После изучения данной главы студент будет

знать: понятие и содержание административной юрисдикции (внесудебной); место административной юрисдикции в административном процессе; виды административно-юрисдикционных производств; особенности административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов;

уметь: логически и грамотно комментировать основные положения законодательства, регламентирующего различного рода административно-юрисдикционные производства; проводить анализ норм законодательства об административно-юрисдикционных производствах;

владеть: системой знаний, позволяющих определять виды административно-юрисдикционных производств; приемами юридической техники, необходимой для составления юридических документов, присутствующих в административно-юрисдикционных производствах; методами сбора, анализа и оценки правовой информации об административно-юрисдикционных производствах.

§ 1. Место административной юрисдикции

в административном процессе

Административный процесс призван системно регулировать государственное управление - деятельность преимущественно органов исполнительной власти, осуществляющих управленческий процесс при помощи административно-процессуальных норм.

Прежде всего следует отметить несистемность административного процесса. Требование системности является одним из базовых к любому явлению и должно включать в себя определенные структурные элементы, которые находятся в строго определенной взаимосвязи и взаимодействии. Только при наличии общепринятой системы административный процесс сможет эффективно функционировать как единая и весьма сложная система.

Имеющиеся в России концепции административного процесса не позволяют комплексно и целостно охватить современную систему административного процесса, что, в свою очередь, снижает эффективность функционирования в целом государственной власти, органов государственного управления.

До сих пор в административном праве и процессе идут жаркие споры не только о сущности административного процесса, но и о его системе и структурных элементах.

Такое явление, возможно, объясняется тем, что в традиционном юридическом смысле понятие "процесс", как правило, отождествляется с деятельностью судебных органов по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных, гражданских, трудовых и прочих дел (уголовный и гражданский процесс). Однако в подобном понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, составляющей главное содержание деятельности судебных органов - функции правосудия.

Основы существующих в настоящее время двух концепций - "юрисдикционного" <1> и "управленческого" <2> подхода к сущности и содержанию административного процесса были заложены в середине 60-х годов прошлого столетия, и до сих пор имеются сторонники названных концепций.

--------------------------------

<1> Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.

<2> Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968.

Согласно юрисдикционной концепции административный процесс - "особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения" <3>, "регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения" <4>.

--------------------------------

<3> Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 11.

<4> Там же. С. 16.

Большинство ученых, начиная со времен советского административного права, признавали понятие административного процесса в более широком смысле. К ним относятся Д.Н. Бахрах, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Г.И. Петров, В.Д. Сорокин, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская. Пожалуй, наиболее четко раскрыл сущность административного процесса в СССР А.П. Коренев: "Советский административный процесс есть деятельность, состоящая в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством" <5>. Обстоятельно обосновал управленческую концепцию и до конца жизни ее развивал известный ученый-административист В.Д. Сорокин <6>.

--------------------------------

<5> Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М.: Юридическая литература, 1970. С. 67 - 68.

<6> Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. 474 с.

В современных научных трудах и учебниках по административному праву и административно-процессуальному праву структура административного процесса различна.

С.Н. Махина предлагает включить три вида производств: основные, специальные и особое (производство по обращениям граждан) <7>. И.И. Кононов, придерживаясь традиционных взглядов на соотношение "процесс" и "производство", включает в административный процесс следующие две разновидности: административно-распорядительный процесс и административно-охранительный, далее подразделяющиеся на административные производства <8>.

--------------------------------

<7> Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999. С. 73 - 89.

<8> Кононов И.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2000. С. 67 - 134, 140 - 231.

И.В. Панова также предлагает разделять административный процесс на виды процессов: 1) административно-нормотворческий процесс; 2) административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный процесс - вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную деятельность) процесс и 3) административно-юрисдикционный процесс. Каждый из трех перечисленных процессов, в свою очередь, включает определенные административные производства <9>. Позиция ученого полностью совпадает с мнением одного из ведущих ученых-административистов - Д.Н. Бахраха <10>. При этом позднее в 3-м издании учебника "Административно-процессуальное право России" И.В. Панова, раскрывая предмет административно-процессуального права, выделяет три блока отношений:

--------------------------------

<9> Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 8 - 9.

<10> Бахрах Д.Н. (в соавторстве - Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.) Административное право: Учебник для ВУЗов. М.: Норма, 2004. С. 547; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для ВУЗов. М.: БЕК, 1996. С. 153 - 156.

- административно-процессуальную деятельность исполнительных органов публичной власти и Банка России, включающую три вышеперечисленные разновидности административного процесса;

- административные процедуры, охватывающие внутриорганизационную процедурную деятельность администрации;

- административное судопроизводство, в рамках которого рассматриваются три категории административных дел: "жалобные дела... административное судопроизводство в собственном смысле слова... и административно-судебное санкционирование" <11>.

