Признаки юрисдикции.

1. Юрисдикционная деятельность осуществляется при возникновении юридического факта, а конкретно - при возникновении отношений, которые имеют либо конфликтный (спорный) характер, либо отклонение от установленной в норме права модели поведения. Юрисдикционное вмешательство государственного органа не требуется, пока не возникают перечисленные выше юридические факты.

Поэтому наличие правового конфликта является существенным признаком юрисдикции, получающим свое юридическое оформление в конкретном административно-юрисдикционном деле. В основе юрисдикционной деятельности может лежать не только правовой конфликт, но и индивидуальное юридическое дело, не имеющее конфликтной природы, но требующее вмешательства органов исполнительной власти с целью пресечения противоправного деяния. Так, например, большинство органов исполнительной власти осуществляют подобную юрисдикционную деятельность путем применения мер административного принуждения, включая привлечение к административной ответственности. Поэтому индивидуальные юридические дела и являются основанием юрисдикционной деятельности.

2. Вторым обязательным признаком юрисдикции принято считать разрешение правового конфликта специально уполномоченным органом. Круг юрисдикционных органов определяется действующим законодательством.

3. Деятельность юрисдикционных органов осуществляется в строгой процессуальной форме. Ее нарушение влечет признание совершенных действий незаконными. Поэтому процессуальная форма, закрепленная в законодательстве, - еще один обязательный признак юрисдикции.

4. Следующим признаком выступает принимаемое по результатам рассмотрения спора решение в форме юрисдикционного акта. Это особый акт, отличающийся от иных видов правоприменительных актов как по назначению, так и по содержанию.

С точки зрения форм осуществления права, юрисдикционная деятельность - это правоприменительная деятельность, так как юрисдикция, как государственно-властная деятельность, заключается в применении закона к юридическому конфликту (правонарушению) и принятии по ним индивидуальных правовых актов.

В то же время юрисдикция является важнейшей составной частью правоохранительной функции государства. И, как правоохранительная деятельность органов государственной власти, заключающаяся в правовой охране, путем разрешения правовых споров, рассмотрения дел о проступках и внесения решений о применении санкций к правонарушителям с целью признания или восстановления нарушенных прав субъектов.

Как вид деятельности юрисдикция выполняет определенные функции.

Охранительная функция - защита общественных отношений от правонарушений; устранение причин и условий, способствовавших возникновению конфликта. Она реализуется при разрешении дел о правонарушениях, оказании юридической защиты оспариваемых прав, законных интересов. В процессе ее исполнения применяются правовые санкции, восстанавливаются нарушенные права субъектов правоотношений.

Воспитательная функция - закрепление в действующем законодательстве организационных форм разрешения дел, способствующих воздействию на правонарушителей, сторон в споре и иных лиц (публичное оглашение), вынесение частных определений и т.п.

Регулятивная функция осуществляется посредством реализации нормативных предписаний. Решение по делу не ограничивается воздействием на правонарушителей, но служит основанием для деятельности иных органов.

Административная юрисдикция по объему разрешаемых дел, широте и многообразию затрагиваемых интересов государства, общества и граждан, количеству осуществляющих ее субъектов является одной из самых значительных. Она обладает всеми признаками юрисдикции в целом, но вместе с тем это самостоятельный вид правоприменительной, правоохранительной деятельности уполномоченных органов государственной власти (исполнительных, судебных), обладающий особенностями.

В одной из первых фундаментальных работ по данной тематике А.П. Шергин определяет и обстоятельно рассматривает данную правовую категорию. По его мнению, административная юрисдикция - это "самостоятельный вид государственной, подзаконной, правоприменительной, правоохранительной деятельности для разрешения правового спора". При этом в работе неоднократно указывается на то, что юрисдикция, как государственно-властная деятельность, состоит в применении закона именно к юридическим конфликтам <31>.

--------------------------------

<31> Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979.

Большинство ученых-административистов сходится во мнении, что административная юрисдикция - это урегулированная законом правоприменительная, правоохранительная деятельность уполномоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица.

Также заслуживает внимание мнение Ю.М. Козлова, который отмечал "назревшую необходимость более широкого взгляда на административно-юрисдикционную деятельность" и определял ее как "административно-процессуальную деятельность, осуществляемую во внесудебном либо судебном порядке" <32>.

--------------------------------

<32> Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 2000.

Таким образом, административная юрисдикция - это урегулированная законом правоприменительная, правоохранительная, административно-процессуальная деятельность уполномоченных органов публичной власти (их должностных лиц), осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке.

Целью данной деятельности выступают рассмотрение и разрешение индивидуальных юридических споров (правовых конфликтов) или рассмотрение дел, связанных с административно-процессуальными отношениями гражданина, должностного лица организации (любой формы собственности) либо юридического лица с государственным (как правило, исполнительным) органом или органом местного самоуправления (их должностными лицами) при реализации этими органами властных полномочий.

Административная юрисдикция, как и каждый из ее видов, обладает всеми признаками юрисдикции в целом, в то же время ее отличают определенные особенности. В качестве характерных признаков административно-юрисдикционной деятельности можно назвать следующие.

