. Кучерова. М.: ВГНА Минфина России, 2011.

Тема 2.2. Виды юридической ответственности за нарушения

в области налогов и сборов

Дата добавления: 2015-07-15