--------------------------------

<11> Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М.: Норма-ИНФРА-М, 2011. С. 15 - 16.

Как правило, авторы учебников, изданных в последние годы, выделяют две основные составляющие административного процесса: административно-процедурную и административно-юрисдикционную, состоящую соответственно из процедурных производств и административно-юрисдикционных производств <12>. Схожую точку зрения имеет А.П. Алехин, выделяя внесудебную процессуальную деятельность (правотворческую и правоприменительную, а также рассмотрение государственными органами споров) и административное судопроизводство (процесс). Внесудебный управленческий процесс ученый дифференцирует на административно-процедурную и административно-юрисдикционную процессуальную деятельность. В целом административно-процессуальная деятельность в зависимости от однородности дел подразделяется на виды - отдельные административные производства <13>.

--------------------------------

<12> См., например: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 332; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2006. С. 391 - 418.

<13> Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало, 2007. С. 363.

Большинство ученых-административистов сходятся во мнении, высказанном А.В. Мелехиным: "Основу для формирования понятия административного процесса в широком (правоприменительном) и узком (правоохранительном) смысле составляет административно-процессуальная деятельность, подразделяющаяся на административно-процедурную и административно-юрисдикционную" <14>.

--------------------------------

<14> Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций // СПС "КонсультантПлюс".

Собственную концепцию системы административного процесса предлагает известный ученый Ю.А. Тихомиров, который выделяет позитивную и коллизионную части административного процесса. Особое внимание он уделяет международным актам, в частности документам Совета Европы, "способствующим активной реализации гражданами своих прав в отношениях с администрацией и их надежной защите" <15>. По мнению ученого, в административном процессе, исходя из классификации административно-процессуальных норм по формам, определяемым их целевым и функциональным назначением, "допустимо выделить: 1) общие процедуры (регламенты, правила) деятельности исполнительных органов и других организаций; 2) специальные процедуры, порядок разрешения тех или иных дел (земельных, жилищных и др.); 3) коллизионные процедуры, посвященные разбору коллизионных, конфликтных ситуаций и споров" <16>. По сути дела, Ю.А. Тихомиров охватывает все сферы деятельности управленческих органов и предлагает нормативно их закрепить административными процедурами и регламентами, включая и административно-юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти (коллизионные процедуры), и "смешанные административно-судебные процедуры".

--------------------------------

<15> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М.: Изд. Ю.А. Тихомирова, 2005. С. 603 - 632.

<16> Там же. С. 606.

Наиболее созвучные с точкой зрения одного из авторов данного учебника взгляды изложены крупнейшим ученым-административистом Н.Г. Салищевой в 2007 году, логично предлагающей рассматривать три вида административного процесса: административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию. Но при этом Н.Г. Салищева рассматривает административные процедуры "прежде всего как внешнее проявление публичных полномочий органами власти..."; административную юрисдикцию не только в административном порядке, но и судьями; а административную юстицию как "судебный контроль за деятельностью публичной администрации в ее взаимоотношениях с гражданами и организациями, т.е. с неподчиненными субъектами" <17>.

--------------------------------

<17> Административное право России: Курс лекций / К.С. Бельский и др.; под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. С. 505 - 522.

Объединенная концепция системы административного процесса основана на положениях теории права и государства, теории государственного управления, конституционного права и процесса, административного права и процесса <18>. Схематично систему административного процесса можно представить следующим образом (см. рис. 1).

--------------------------------

<18> Лапина М.А. Объединенная концепция системы административного процесса. М.: Юрист; Юридический мир. 2012. N 3. С. 38 - 43.

Существование любого общества предполагает наличие определенного государственного образования. Государство находится в тесной взаимосвязи с правом (его нормами). В основе построения системы административного процесса находится гражданин, его права, обязанности в государственном управлении, гарантии реализации его прав и обязанностей органами публичной власти. Административно-правовое положение индивидуума, его статус основываются на взаимодействии с государством, от которого исходит система правовых норм. Создавая нормы права, государство действует непосредственно через свои уполномоченные на то органы или же опосредованно путем передачи своих полномочий негосударственным организациям. При этом само государство и государственная власть должны носить правовой характер. Подавляющее большинство теоретиков права, с которыми следует согласиться, считают, что нормы права обусловливаются правотворческой деятельностью государства, издаются или санкционируются им. Право охраняется и обеспечивается государством, а в случае нарушения требований, содержащихся в нормах права, применяется государственное принуждение <19>.

--------------------------------

<19> Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учеб. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. 768 с. С. 337, 339.