1. Специфические административно-правовые споры. Юрисдикция возникает лишь тогда, когда необходимо решить спор о праве. Они являются одним из источников между сторонами регулируемых административно-правовыми нормами управленческих отношений. В процессе разрешения административно-правовых споров осуществляется правовая оценка поведения (действий) участников административных правоотношений. Эти споры могут возникать как по инициативе управляющей стороны, так и между различными участниками управленческих правоотношений. В качестве основания административно-правовых споров могут выступать жалобы граждан и иных участников административно-правовых отношений, а также протесты прокуроров.

2. Разрешение административно-правовых споров предполагает установление определенного порядка или процессуальных правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении индивидуальных дел. Индивидуальные дела, лежащие в основе административно-правовых споров, и составляют содержание административно-юрисдикционных производств. Процессуальные правила установлены как в федеральном, так и в региональном законодательстве <33>. Наиболее разработанным нормативно-правовым актом, закрепляющим стадии административного производства, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в котором несколько самостоятельных глав посвящены стадиям производства по делам об административных правонарушениях.

--------------------------------

<33> Согласно п. "к" ст. 72 Конституции РФ административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Решение по делу должно быть основано только на юридических фактах, которые доказаны в определенных порядке и форме. Установление и доказывание фактов, их юридическая оценка осуществляются юрисдикционным органом в рамках соблюдения особых процессуальных правил производства по делам о правонарушениях. Поэтому в механизме административно-правового регулирования должны быть выделены административно-процессуальные нормы и все виды административных производств по рассмотрению дел и принятию решений должны быть регламентированы законом.

При этом административное производство должно предполагать активность не только рассматривающего дело юрисдикционного органа, но также и других участников производства (сторон спора, правонарушителей, потерпевших, экспертов), которым действующее законодательство обеспечивает возможность отстаивать свои права и интересы.

3. Преимущественно внесудебный порядок разрешения административных споров. Административно-процессуальная деятельность юрисдикционного характера не является исключительной прерогативой исполнительных органов государственной власти или их должностных лиц. Во многих случаях может осуществляться и в судебном порядке, что вытекает из гарантированного Конституцией РФ всеобщего права на судебную защиту прав и законных интересов. Административная юрисдикция исполнительных органов имеет много сходного со стадиями рассмотрения и разрешения дел в судебном административно-юрисдикционном процессе.

4. Отсутствие служебного подчинения между сторонами - участниками административно-юрисдикционного производства и органом исполнительной власти. Однако это необязательный признак административной юрисдикции, так как правоотношения в данной сфере могут возникать не только между органом государственной власти и иным субъектом административного права (юридические, физические лица), но и между органами государственной власти в одной вертикали, в связи с чем его следует считать факультативным признаком административной юрисдикции.

Подчинение - один из главных признаков органов исполнительной власти. Например, между вышестоящим и нижестоящим налоговыми органами, предметом взаимоотношений которых будет выступать не правовой конфликт, а рассмотрение административных дел в налоговой сфере.

5. В юридической литературе отмечается еще такой признак административной юрисдикции, как наказательный (карательный) характер. При этом делается оговорка на то, что юрисдикция может быть наказательной только в случае рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности или дисциплинарной (материальной) ответственности. Результатом такой административно-юрисдикционной деятельности будет наказание правонарушителя. Однако данный признак также нельзя назвать обязательным, поскольку, напр., производство по делу об административном правонарушении и др. виды производств не всегда заканчиваются наказанием.

6. Итогом рассмотрения дела является правовой акт (постановление, решение, определение), имеющий индивидуальный (ненормативный) характер. Обязательность его принятия обусловлена самой природой административно-юрисдикционной деятельности, в ходе которой решается правовой спор или применяется санкция. Данный акт имеет государственно-властный, т.е. обязательный, характер. Он порождает особого рода правоотношения между органом административной юрисдикции и нарушителем либо стороной в правовом споре; органом административной юрисдикции и органами, исполняющими решения; органами, исполняющими решения, и нарушителем либо стороной в правовом споре.

В рамках административно-юрисдикционной деятельности допускается выделение определенных ее видов. Каждый из них отличается тем или иным своеобразием, конкретными субъектами и т.п. В дальнейшем на этой базе формируется понятие административно-юрисдикционного производства, под которым понимается нормативно урегулированный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел в различных сферах государственного управления.

Административно-юрисдикционная деятельность органов государственной власти является составной частью правоохранительной функции государства. Она включает в себя большой круг общественных отношений. Одновременно в рамках административно-юрисдикционной деятельности осуществляется защита многих правовых отношений: финансовых, налоговых, трудовых, земельных, природоохранительных т.п.

Административно-юрисдикционная деятельность является частью административного процесса и регулируется материальными нормами различных отраслей права и процессуальными нормами административного права.

Разрешение юрисдикционных споров в государственном управлении, пресечение правонарушений и привлечение виновных лиц к административной ответственности является неотъемлемой составной частью деятельности государственных органов, прежде всего налоговых, по исполнению законодательства о налогах и сборах. По своей юридической природе эта деятельность государственных органов является административно-процессуальной, неотъемлемой, составной частью административной юрисдикции. Она претворяет правоохранительную функцию государственного управления. Финансово-кредитная сфера всегда была подвержена криминальным воздействиям и деформации экономических отношений, поэтому административно-юрисдикционная деятельность налоговых органов имеет большое значение.

