После изучения данной темы студент будет. знать: понятие и виды субъектов административной юрисдикции в налоговой сфере;

знать: понятие и виды субъектов административной юрисдикции в налоговой сфере; систему субъектов административно-процессуального и налогового права; понятие административно-правового статуса субъектов административной юрисдикции в налоговой сфере;

уметь: определять компетенцию налоговых органов и их должностных лиц по осуществлению административно-юрисдикционной деятельности в налоговой сфере; классифицировать контрольно-надзорные функции органов государственной власти, осуществляющих контроль и надзор за административно-юрисдикционной деятельностью налоговых органов;

владеть: навыками определения правосубъектности участников административно-юрисдикционных правоотношений и компетенции субъектов административной юрисдикции в налоговой сфере.

§ 1. Понятие, виды и административно-правовой статус

субъектов административно-юрисдикционных правоотношений

в налоговой сфере

Правильное определение субъекта административной юрисдикции в налоговой сфере имеет теоретическое и практическое значение, поскольку позволяет определить круг лиц, уполномоченных разрешать юридические споры в налоговой сфере.

Субъектом административной юрисдикции в налоговой сфере является орган государственной власти, должностное лицо этого органа, которого юридическая норма наделяет полномочиями, правами и обязанностями принимать властное решение о разрешении спора или применении (отказе от применения) мер административного принуждения.

Ни административное, ни налоговое законодательство не содержат исчерпывающего перечня должностных лиц, вступающих в административно-юрисдикционные правоотношения и участвующих в разрешении административных споров в налоговой сфере.

При этом необходимо подчеркнуть, что субъектом права <37> в налоговой сфере государственного управления является лицо, наделенное правосубъектностью, субъектом же правоотношения <38> выступает индивидуальный участник конкретного правоотношения.

--------------------------------

<37> Субъект права - это обладатель прав и обязанностей в налоговой сфере, которыми он наделен с целью реализации полномочий, возложенных на него административным и налоговым правом.

<38> Субъект правовых отношений - это физическое лицо или организация, являющиеся участниками административно-юрисдикционных правоотношений, наделенные определенными правами и обязанностями в налоговой сфере государственного управления и способные их осуществлять.

Субъект права и субъект правоотношения - это два равно взаимосвязанных по значению понятия.

Условия, при которых субъект права может стать субъектом административно-юрисдикционных правоотношений.

1. Наличие административно-правовых, административно-процессуальных и налоговых норм, предусматривающих права и обязанности субъекта.

2. Наличие оснований возникновения, изменения и прекращения административно-юрисдикционных правоотношений.

3. Правоспособность, дееспособность и деликтоспособность, которые в совокупности и составляют понятие правосубъектности.

Правоспособность в налоговой сфере государственного управления - установленная и охраняемая государством возможность субъекта вступать в правоотношения.

Дееспособность - способность субъекта своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности, реализовывать их в рамках конкретных правовых отношений.

Деликтоспособность - способность субъекта в соответствии с законом нести ответственность за свои неправомерные действия (в ряде случаев - за бездействие), в том числе подвергаться административному наказанию. Некоторые ученые исходят из того, что деликтоспособность выступает одной из форм проявления дееспособности субъекта.

Понятию и системе субъектов административного права и процесса посвящены фундаментальные научные исследования, а в учебной литературе по административному праву и процессу практически сложилась однозначная точка зрения по данным вопросам <39>. На сегодняшний день имеются и многочисленные научно-исследовательские работы в налоговом праве, как в целом по теме института субъектов налогового права, так и в плане исследования правового положения отдельных видов субъектов.

--------------------------------

<39> Лапина М.А. Административное право: Учебное пособие // СПС "КонсультантПлюс".

Совокупность субъектов административно-юрисдикционных правоотношений в налоговой сфере характеризуется их множественностью и неоднородностью, поэтому для наиболее правильного толкования правового статуса участников рассматриваемых правоотношений требуется соответствующая научная классификация. Поскольку административно-юрисдикционные правоотношения в налоговой сфере являются составной частью государственного управления, то необходимо воспользоваться уже имеющейся классификацией субъектов административного права и процесса, учитывая, что одновременно они являются субъектами и налогового права, и при этом вычленяя только тех субъектов административных и налоговых правоотношений, которые наделены со стороны государства властными полномочиями при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности.

В целом административное право наделяет правосубъектностью большой круг участников социальных отношений. Система субъектов административного права сложнее, чем система субъектов любой другой отрасли российского права, поскольку государственное управление охватывает все сферы жизнедеятельности личности, общества и государства. Конструкция субъектов административного процесса должна отвечать требованиям "технологичности" ее практической реализации. В административном праве и процессе признана наиболее удачной классификация субъектов административного права, предложенная Д.Н. Бахрахом, вычленяющим две группы субъектов: индивидуальные и коллективные субъекты.