┌─────────┐

│Гражданин│

├─────────┤

┌──> │Общество │<─┐

│ └─────────┘ │

│ │

\/ \/

┌───────────┐ ┌──────┐ ┌──────────────────┐

│Государство│<────>│Право │────────>│Теория государства│

└───┬───────┘ └──────┘ │ и права │

│ └──────────────────┘

\/

┌──────────────────────┐ ┌─────────────────────┐

│Государственная власть│ │ Конституционное │

│ (государственное │───────────────────────>│ (государственное) ├──┐

│ управление) │ │ право │ │

└─────────────────┬───┬┘ └─────────────────────┘ │

│ │ │ ┌──────────────────────────────┼─┐

\/ │ \/ │ ┌─────────────────┐ │ │

┌────────────────┐ │ ┌──────────┐ │ │ Административная│ │ │

│Законодательная │ │ │ Судебная │─────────┤>│ юстиция │ │ │

│ власть │ │ │ власть │ │ └─────────────────┘ │ │

├────────────────┤ │ ├──────────┤ │ /\ │ │

┌──┤Законотворчество│ │ │Правосудие│ │ │ │ │

│ │────────────────│ │ │──────────┤ │ │ │ │

│ │ Парламентский │ │ │ Судебный ├──────┐ │ │ │ │

│ │ контроль │ │ │ контроль │ │ │ │ │ │

│ └────────────────┘ │ └──────────┘ │ │ │ │ │

│ │ │ │ │ │ │

│ │ │ │ │ │ │

│ \/ │ │ │ ┌─────────────────┐ │ │

│ ┌─────────────────────────┐ │ │ │ │Административное │<┘ │

│ │ Исполнительная власть │──┼──┼──────┼──>│ право │ │

│ └────────┬────────────────┘ │ │ │ └─────────────────┘ │

│ │ │ │ │ │

│ \/ │ │ │ │

│ ┌──────────────────────────┐ │ │ ┌───┴─────────────┐ │

│ │Государственное управление│<┘ │ │ Административный├───┐ │

│ │ (в узком смысле) │────┼─>│ процесс │ │ │

│ ├──────────────────────────┤ │ └────────┬────────┘ │ │

│ │ Управленческий процесс │ │ │ │ │

│ └─┬────────────────┬───────┘ │ │ │ │

│ ┌──────────────┼────────────────┼─────────┐ │ \/ │ │

│ │ \/ \/ │ │ ┌────────────────┐ │ │

│ │┌───────────────┐ ┌────────────────┐ │ │ │Административные│ │ │

└>││Правотворчество│────>│Позитивные формы│ ├──┼───>│ процедуры │ │ │

│└───────────────┘ │правоприменения │ │ │ └────────────────┘ │ │

│ └────────────────┘ │ │ │ │

└──────────────────────┬──────────────────┘ │ │ │

При возникновении спора │ │ │ │

или при нарушении │ │ │ │

норм права │ │ │ │

\/ │ ┌────────────────┐ │ │

┌────────────────────────┐ │ │Административная│<─┘ │

│Правоохранительные формы├────────────┼───>│ юрисдикция │ │

│ правоприменения │ │ └────────────────┘ │

└────────────────────────┘ │ (во внесудебном и │

┌─────>│ досудебном порядке) │

│ └────────────────────────────────┘

┌───────────┴─────┐

│ Область │

│административного│

│права и процесса │

└─────────────────┘

Рисунок 1. Система административного процесса

в современном российском праве и государстве

В целом право, все его отрасли служат правовым обеспечением управления в обществе, управления государством, государственными делами. Основные функции государство осуществляет на основе принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную не по содержанию их деятельности, а по ее формам - законодательство, управление и правосудие.

Государственное управление в узком смысле опосредуется конституционным и административным правом. Административное право регулирует организацию и деятельность специального аппарата - органов исполнительной власти, собственно управленческую деятельность <20>.

--------------------------------

<20> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М.: Изд. Ю.А. Тихомирова, 2005. С. 38.

Управленческая, исполнительная деятельность осуществляется в определенной последовательности. Эта последовательность совершения управленческих действий и операций и составляет процесс государственного управления (управленческий процесс). Управленческий процесс - это важнейший элемент всего механизма социального управления. Благодаря управленческому процессу обеспечивается динамичное функционирование всей системы управления.

Порядок совершения управленческих действий регламентируется нормами права, и в связи с этим процесс приобретает юридический характер.

Управленческий процесс присущ любой юридически значимой деятельности, содержит ее программу и выступает существенной ее составляющей. Применение полномочий и осуществление функций субъектами исполнительной власти в сфере управления происходят на основе управленческих отношений, которые регулируются нормами административного права.