§ 2. Понятие и признаки административной юрисдикции

налоговых органов

В рамках единого института административно-юрисдикционной деятельности выделяются ее виды. Одним из видов выступает административная юрисдикция в налоговой сфере, отличающаяся своеобразием, конкретными субъектами и т.п.

Административная юрисдикция в налоговой сфере обладает как признаками, присущими административной юрисдикции в целом, так и отличающими ее от других сфер.

К признакам административной юрисдикции в налоговой сфере следует отнести следующие.

1. Источником являются специфические административно-правовые споры в налоговой сфере между сторонами регулируемых административно-правовыми нормами и нормами налогового права управленческих отношений, в процессе разрешения которых осуществляется правовая оценка поведения участников этих правоотношений. Правоотношения в налоговой сфере представляют собой управленческие отношения по исчислению, уплате налогов и сборов, а также разрешению правовых споров в налоговой сфере, определению оценки поведения участников правоотношений, вынесению государственно-властных решений, т.е. являются одним из видов административных правоотношений.

2. Разрешение административно-правовых споров в налоговой сфере предполагает установление определенного порядка или процессуальных правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении индивидуальных административных дел. Индивидуальные дела, лежащие в основе административно-правовых споров, и составляют содержание административно-юрисдикционного производства.

3. Государственные органы, компетентные рассматривать правовые споры в налоговой сфере, входят в систему органов исполнительной власти. Их деятельность является составной частью государственного управления, регулируется нормами административного, административно-процессуального и налогового права и по своей юридической природе является административно-правовой.

4. При осуществлении деятельности налоговые органы и другие органы исполнительной власти, обладающие юрисдикционными полномочиями в налоговой сфере, выступают в качестве органов исполнительной власти, которым участник административно-юрисдикционных правоотношений не подчинен по службе, что характерно для системы административной юрисдикции.

5. Для административной юрисдикции в налоговой сфере предусмотрен как внесудебный, так и судебный порядок разрешения споров, в соответствии с нормами КоАП РФ и НК РФ.

6. Для налоговой сферы характерен и такой признак административной юрисдикции, как наказательный (карательный) характер, но только в случае, когда результатом административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов было наказание правонарушителя, так как производство по делам об административных правонарушениях не всегда заканчивается наказанием.

7. Итогом рассмотрения административного дела во внесудебном или досудебном порядке о нарушении налогового законодательства или рассмотрения жалобы является правовой акт (решение) руководителя налогового органа (его заместителя), носящий индивидуальный характер.

Перечисленные признаки говорят о необходимости особого правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности в налоговой сфере, так как она связана с тем, что непосредственно затрагивает наиболее существенные субъективные права индивидов и предполагает возможность принудительного их ограничения или лишения.

На основании вышеизложенного можно сформулировать следующее понятие: административная юрисдикция в налоговой сфере - это урегулированная законом правоприменительная, правоохранительная, подзаконная, административно-процессуальная деятельность уполномоченного органа государственной власти (должностного лица), осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке, в целях рассмотрения индивидуальных дел и разрешения юридических споров (правовых конфликтов) в налоговой сфере по результатам проведения налогового контроля, а также рассмотрение жалоб на действия (бездействие) государственных органов (должностных лиц), обладающих юрисдикционными полномочиями в налоговой сфере, и принятие по ним государственно-властных решений индивидуального характера в установленных административно-процессуальными нормами формах и порядке.

Здесь следует особо отметить, что важное теоретическое и практическое значение имеет выяснение соотношения административной юрисдикции в налоговой сфере уполномоченных государственных органов с налоговым контролем. Административная юрисдикция налоговых органов или таможенных органов не может быть составной частью налогового контроля. Налоговый контроль - часть государственного контроля, осуществляемого контрольно-надзорными органами исполнительной власти, к ним, безусловно, относятся налоговые органы. Государственный контроль и административная юрисдикция - абсолютно нетождественные друг другу понятия, так как это две различные функции государственного управления.

Одним из первых на это указал А.П. Шергин: "...контрольно-надзорная деятельность сама по себе не может выполнять функции возложения ответственности. Административная юрисдикция выходит за рамки надзорной деятельности и представляет собой самостоятельную форму административной деятельности, которую осуществляют контрольно-надзорные органы исполнительной власти".

Наделение налоговых и таможенных органов контрольными и юрисдикционными полномочиями в налоговой сфере способствует эффективному решению оперативных задач государственного управления. Поэтому следует согласиться с мнением, что законодатель должен следовать не по пути сужения сферы административной юрисдикции и сокращения субъектов, осуществляющих ее, а по пути усиления гарантий реализации прав граждан и организаций, вовлеченных в орбиту административной юрисдикции.

Эта концепция нашла отражение в Налоговом кодексе Российской Федерации, определяющем отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах. В ст. 2 разделены отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, и отношения по обжалованию актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц и привлечению к ответственности за совершение налоговых правонарушений. Так, статья 82 НК РФ закрепляет, что "налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредствам налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территории, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных настоящим Кодексом".