С учетом сказанного выше современная система субъектов административного и административно-процессуального права может быть представлена в следующем виде.

1. Индивидуальные субъекты - граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, лица, наделенные специальным административно-правовым статусом (включая государственных служащих в определенных случаях).

2. Коллективные субъекты - органы исполнительной власти федерального и регионального уровня и их структурные подразделения, наделенные собственной компетенцией; предприятия, учреждения и их объединения различных форм собственности; государственные корпорации; исполнительные органы местного самоуправления; общественные объединения; предусмотренные законом иные органы государственной власти и их представители; а также государственные и муниципальные служащие, правомочные разрешать индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления.

Указанные субъекты права являются участниками административно-процессуальных отношений. Кроме того, в таких отношениях могут принимать участие и органы судебной власти. Судебные органы на основании действующего законодательства наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных и налоговых правонарушениях, а также по разрешению юридических споров в судебном порядке.

В налоговом праве до сих пор не выработана единая позиция по поводу субъектов налогового права и участников налоговых правоотношений. Наиболее детальная классификация участников налоговых правоотношений предложена С.Г. Пепеляевым <40>. Ученый выделил две группы:

--------------------------------

<40> См.: Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000. С. 155.

1) основные - государственные органы, обладающие полномочиями контроля и управления в налоговой сфере (налоговые органы, таможенные органы), и субъекты хозяйственной деятельности (налогоплательщики и налоговые агенты);

2) факультативные - лица, обеспечивающие перечисление налогов и сборов (банки, сборщики налогов и сборов); правоохранительные органы (органы внутренних дел); лица, представляющие необходимые данные (нотариусы, регистрационные органы, органы лицензирования); лица, участвующие в мероприятиях налогового контроля (свидетели, понятые, эксперты и специалисты и др.); лица, представляющие профессиональную помощь (представители, налоговые консультанты).

Существует также классификация субъектов налогового права:

1) по способу нормативной определенности: а) зафиксированные налоговым законодательством в качестве субъектов налоговых отношений; б) не зафиксированные налоговым законодательством в качестве субъектов налоговых отношений;

2) по характеру фискального интереса: а) публичные субъекты; б) частные субъекты;

3) по степени имущественной заинтересованности в возникновении налоговых отношений: а) имеющие непосредственный собственный имущественный интерес в налоговых отношениях; б) не имеющие непосредственный собственный имущественный интерес в налоговых отношениях;

4) по выполняемым функциям: а) обязанные - лица, исполняющие обязанности уплачивать законно установленные налоги и сборы, а также реализующие свои права в области налогов и сборов (налогоплательщики, плательщики сборов и налоговые агенты); б) контролирующие (налоговые органы, государственные внебюджетные фонды, органы внутренних дел, таможенные органы). Причем все обязанные лица могут быть взаимозависимыми (ст. 20 НК РФ).

Налоговый кодекс РФ использует в ст. 9 понятие "участники отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах". Из перечисленных участников к субъектам административно-юрисдикционных отношений в налоговой сфере можно отнести: организации и физических лиц, которые признаны налогоплательщиками или плательщиками сборов; организации и физических лиц, которые признаны налоговыми агентами; Министерство финансов Российской Федерации и его территориальные органы; налоговые органы; таможенные органы; другие органы, осуществляющие прием и взимание налогов, а также контроль за их уплатой, в том числе и органы государственных внебюджетных фондов.

Налоговый кодекс РФ в числе субъектов налоговых правоотношений указывает на такие категории, как "резидент" и "нерезидент". Статус резидентства распространяется на лиц вне зависимости от их гражданства, при этом учитывается время постоянного пребывания или проживания на территории Российской Федерации. Вторым условием является осуществление ими коммерческой деятельности. Все резиденты-налогоплательщики (физические лица и организации) на территории России подлежат налогообложению в отношении абсолютно всех полученных доходов, вне зависимости от того где бы они ни извлекались. Нерезиденты подлежат налогообложению в отношении своих доходов, получаемых только от источников в Российской Федерации. Их статус регламентируется в большинстве случаев международными договорами. В настоящее время между Россией и другими государствами действует более 60 соглашений об избежании двойного налогообложения. При определении постоянного представительства следует руководствоваться прежде всего правилами этих договоров.

Для классификации субъектов административно-юрисдикционных правоотношений наиболее приемлемой системой субъектов налоговых правоотношений представляется система, предложенная Н.П. Кучерявенко, - "государство, государственные органы, органы местного самоуправления, юридические и физические лица" <41>.

--------------------------------

<41> См.: Кучерявенко Н.П. Курс налогового права: В 2 т. / Под ред. Д.М. Щекина. М.: Статут, 2009. Т. 1: Общая часть.