Управленческие процессуальные действия регулируются административно-процессуальными нормами. Следовательно, административный процесс - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность, направленная на разрешение индивидуальных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то органами исполнительной власти Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами административно-процессуальных отношений. Административный процесс направлен на обеспечение правильной реализации материальных норм административного права и иных отраслей права, которые неотделимы от административно-процессуальных норм в том смысле, что процесс есть форма реализации, претворения в жизнь предписаний, содержащихся в материальных нормах права.

Он основан на принципах законности; объективности (материальной истины); равенства человека и гражданина перед законом и органом, разрешающим дело; гласности административного процесса; а также ответственности за нарушение правил процесса и за принятый акт (решение).

Административный процесс охватывает широкий круг общественных отношений, имеет сложную структуру административных процедур и производств, регулируется многочисленными нормами административного и административно-процессуального права. Он основан на нормах Конституции РФ, согласно которой (п. "к" ч. 1 ст. 72) самостоятельными звеньями, находящимися в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, является административное и административно-процессуальное законодательство, а ст. 118 закрепляет наряду с другими административное судопроизводство. При этом каждый орган государственной власти (законодательной, исполнительной или судебной) осуществляет свою деятельность в определенной процессуальной форме: законодательный - в форме законодательного процесса, исполнительный (административный) - посредством административного процесса, орган правосудия - путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного).

Административно-процессуальное право реализует материальные нормы многих отраслей права. Эта отрасль обслуживает правотворческую и правоприменительную деятельность главным образом исполнительных органов власти. Безусловно, природа такой деятельности органов исполнительной власти является административно-процессуальной независимо от того, на материальных нормах какой отрасли права они основаны. При этом исполнительная власть действует единообразно, применяя нормативно установленные правила проведения однотипных административных процедур или производств, которые определяются спецификой ее деятельности.

Административно-процессуальная деятельность регламентирована юридическими процессуальными нормами и обладает признаками властного характера. Она представляет собой целевую деятельность, направленную на достижение определенных юридических результатов и оформляемую в документах. По сути административно-процессуальная деятельность представляет собой "правовую оболочку" управленческого процесса.

При этом сам управленческий процесс при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности значительно шире понятия административно-процессуальной деятельности и включает в себя, наряду с правовыми, и неправовые (организационные, материально-технические) формы. До сих пор многие управленческие отношения не подвергаются административно-процессуальному регулированию.

Административный процесс имеет сложную структуру видов процедур и производств, отличающихся друг от друга целями, задачами и предметом регулирования отношений, принятых решений и регламентируемых специальными административно-процессуальными нормами.

Административно-процессуальная деятельность органов исполнительных власти включает в себя следующие виды деятельности: а) правотворчество; б) правоприменение, последнее делится на: позитивные формы правоприменения - регулятивную (исполнительно-распорядительную или правонаделительную деятельность) и правоохранительную (административно-юрисдикционную деятельность) формы правоприменения. Данные виды административно-процессуальной деятельности и образуют административный процесс органов исполнительной власти.

Правотворчество включает нормотворческие административные процедуры по созданию (принятию, изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти в целях формирования правовой базы в основном процессуального характера для реализации законов.

При раскрытии такого вида деятельности органов исполнительной власти, как правоприменение, уместно остановиться на соотношении административных процедур, осуществляемых органами исполнительной власти в рамках своей регулятивной деятельности, и административных (административно-юрисдикционных) производств, осуществляемых в рамках административно-юрисдикционной деятельности.

Между административными процедурами и административными производствами имеются существенные различия. Если нормотворческие и регулятивные административные процедуры имеют позитивную направленность (например, регистрационная процедура - регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; разрешительная процедура - разрешение на временное проживание в Российской Федерации иностранных граждан; лицензирование отдельных видов деятельности; поощрительные процедуры со стороны государства и др.) и их целевым назначением является выполнение органами исполнительной власти своих непосредственных полномочий, осуществляемых в административно-процессуальной форме, то административные (административно-юрисдикционные) производства имеют охранительную направленность, возникают при наличии спора или нарушения норм права и необходимы для разрешения административных дел, споров, реализации санкций и защиты охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного и иного характера).

Результатом правотворческой административной процедуры является нормативный акт управления, результатом регулятивной административной процедуры - ненормативный (индивидуальный) акт по оказанию публичной услуги или выполнению иных функций органа исполнительной власти, а результатом административно-юрисдикционного производства является ненормативный акт по разрешению спора, по применению мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного или материального характера).