В статьях 87 - 89 и 100 НК РФ, определяющих полномочия должностных лиц налоговых органов при проведении налоговых проверок, не включаются полномочия по разрешению возникающих в ходе проверки споров и привлечению к ответственности за нарушения налогового законодательства. Эти действия осуществляются в процессе самостоятельного вида деятельности - административной юрисдикции государственных органов в налоговой сфере.

Следовательно, контрольная и административно-юрисдикционная деятельность уполномоченных государственных органов в налоговой сфере тесно связаны между собой, но являются самостоятельными, последовательными видами деятельности. В отличие от налогового контроля, являющегося первичным и обязательным для налоговых органов, юрисдикционная деятельность имеет факультативный и вторичный характер, так как будет иметь место не всегда, а только при возможном возникновении правового спора, как правило, по результатам налогового контроля.

§ 3. Принципы административной юрисдикции

налоговых органов

Конкретизация процессуальной деятельности налоговых органов, как и любая деятельность государственных органов, имеет в своей основе исходные, фундаментальные начала - принципы.

Систему принципов административной юрисдикции в налоговой сфере образуют следующие:

1. Принцип законности является основой всех иных принципов. Это универсальный, особо значимый принцип, распространяющийся на все без исключения стороны общественной и государственной жизни, в том числе и на административно-юрисдикционные производства, а значит, и на административно-юрисдикционную деятельность налоговых органов.

Сущность принципа законности состоит в требовании надлежащего применения законов и иных нормативных правовых актов. Данное обстоятельство имеет первостепенное значение для административно-юрисдикционной деятельности, в ходе которой происходит применение материальных норм налогового и административного права. Принцип законности находит свое выражение в том, что применение административного принуждения в налоговой сфере допустимо только на основаниях и в порядке, которые установлены законом.

Кроме того, реализация данного принципа предполагает административно-юрисдикционную деятельность в налоговой сфере только компетентными органами (их должностными лицами), соблюдение процессуальных сроков и соблюдение требований составления процессуальных документов и ряда других условий.

В соответствии с принципом законности особое внимание административно-процессуальным законодательством обращается на охрану прав и законных интересов граждан. В случае нарушения прав и законных интересов того или иного участника административно-юрисдикционного производства лицо, привлеченное к ответственности, вправе обжаловать незаконные действия должностных лиц (органов исполнительной власти).

Гарантиями принципа законности служит не только право граждан на обжалование неправомерных административно-правовых актов, но и право участников административно-юрисдикционных производств на судебную защиту от неправомерных действий, прокурорский надзор, внутриведомственный контроль. В статьях 139, 140 НК РФ содержатся процессуальные нормы, регламентирующие порядок и сроки обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) должностных лиц в вышестоящие налоговые органы или (соответственно) вышестоящим должностным лицам.

2. Принцип заинтересованности должностных лиц налоговых органов в надлежащем осуществлении и результатах административно-юрисдикционных производств. Конституция РФ в ч. 1 ст. 32 закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Формой такого участия можно считать такую разновидность обращения граждан и юридических лиц в налоговые органы, как жалобы.

Следует также обратить внимание и на следующий факт. Налоговые органы, в соответствии с ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ, обязаны направить протокол об административном правонарушении, а также материалы, подтверждающие совершение правонарушения, судье, в орган, должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента составления протокола о выявленном правонарушении.

Однако в случае вынесения судом постановления, нарушающего нормы материального или процессуального права, налоговые органы лишены возможности обжаловать данное решение суда, поскольку они в соответствии со ст. ст. 25.1 - 25.5 КоАП РФ, а следовательно, в соответствии со ст. 30.1 данного Кодекса лишены права на обжалование постановлений суда. Выход в данном случае видится лишь в том, что налоговые органы могут направить материалы дела об административном правонарушении и результаты его рассмотрения судом в органы прокуратуры для опротестования, в соответствии с КоАП РФ и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации".

Даже в случае такого опротестования судья или вышестоящее должностное лицо, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, по результатам рассмотрения жалобы вправе изменить постановление, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление.

Таким образом, инструменты для пересмотра судебного акта, нарушающего нормы материального и процессуального права, практически отсутствуют.

В п. 3 ст. 90 НК РФ предусмотрена норма о праве физического лица отказаться от дачи показаний налоговому органу, при наличии оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в частности ст. 51 Конституции Российской Федерации. В соответствии с п. 7 ст. 95 НК РФ при назначении и проведении экспертизы проверяемое лицо имеет право заявлять отвод эксперту; просить о привлечении в качестве эксперта указанных им лиц; подготавливать дополнительные вопросы для получения им заключения эксперта; присутствовать с разрешения должностного лица налогового органа при проведении экспертизы и давать объяснения эксперту, а также знакомиться с заключением эксперта.

3. Принцип быстроты административно-юрисдикционных производств (его еще определяют как принцип экономичности и эффективности) является следствием динамичности как свойства государственной управленческой деятельности налоговых органов. С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определенной юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых законом интересов. Поэтому действующее законодательство в исследуемой сфере в необходимых случаях устанавливает сроки, в течение которых должны быть совершены процессуальные действия по административному делу, строго определенный порядок проведения административных производств, круг привлекаемых к процессу участников. Это позволит максимально сэкономить материальные и иные ресурсы в целях объективного рассмотрения и разрешения принятого к административному производству дела в налоговой сфере. Данный принцип направлен на обеспечение такой организации административно-юрисдикционных производств, которые не требовали бы больших материальных затрат и вместе с тем обеспечивали бы быстроту процесса без излишнего обременения участников спора.