Административные процедуры и производства имеют свою структуру, которая установлена определенными нормативными правовыми актами. Административные процедуры состоят из последовательно совершаемых действий, которые, как правило, нормативно закреплены в административных регламентах (их еще называют алгоритмом действий), утвержденных соответствующими приказами органов исполнительной власти. Административные производства, как правило, состоят из определенных стадий, обусловленных, с одной стороны, своей обособленностью и предполагающих свой юрисдикционный (правоохранительный) цикл, включающий совокупность родственных правоотношений. Сами стадии также состоят из последовательно совершаемых действий, которые называют этапами определенной стадии производства. При этом административно-процессуальные нормы, регулирующие административные производства, как правило, содержатся в кодифицированных законах федерального уровня (КоАП РФ, Трудовой кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ) или в федеральных законах ("Об исполнительном производстве", "О государственной гражданской службе РФ" и др.).

И здесь имеется важный концептуальный момент. В силу того что любое административно-юрисдикционное производство возникает в результате конфликта, юридического спора или нарушения норм права в различных сферах государственного управления и при этом хотя бы одной из сторон является орган публичной власти (его должностное лицо), наделенное властными полномочиями по разрешению административно-юрисдикционного дела, его процессуальные действия не должны регулироваться многочисленными подзаконными нормативными актами всевозможных исполнительных органов публичной власти федерального, регионального и муниципального уровня. Вынесенное по делу решение в рамках административного производства во внесудебном или обязательном досудебном порядке может не удовлетворить одну из сторон, и в этом случае административный спор будет разрешен судебными органами в рамках проведения судебного административно-юрисдикционного процесса. Для того чтобы у судов при осуществлении судебного контроля над деятельностью органов исполнительной власти не возникало вопросов о законности ведомственных нормативных правовых актов по реализации административных производств, все юрисдикционные административно-процессуальные нормы должны содержаться исключительно в законах.

Итак, правотворчество и позитивное правоприменение осуществляются органами исполнительной власти путем административных процедур, направленных на активное, добросовестное выполнение определенными субъектами публичной исполнительной власти своих полномочий. Административные процедуры регламентируют правотворческую или позитивную правоприменительную, неюрисдикционную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления.

При возникновении спора или при нарушении норм права наступает очередь института административной юрисдикции, осуществляемого во внесудебном порядке, который состоит из правоприменительных административных производств юрисдикционного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного и иного).

Самостоятельным институтом административного процесса является административная юстиция, которая призвана в судебном (или квазисудебном) порядке разрешать административные споры. Административная юстиция необходима для рассмотрения юридических споров, возникающих из административных и административно-процессуальных правоотношений, судами (возможно, квазисудебными органами) в рамках проведения в каждом конкретном случае судебного административно-юрисдикционного процесса.

В настоящее время создание административных судов в качестве самостоятельного вида правосудия, по мнению большинства административистов (Абросимова Е., Женетль С.З., Зеленцов А.Б., Николаева Л.А., Панова И.В., Старилов Ю.Н., Старостин С.А., Хаманева Н.Ю.), неоправданно затянулось, хотя теория административной юстиции достаточно глубоко разработана. Конституция РФ, выделив административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида правосудия, изначально заложила необходимость создания административных судов. Специалисты в области административной юстиции предлагают реализацию конституционных положений посредством разработки и принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и образования в Российской Федерации системы федеральных административных судов. Внедрение в правовую систему административной юстиции не только обеспечило бы защиту субъективных публичных прав граждан и организаций, но и способствовало бы более эффективному разрешению споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Институт административной юстиции представляет собой не только административное судопроизводство, но и является средством судебного контроля за законностью деятельности органов государственного управления, в целом - субъектов публичной власти.

Таким образом, административный процесс включает в себя три составляющие его института - административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию (см. рис. 2).

┌─────────────────────────┐

│Административный процесс │

└──┬───────┬───────────┬──┘

┌─────────────────┘ │ └─────┐

\/ \/ \/

┌────────────────┐ ┌─────────────────────────────┐ ┌─────────────────────────┐

│Административные│ │Административная юрисдикция │ │Административная юстиция │

│ процедуры │ │─────────────────────────── │ │─────────────────────────│

└────────────────┘ │Административные производства│ │Судебный административно-│

│ (во внесудебном и │ │ юрисдикционный процесс │

│ досудебном порядке) │ │ │

└─────────────────────────────┘ │ │

└─────────────────────────┘

Рис. 2. Структура административного процесса

В большей мере административный процесс носит позитивный характер и связан с реализацией основных функций государства. Органы исполнительной власти, осуществляя управленческий процесс, главным образом реализуют формы государственного управления позитивного характера (правотворчество и регулятивное правоприменение). Органы исполнительной власти осуществляют управленческую и исполнительно-распорядительную деятельность путем применения административных процедур, регламентированных административно-процессуальными нормами права. В отсутствие научно обоснованной концепции системы административного процесса институты административного процесса стали развиваться фрагментарно и стихийно.

Так, по нашему мнению, Россия, в отличие от многих других государств, в том числе бывших союзных республик, пошла по ошибочному пути развития института административных процедур в системе административного процесса. Вместо того чтобы идти по пути принятия федерального закона об административных процедурах <21>, хотя такие законопроекты были разработаны и неоднократно рассматривались в Государственной Думе ФС РФ <22>, наше государство Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. предусмотрело принятие федерального закона об административных регламентах, который также до сих не принят. В результате в настоящее время часть вопросов, связанных с административными процедурами, закреплена в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <23>.

--------------------------------

<21> См., например, Закон ФРГ об административных процедурах (1977 г.): Федеральный закон "Об административных процедурах" Швейцарии (1968 г.); Закон Республики Казахстан "Об административных процедурах" (2000 г.); Закон Республики Беларусь "Об основах административных процедур" (2008 г.); Закон Республики Армения "Об основах административной деятельности и административном производстве" (2004 г.); Закон Республики Кыргызстан "Об административных процедурах" (2004 г.); Закон Азербайджанской Республики "Об административном производстве" (2005 г.); Закон Республики Таджикистан "Об административных процедурах" (2007 г.); и т.д.

<22> Так, последний вариант проекта Федерального закона N 64090-3 "Об административных процедурах", внесенный В.В. Похмелкиным в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы, был отклонен Постановлением ГД ФС РФ от 11.06.2009 N 2287-5 ГД "О проекте Федерального закона N 64090-3 "Об административных процедурах" // СЗ РФ. 22.06.2009. N 25. Ст. 3027.

<23> См.: Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 03.12.2011) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012) // СЗ РФ. 02.08.2010. N 31. Ст. 4179.

Следует согласиться с мнением Т.Я. Хабриевой, что "отсутствие системного подхода к регулированию административных процедур приводит к тому, что многие из них начинают действовать неэффективно либо перерождаются в административные барьеры, препятствующие реализации прав и свобод личности и решению социально-экономических и политических задач, стоящих перед государством и обществом" <24>.

--------------------------------

<24> См.: Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011.

Административные процедуры представляют собой установленную последовательную деятельность уполномоченных органов государственного управления по реализации своей компетенции на основе административно-процессуальных норм.

В целом под административными процедурами понимают:

1) порядок принятия ведомственных нормативных актов государственного управления;

2) процедуры организации работы органов государственного управления;

3) процедуры рассмотрения обращений (предложений и заявлений) граждан и организаций по реализации их прав и законных интересов в сфере государственного управления;

4) определенные процедуры в сфере экономики (регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; лицензирование отдельных видов деятельности; контрольно-надзорные процедуры; процедуры технического регулирования и т.д.);

5) разрешительные процедуры (разрешения на частную охранную и детективную деятельность, на владение, ношение и перевозку оружия и боеприпасов);

6) поощрительные процедуры со стороны государства и др.

Как справедливо отмечает И.Н. Барциц, "поскольку целью установления административной процедуры является выполнение государственных и муниципальных функций и оказание публичных услуг, то ее назначение - ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, государственных и муниципальных структур, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, а следовательно, способствует ее эффективности, прозрачности и демократичности" <25>.

--------------------------------

<25> Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учебный курс: В 2 т. М.: РАГС, 2011. Т. 2. С. 140.

В последнее время целый ряд монографических научных исследований был посвящен совершенствованию института административных процедур в Российской Федерации. В частности, следует отметить монографические исследования К.В. Давыдова, А.В. Филатова и коллективный монографический труд известных ученых-административистов под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку <26>.

--------------------------------

<26> См.: Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: Монография / Под ред. Ю.Н. Старилова. М.: NOTA BENE, 2010. 390 с.; Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга, 2009. 280 с.; Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011. 320 с.

Практически все административные процедуры должны быть регламентированы. Анализируя статистические данные при помощи СПС "КонсультантПлюс", следует отметить, что на сегодня только на федеральном уровне органами исполнительной власти разработано и успешно применяется порядка восьмисот административных регламентов, касающихся упорядочения оказания государственных услуг, осуществления контрольно-надзорной деятельности, процедуры принятия ведомственных нормативных правовых актов, взаимодействия с иными органами публичной власти и др. <27>.

--------------------------------

<27> Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789р, понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.