4. Принцип охраны интересов личности и государства при осуществлении административной юрисдикции налоговых органов опирается на конституционное положение, согласно которому "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст. 2 Конституции РФ).

5. Принцип гласности - рассмотрение индивидуальных административных дел в налоговой сфере происходит публично, открыто, за исключением случаев, предусмотренных законодательством (когда может бать разглашена государственная, военная, коммерческая или иная охраняемая законом тайна, а равно в случаях, если этого требуют интересы безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов его семьи, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц). Решение о закрытом рассмотрении административных дел в налоговой сфере выносится должностным лицом налогового или таможенного органа, судьей, рассматривающим дело, в виде определения.

Сведения же о фискально обязанном лице, являющиеся налоговой тайной, в соответствии с ч. 2 ст. 102 НК РФ, могут разглашаться должностными лицами налоговых органов, таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов, экспертами и специалистами исключительно в случаях, предусмотренных федеральным законодательством. К такого рода случаям следует отнести, например, дачу свидетельских показаний в процессе судебного разбирательства по делу, в соответствии со ст. ст. 56 и 88 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, или передачу носителей соответствующих сведений вышестоящему налоговому (фискальному) органу для осуществления последним его полномочий либо другому налоговому (фискальному) органу, уполномоченному на принятие необходимых мер в соответствии с нормативными правовыми актами. Естественно, указанные сведения могут сообщаться суду и представителям налогового (фискального) органа в ходе рассмотрения судом налогового спора. Кроме того, п. 3 ст. 82 и п. 3 ст. 102 НК РФ допускается передача фискально значимой информации, в том числе содержащей сведения, составляющие налоговую тайну, "по горизонтали" между различными фискальными органами: налоговыми и таможенными, между налоговыми органами и органами внутренних дел.

В связи с этим следует определить и сведения, которые не могут составлять налоговую тайну. К ним п. 1 ст. 102 НК РФ относит: сведения, разглашенные налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия; сведения об идентификационном номере налогоплательщика; сведения о нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти нарушения; сведения, предоставляемые налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других государств, в соответствии с международными договорами (соглашениями), одной из сторон которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве между налоговыми (таможенными) или правоохранительными органами (в части сведений, представленных этим органам).

6. Принцип объективности возлагает важные обязанности на должностных лиц, рассматривающих административные дела. Он означает, что должностные лица налогового органа, рассматривающие дело, в силу своих государственно-служебных обязанностей должны обеспечить полное, объективное и всестороннее рассмотрение дела, использовать все имеющиеся возможности для сбора и привлечения доказательств, относящихся к данному производству, должным образом их оценить.

Для установления истины важно не ограничиваться заявлениями участников административно-юрисдикционного производства, а проверять документы, подтверждающие факты и достоверность свидетельских показаний. В случае необходимости должностное лицо имеет право истребовать дополнительные документы, провести экспертизу и принять другие меры для объективного разрешения дела. Законодательство обязывает субъекта управления внимательно разобраться в существе дела, полностью исключить односторонний, а также предвзятый подход к оценке фактов.

7. Принцип ответственности органов исполнительной власти, должностных лиц за ненадлежащее ведение административного дела предусмотрен в п. 5 ст. 14 Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", согласно которому государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

8. Принцип равенства перед законом находит свою реализацию в закреплении определенного правового статуса участников административно-юрисдикционных правоотношений, установлении их административно-процессуальных прав и обязанностей. Лица, в отношении которых ведутся административно-юрисдикционные производства в налоговой сфере, равны перед законом. Кроме того, этот принцип предполагает необходимость оказания соответствующей правовой помощи участнику административного процесса, если он в ней нуждается, и вместе с тем обязанность органа, разрешающего дело, следить за тем, чтобы участники административного процесса надлежащим образом использовали предоставленные им права и возложенные на них обязанности.

§ 4. Правовые основы административной юрисдикции

налоговых органов

Правовое регулирование административной юрисдикции налоговых органов осуществляется путем разработки и практической реализации комплекса законодательных и подзаконных актов, который устанавливается законодательством Российской Федерации, в юриспруденции именуется термином "источник права". Законодательством РФ источники права применяются в значении внешней формы выражения права или нормативной государственной воли. Источники административной юрисдикции в сфере налоговых правоотношений являются неотъемлемой частью административного правотворчества и одновременно представляют собой форму существования материальных и процессуальных норм права.

Основным источником права в России, как стране, имеющей романо-германскую правовую систему, выступает нормативный правовой акт.

В действующем российском законодательстве отсутствует общее понятие нормативного правового акта. В соответствии с Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской федерации от 11 ноября 1996 г. 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" под нормативным правовым актом понимается "...письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление изменений или отмену правовых норм (общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение)". Аналогичное определение нормативного правового акта было дано Верховным Судом Российской Федерации: "акт, изданный в установленном порядке уполномоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, устанавливающим правовые нормы (правила поведения), обязательные для определенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом".