При этом если ранее большинство административистов их называли административными производствами, то сейчас прослеживается тенденция к расширенному толкованию административных процедур. В них включают коллизионные процедуры и даже административно-судебные процедуры. К примеру, в самом наименовании Федерального закона от 04.11.2005 N 137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров " (ред. от 24.07.2009) административно-юрисдикционные отношения предлагается регулировать при помощи административных процедур, установленных подзаконными нормативными правовыми актами, что, на наш взгляд, недопустимо, хотя в тексте самого Закона словосочетание "административные процедуры" не используется.

В процессе реализации функций государственного управления органами исполнительной власти могут возникнуть противоречия - споры, конфликт интересов, включая служебные споры в системе государственной службы, конфликтные явления при взаимодействии с гражданами, юридическими лицами и т.д. Такие конфликтные ситуации чаще всего могут разрешаться административно-правовыми способами при помощи административных производств, применяемых во внесудебном или досудебном порядке, т.е. института административной юрисдикции. Каждая разновидность административного производства должна быть основана исключительно на нормах права, содержащихся в законах Российской Федерации или ее субъектов.

Административная юрисдикция во внесудебном порядке - это урегулированная законом разновидность правоприменительной административно-процессуальной деятельности уполномоченного органа публичной власти по рассмотрению и разрешению административно-юрисдикционных дел, административных споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного и иного). Иными словами, административная юрисдикция - это деятельность компетентных публичных органов, управомоченных на рассмотрение административно-юрисдикционных дел во внесудебном или досудебном порядке и вынесение по ним юридически обязательных решений.

Административно-юрисдикционное дело возбуждается одной из сторон административно-процессуальных правоотношений и имеет место как при наличии административного спора (в случае административной жалобы), так и при его отсутствии (привлечение уполномоченным на то органом правонарушителя к административной ответственности, административное принуждение, напр. путем применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и др.) <28>. При этом хотя бы одним из субъектов является исполнительный орган публичной власти.

--------------------------------

<28> Данный вывод основан и на положениях ст. 126 главы 7 "Судебная власть" Конституции РФ, содержащей понятие "административное дело".

Характер индивидуальных административных (административно-юрисдикционных) дел с учетом функционального признака, конечных результатов, принадлежности к определенной сфере управления можно классифицировать:

1) по содержанию: а) дела спорного характера; б) дела бесспорного характера;

2) в зависимости от инициатора возбуждения дела: а) дела, возникающие по инициативе невластного субъекта - физического или юридического лица; б) дела, возникающие по инициативе государственно-властного субъекта.

При этом индивидуальные административные вопросы (дела), которые не носят спорного характера, относятся к процедурным делам, в границы административной юрисдикции не входят и решаются путем проведения административных процедур, как правило, установленных административными регламентами.

Что же касается споров, то здесь необходимо отметить, что суть спора - разрешить в положительную или в отрицательную сторону управленческое дело, т.е. определить, какой стороной спора нарушаются права, и интересы и с учетом этого принять правовое решение. Споры могут возникнуть как по инициативе сторон правоотношения, так и по инициативе третьей стороны (например, по инициативе прокурора). Поводами административных споров являются, как правило, жалобы граждан, решения органов исполнительной власти и протесты прокуроров. Для разрешения административных споров возбуждают индивидуальное административное дело, рассмотрение которого составляет содержание административно-юрисдикционной деятельности. Ситуация, не имеющая в своей основе спора или нарушения административных норм права, не влечет административного (административно-юрисдикционного) производства.

Административная юрисдикция органов исполнительной власти включает в себя административные (административно-юрисдикционные) производства, входящие в систему административного процесса. К ним относятся: производство по жалобам граждан на акты управления или на действия (бездействие) органов исполнительной власти (их должностных лиц), дисциплинарное производство, исполнительное производство, производство по делам об административных правонарушениях (рис. 3).

Подводя итоги вышеизложенного, можно выделить общие черты института административной юрисдикции и его место в системе административного процесса.

Правотворчество и позитивное правоприменение реализуются при помощи административных процедур. Административные процедуры регламентируют правоприменительную (неюрисдикционную) деятельность широкого круга исполнительных органов публичной власти по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемую в административно-процессуальной форме.

┌───────────────────────────────────┐

│Административная юрисдикция органов│

┌───┤исполнительной власти │

│ └┬───────────┬───────────────┬──────┘

│ │ │ │

\/ │ \/ \/

┌─────────────────────┐ │ ┌───────────────┐ ┌───────────────────┐

│Производство по делам│ │ │Дисциплинарное │ │ Производство │

│об административных │ │ │ производство │ │ по жалобам │

│правонарушениях │ │ └───────────────┘ └────┬───────────┬──┘

└─────────────────────┘ │ │ │

│ │ │

│ \/ \/

\/ ┌───────────────┐┌───────────────┐

┌───────────────────┐ │Производство по││Производство по│

│ Исполнительное │ │жалобам на акты││ жалобам на │

│ производство │ │ управления ││ действия │

└───────────────────┘ └───────────────┘│(бездействие) │

└───────────────┘

Рисунок 3. Основные административные производства

административно-юрисдикционной деятельности

органов исполнительной власти

Административно-юрисдикционная деятельность состоит из административных производств юрисдикционного характера широкого круга субъектов органов публичной власти по рассмотрению и разрешению административных дел, споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного и иного), осуществляемых в административно-процессуальной форме.