Источники административной юрисдикции в налоговой сфере включают нормативно-правовые акты многих отраслей законодательства: административного, административно-процессуального, налогового, конституционного, арбитражно-процессуального, гражданско-процессуального права и др.

Систему нормативных правовых актов, регулирующих административно-юрисдикционную деятельность налоговых органов, составляют следующие документы:

- Конституция РФ.

В правовой системе Российской Федерации, как и любого государства, Конституция занимает особое место. Ее высшая сила в иерархии источников в любой отрасли права обусловлена свойствами основного закона, отличающими его от актов текущего законодательства.

К основным юридическим свойствам Конституции любой учебник по конституционному праву относит: юридическое верховенство в российской системе нормативно-правовых актов; прямое действие на всей территории государства; особый порядок принятия и изменения; обеспеченность конституционным контролем. Названные юридические свойства позволяют рассматривать Конституцию России как главный источник административной юрисдикции налоговых органов и основу нормативного регулирования общественных отношений по поводу разрешения правовых споров в налоговой сфере и привлечения к ответственности за правонарушения.

Конституция Российской Федерации (ст. 10) закрепляет принцип разделения властей. Постоянная управленческая деятельность органов исполнительной власти, к которым относятся налоговые органы, и правоприменительная деятельность органов судебной власти по разрешению правовых споров в налоговой сфере представляют собой прямое воплощение этого принципа в действительности.

Конституционными основами деятельности налоговых органов в исследуемой сфере следует считать законность, демократизм, разделение властей, публичность, гласность и др. общие неизменные начала конституционного строя, закрепленные главой 1 Конституции Российской Федерации.

Нормы, обслуживающие межотраслевой институт административной ответственности в налоговой сфере, располагаются в многочисленных нормативно-правовых актах федерального значения и субъектов Федерации. Согласно п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации материальные и процессуальные нормы, регулирующие административную ответственность, могут устанавливаться только законами Российской Федерации. Принципиальное значение имеет прямое указание Конституции (п. "к" ст. 72), согласно которой к ведению Российской Федерации отнесено административно-процессуальное законодательство, в соответствии с которым и должны рассматриваться налоговые споры в судебном или во внесудебном порядке, а (п. "и" ст. 72) общие принципы налогообложения и сборов находятся в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации. Таким образом, субъекты Федерации не правомочны издавать процессуальные нормы права для разрешения административных споров в налоговой сфере.

Конституция - это свод фундаментальных правил, по которым живет страна;

- международно-правовые документы.

Набор общепризнанных международно-правовых документов, защищающих права субъектов в рамках административного процесса, в том числе и непосредственно в сфере налогообложения, значителен и весом. Но, к сожалению, они остались вне поля зрения российских законодателей. Это Конвенции о защите гражданских прав и основных свобод (1950 г.), о защите личности в связи с использованием автоматизированных персональных баз данных (1981 г.). Это Резолюция о юридической помощи в гражданских, коммерческих и административных делах (1976 г.), о защите личности в отношении актов административных властей (1977 г.), о юридической помощи и советах (1977 г.), о взаимодействии между омбудсменами государств-членов и между ними и Советом Европы (1975 г.), о мерах, облегчающих обращение к юстиции (1981 г.), о получении информации от публичных властей (1986 г.), об административных процедурах, воздействующих на большое число людей (1987 г.), об обеспечении судебной защиты по административным делам (1989 г.), об административных санкциях (1991 г.) и др.

Таким образом, международно-правовых договоров, ратифицированных Российской Федерацией, в области административной юрисдикции, а тем более в налоговой сфере в настоящее время нет;

- законы Российской Федерации.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ) совместно регулируют интересующие нас общественные отношения. НК РФ занимает приоритетное положение в системе источников налогового права и обладает наибольшей юридической силой в иерархии законодательства о налогах и сборах. Позитивным является то, что он сохранил правопреемство прежнего налогового законодательства, закрепляя в первой части оправдавшие себя положения, регулирующие порядок исчисления и уплаты налогов, правовой статус субъектов налоговых правоотношений, основы налогового контроля. Вторая часть регулирует порядок введения и взимания конкретных видов налогов.

НК РФ рассчитан на применение в качестве нормативно-правового акта прямого, долгосрочного действия, исключающего, как правило, детализацию или разъяснение подзаконными нормативными актами.

Вторым федеральным законом, регулирующим общественные отношения в сфере административной юрисдикции налоговых органов, является КоАП РФ.

КоАП РФ входит в группу фундаментальных законов Российской Федерации - систематизированных нормативно-правовых актов долгосрочного действия, регулирующих на федеральном уровне обширные сферы государственной и общественной жизни.

Для правильной оценки социальной значимости КоАП РФ необходимо понимать, что среди российских кодексов только КоАП РФ и Уголовный кодекс РФ регулируют соответствующие виды юридической ответственности - уголовную и административную. Именно в этом состоит их главная задача.

В ст. 1.2 КоАП РФ прописано: "Задачами законодательства об административных правонарушениях является защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений".

С точки зрения отраслевого деления, нормы, регулирующие уголовную ответственность, составляют самостоятельную отрасль российского права - уголовное право. А правовые нормы, регулирующие административную ответственность, в своей совокупности образуют не отрасль, а правовой институт, входящий в систему административного права.

Регулирование еще двух видов юридической ответственности - гражданско-правовой и дисциплинарной обеспечивается соответственно Гражданским кодексом РФ и Трудовым кодексом РФ.

КоАП РФ предназначен для регулирования форм государственного принуждения. "Именно поэтому к данному Кодексу правомерно предъявлять весьма жесткие требования, касающиеся максимальной четкости в определении идеологии, формулировок их статей, как общей, так и особенной части, не допускающих ни малейшей двусмысленности в содержании устанавливаемых им юридических правил" <34>.

--------------------------------

<34> Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 428.

Однако на сегодняшний день сложилась парадоксальная ситуация: и НК РФ, и КоАП РФ содержат одинаковые составы правонарушений (правда, с разными мерами ответственности). Налоговый кодекс Российской Федерации в ст. ст. 116, 118 - 120, 126, 128, 129, 132, 134 содержит 9 составов правонарушений, за совершение которых, согласно п. п. 3 и 4 ст. 108 НК РФ, наступает административная ответственность. Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" отменил с 1 июля 2002 г. только 124 статью НК РФ "незаконное воспрепятствование доступу должностного лица налогового органа на территорию или в помещение". Остальные составы административных правонарушений остались неизменны и образуют "собственные налоговые правонарушения".

Не вдаваясь в научную полемику и не акцентируя внимания на вопросах причины "неисключения" составов административных правонарушений из НК РФ, авторы данного учебника придерживаются принципиальной точки зрения - КоАП РФ должен включать в себя все до единого составы административных правонарушений, в том числе и с "налоговым оттенком", в противном случае его существование не имеет смысла и не может быть оправдано, потому что он предназначен для того, чтобы обеспечить единообразное регулирование всех вопросов самого распространенного вида юридической ответственности, независимо от области общественных отношений: налогового, таможенного, банковского, санитарно-эпидемиологического и т.д.

"КоАП РФ - именно та форма правового монополизма, которая единственно отвечает требованиям эффективности регулирования этого вида общественных отношений, требованиям, характерным для правового государства. Параллельное же существование КоАП РФ с десятками отдельных нормативных актов разного уровня, регулирующих "свои" административные правонарушения, является бессмысленным" <35>.

--------------------------------

<35> Сорокин В.Д. Репортажи из страны юридического недомыслия // Юридическая мысль. 2001. N 2. С. 48.

На федеральном уровне КоАП РФ должен выступать в качестве закона-монополиста, единственно регулирующего виды административной ответственности и процессуальный порядок разрешения административных споров и дел в различных сферах.

Часть 1 ст. 1.1 КоАП РФ гласит: "Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях". КоАП РФ должен стать единственным законом, регулирующим все вопросы административной ответственности, независимо от отраслевой принадлежности соответствующих административных правонарушений. А это значит, что больше ни один федеральный закон, а тем более подзаконный акт не может содержать ни одной нормы, относящейся к институту административной ответственности.

КоАП РФ и НК РФ представляют собой яркий пример пограничного случая, доставляющий неудобства классификаторам, да и всем правоприменителям.

Особой группой в системе источников административной юрисдикции в налоговой сфере выступают в настоящее время акты высших судов Российской Федерации. Разрешение административных споров в налоговой сфере осуществляется в настоящее время в судебном и досудебном (административном) порядке. Рассмотрение высшими судами споров в налоговой сфере, с одной стороны, можно оценивать как позитивную тенденцию, поскольку она означает увеличение количества граждан, осваивающих и активно использующих правовую систему, а с другой стороны - тревожную, так как это явление означает либо ошибки правоприменителей, либо неоднозначность или вообще отсутствие норм в рассматриваемой правовой сфере.

Россия принадлежит к романо-германской нормативно-законодательной правовой системе, создаваемой представительными органами государственной власти. Прецедентный способ формирования права "де-юре" в России не признается, но "де-факто" используется, поэтому спор о статусе судебной практики, источник она или форма, возникает довольно часто на страницах научных изданий. Налоговое законодательство не является исключением, и уже приводимая ст. 1 НК РФ, а также аналогичная ей ст. 1.1 КоАП РФ свидетельствуют о том.

Отрицать тот факт, что акты Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда РФ по правоотношениям, возникающим в области налогов и сборов, в значительной степени способствуют их правовому регулированию в современных условиях становления налоговой системы, бессмысленно. Тем более что Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации" в ст. 7 устанавливает обязательность судебных актов для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан. Авторитет Высшего Арбитражного Суда (ВАС) РФ, реальность и наличие угрозы отмены принятого решения вышестоящим судом становятся решающим фактором при вынесении решений по существу нижестоящими судами. При защите прав и интересов обязанных и обязывающих субъектов налоговых правоотношений меры ответственности и к тем и к другим применяются на основе сложившейся судебной практики.

Пленум ВАС РФ, рассматривая материалы изучения и обобщения практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами, дает им обязательные разъяснения по вопросам судебной практики, а Президиум ВАС РФ направляет их во все арбитражные суды Российской Федерации. Постановления Пленума ВАС РФ, обзоры арбитражной практики содержат толкование материальных и процессуальных норм налогового законодательства с целью их единообразного применения, иными словами, правовую позицию ВАС РФ, но "в пределах, установленных ФКЗ "Об арбитражных судах Российской Федерации". Постановления Пленума ВАС РФ обязательны для исполнения всеми арбитражными судами, не являясь при этом источниками российского права.