Судебный административно-юрисдикционный процесс разрешает административные дела и споры в рамках института административной юстиции. Он осуществляется в форме правосудия посредством административного судопроизводства.

Для выяснения соотношения понятий "административная юрисдикция" и "административная юстиция" представляется необходимым четко определить, что все органы, рассматривающие административные споры и дела, являются административно-юрисдикционными, но только суд, который осуществляет правосудие по административным делам, выступает субъектом административной юстиции, в противном случае будет нарушаться принцип "разделения властей".

В Объединенной концепции системы административного процесса четко разграничены его составляющие институты по двум основаниям:

1) выделены границы административных процедур и административной юрисдикции в зависимости от правовых форм реализации исполнительной власти (в целом органов публичной власти <29>). В случае правотворчества и позитивной формы правоприменения органы публичной власти осуществляют ведомственную правотворческую деятельность (напр., разрабатывают административные регламенты, издают нормативные акты управления), оказывают публичные услуги или выполняют иные функции (издают индивидуальные акты управления, осуществляют контрольно-надзорные, регистрационные, лицензионные и др. функции) путем применения административных процедур.

--------------------------------

<29> Имеются в виду органы местного самоуправления, органы и иные организации, которые непосредственно выполняют свою деятельность по установленным административными регламентами определенным административным процедурам.

Правоохранительные формы правоприменения реализуются только при возникновении спора или нарушения норм права путем административной юрисдикции - административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти и иных уполномоченных органов (их должностных лиц), осуществляющих административные производства по делам об административных правонарушениях, производства по жалобам, дисциплинарные производства и др.;

2) выделены границы административной юрисдикции и административной юстиции. Административная юрисдикция разграничивается с административной юстицией в зависимости от субъектов, их осуществляющих.

Если административная юрисдикция представляет собой деятельность публичных органов во внесудебном или досудебном порядке, то административная юстиция - это осуществление правосудия главным образом по делам об административных правонарушениях и осуществление судебного контроля за законностью нормативных и ненормативных правовых актов, принимаемых органами публичной власти и их должностными лицами.

§ 2. Виды административно-юрисдикционных производств

Административный процесс имеет сложную структуру, которая обусловлена широким его объемом, охватывающим многочисленные сферы государственного управления и различные категории индивидуально-конкретных дел. Административный процесс подразделяется на отдельные виды административных процедур и производств, которые выступают как их составляющие, как части целого.

Административный процесс, как уже говорилось выше, имеет свою структуру и состоит из административных процедур, административной юрисдикции и административной юстиции. Критерием деления административного процесса на отдельные виды административных процедур и производств служит характер индивидуальных конкретных управленческих дел, отражающий их наиболее существенные свойства и особенности. Этот критерий обусловливает особенности того или иного вида административных процедур и производств, поскольку каждая процедура или производство имеют целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управленческих дел.

Так, административный процесс включает в себя следующие процедуры и производства:

а) правотворчество: включает административные процедуры по принятию подзаконных нормативных правовых актов органами публичной (исполнительной) власти, начиная с постановлений и распоряжений Правительства РФ, издания приказов, постановлений, инструкций и иных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти; по принятию нормотворческих актов органами субъектов РФ и др.;

б) позитивное правоприменение в регулятивной форме включает в себя множественность административных процедур, например по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; разрешительные: по комплектованию кадрового состава; административно-договорные; приватизационные, поощрительные, лицензионные и др.;

в) правоприменение в юрисдикционной форме, которое называется институтом административной юрисдикции, включает различные административные (административно-юрисдикционные) производства: исполнительное, дисциплинарное, производство по жалобам, производство по делам об административных правонарушениях.

Несмотря на имеющиеся различия, указанные виды административных процедур и производств осуществляются в сфере государственного управления.

Как правило, административные процедуры и административные производства осуществляют соответствующие органы исполнительной власти и их должностные лица, и лишь рассмотрением и разрешением некоторых групп дел в установленных законодательством случаях ведают помимо исполнительных органов иные органы государства, их должностные лица.

Дата добавления: 2015-07-15