Существует спорная точка зрения, что российскую налоговую систему на данном этапе развития общества следует считать нормативно-судебной, потому что ее основой, связующим звеном должно быть прецедентное право, в системе которого правотворчество и правоприменение в определенной степени взаимосвязаны, так как юридические нормы вырабатываются при решении юридических дел. Затем они в качестве прецедента применяются при решении конкретного дела.

Налоговое законодательство содержит пробелы и противоречия, оперативное устранение которых невозможно по объективным причинам, в частности по причине длительности нормотворческого процесса. И прецедентное право действительно может стать связующим звеном между правотворчеством и правоприменением. Прецеденты, выполняя правообеспечительную функцию, в процессе ее реализации могут осуществлять так называемое "подзаконное" нормативное регулирование общественных отношений (иначе, средства правового регулирования), способное в зависимости от конкретных политико-социальных условий обогатить право либо деформировать его.

В то же время следует согласиться с тем, что в связи с приобретением судами полномочий на осуществление судебного контроля за законностью нормативных актов границы применения определения источника права как акта, выражающего волю органов государственной власти, в том числе на отмену нормы права, расширяются. В этом случае акт правосудия как источник права - это постановление (решение), принятое при осуществлении судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее не соответствующими закону и требующее изменить или отменить нормы права.

Определяя пределы и структуру системы источников административной юрисдикции как института административного и административно-процессуального права, ученые-административисты констатируют высокую степень ее подвижности, которая задается изменениями в правовой и организационной системе государства.

Безусловно, юридический прецедент (напр., постановления Конституционного Суда России, Президиума Верховного Суда) относится к числу источников, по поводу которых отсутствует единство во взглядах. Данные акты обладают признаками нормативных, однако не являются самозначимыми и действуют лишь до тех пор, пока действует акт, с интерпретацией которого связаны соответствующие прецеденты.

Как источник права постановления Конституционного Суда РФ имеют общеобязательное значение, применяются самостоятельно и неоднократно, в том числе по правилам аналогии в праве, являются окончательными, не могут быть преодолены повторным принятием акта или отдельного положения, признанного противоречащим Конституции РФ, а также обладают непосредственным действием и подлежат обязательному официальному опубликованию. Относительно постановлений Конституционного Суда РФ как носителей нормативной информации следует отметить, что в них затрагиваются права и свободы различных участников социальных отношений и формулируются новые по смыслу положения, подлежащие обязательному учету при реализации ими своего статуса. В то же время нормативность рассматриваемых актов имеет несколько отличный от традиционного понимания нормы права и ее структуры смысл. Итак, постановления Конституционного Суда РФ следует признать источниками права, обладающими свойством нормативности, что допускает их включение в общую иерархию нормативных источников, в правовую систему государства <36>.

--------------------------------

<36> См.: Лапина М.А. Административное право: Учебное пособие // СПС "КонсультантПлюс".

Нормы права, регулирующие общественные отношения по разрешению административных споров в налоговой сфере, содержатся в актах налоговых органов, которые могут быть признаны судом неконституционными и будут отменены.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте понятие и признаки административной юрисдикции.

2. Какими специфическими признаками административной юрисдикции обладают налоговые органы?

3. Проанализируйте соотношение административно-налоговой юрисдикции и налогового контроля.

4. Перечислите основные принципы административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов.

5. Каковы правовые основы административной юрисдикции налоговых органов?

6. Являются ли судебные прецеденты источниками права, в том числе административного, административно-процессуального и налогового? Обоснуйте свою точку зрения конкретными примерами.

Список нормативно-правовых актов и литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.05.2012) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (действующая редакция) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.

4. Федеральный закон от 27.07.2006 N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" (ред. от 29.11.2010) // СЗ РФ. 2006. Вып. 31.1. Ст. 3436.

Литература

5. Бахрах Д.Н. Административное право России. 6-е изд. М.: Эксмо, 2011.

6. Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. 399 с.

7. Лапина М.А. Административное право: Учебное пособие // СПС "КонсультантПлюс".

8. Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций // СПС "КонсультантПлюс".

9. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М.: Норма-ИНФРА-М, 2011.

10. Сорокин В.Д. Семь лекций по административному праву. СПб.: Издательство Юридического института, 1998.

11. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. 474 с.

12. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб: Юридический центр Пресс, 2008.

13. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979.

14. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-ое изд., доп. и перераб. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2005.

15. Бахрах Д.Н., Бурков А.Л. Акты правосудия как источники административного права // Журнал российского права. 2004. N 2.

16. Брызгалин А.В., Головкин А.Н. Кредиты и займы: бухгалтерский и налоговый учет // Налоги и финансовое право. 2010. N 6.

17. Воронов А.М., Аветисян К.Р. К вопросу классификации принципов административной юрисдикции в налоговой сфере // Финансовое право. 2011. N 1.

18. Лапина М.А. Объединенная концепция системы административного процесса // Юридический мир. 2012. N 3. С. 38 - 43.

Тема 1.3. Субъекты административно-юрисдикционных

правоотношений в налоговой сфере

Дата добавления: 2015-07-15