Государство всегда выступает обязательным властным участником налоговых правоотношений, от имени которого налоговые органы и их должностные лица наделены необходимыми полномочиями для осуществления административно-юрисдикционной деятельности.

Проанализировав характерные особенности субъектов административного, административно-процессуального и налогового правоотношений, можно сказать, что под ними понимаются индивидуально-определенные участники конкретного правоотношения.

С учетом изложенного система субъектов административно-юрисдикционных правоотношений в налоговой сфере состоит из двух групп:

1) субъекты административной юрисдикции (государственные органы и их должностные лица, уполномоченные осуществлять разрешение юридических споров и применять меры государственного принуждения в налоговой сфере государственного управления: налоговые органы; таможенные органы; органы внутренних дел; суды; судебные приставы-исполнители);

2) субъекты, в отношении которых ведется административно-юрисдикционное производство в налоговой сфере, виды которых будут представлены в самостоятельном параграфе данной темы.

Правовой статус субъектов административной юрисдикции определяется совокупностью властных полномочий - прав и обязанностей - по рассмотрению конкретных дел в рамках административно-юрисдикционных производств. Важнейшей частью правового статуса государственного органа, его "сердцевиной" является компетенция, которую следует рассматривать в качестве системы полномочий указанного органа - прав и обязанностей, носящих внешневластный характер <42>.

--------------------------------

<42> См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции (обязанности и права) // Административное и информационное право (Состояние и перспективы развития). М.: Академический правовой университет, 2003. С. 155 - 163.

§ 2. Компетенция налоговых органов и их должностных лиц

как субъектов административной юрисдикции

Формирование в России правового и социального государства не только предполагает создание условий для осуществления прав и личных свобод граждан, но и накладывает на них определенные обязанности, в частности по уплате законно установленных налогов и сборов. Для контроля за исполнением гражданами и юридическими лицами указанной конституционной обязанности государство создало специальную систему уполномоченных государственных органов, основной функцией которых является контроль за соблюдением налогового законодательства.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 года N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" <43> федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, является Федеральная налоговая служба.

--------------------------------

<43> Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" (ред. от 28.12.2011) // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.

Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы - управления Службы по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции Службы, инспекции Службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции Службы межрайонного уровня (далее - налоговые органы), которые составляют единую централизованную систему налоговых органов.

Налоговые органы в результате выполнения задачи по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах осуществляют административно-юрисдикционную деятельность.

ФНС и нижестоящие налоговые органы осуществляют контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей; за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" <44> налоговые органы являются агентами валютного контроля. Права и обязанности агентов валютного контроля и их должностных лиц закреплены в ст. 23 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле". Выполняя функции агентов валютного контроля, налоговые органы руководствуются прежде всего валютным законодательством Российской Федерации, состоящим из упомянутого Федерального закона и принятых в соответствии с ним федеральных законов. Следует особо отметить, что налоговые органы осуществляют контроль за соблюдением валютного законодательства в пределах компетенции налоговых органов. Таким образом, функция налогового контроля производна от основной функции налоговых органов - контроля за соблюдением налогового законодательства.

--------------------------------

<44> Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (ред. от 06.12.2011, с изм. и доп., вступающими в силу с 05.06.2012) // СЗ РФ. 15.12.2003. N 50. Ст. 4859.

Кроме того, налоговые органы наделены контрольно-надзорными полномочиями за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения. Полномочия налоговых органов и ФНС России при проверке применения контрольно-кассовой техники указаны в ст. 7 Федерального закона от 22 мая 2003 года N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" <45>, согласно которой налоговые органы:

--------------------------------

<45> Федеральный закон от 22.05.2003 N 54-ФЗ (ред. от 27.06.2011) "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" // СЗ РФ. 26.05.2003. N 21. Ст. 1957.

- осуществляют контроль за соблюдением организациями и индивидуальными предпринимателями требований настоящего Федерального закона;

- осуществляют контроль за полнотой учета выручки в организациях и у индивидуальных предпринимателей;

- проверяют документы, связанные с применением организациями и индивидуальными предпринимателями контрольно-кассовой техники, получают необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проведении проверок;

- проводят проверки выдачи организациями и индивидуальными предпринимателями кассовых чеков;

- налагают штрафы в случаях и порядке, которые установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, на организации и индивидуальных предпринимателей, которые нарушают требования настоящего Федерального закона.

Налоговые органы обеспечивают исполнение доходной части бюджетов, входящих в единую бюджетную систему Российской Федерации. Реализуя эту функцию, ФНС России и налоговые органы руководствуются прежде всего нормами законодательства о налогах и сборах, а также бюджетного законодательства, состоящего из Бюджетного кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год (и на двухгодичный плановый период), законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные отношения <46>.

--------------------------------

<46> См.: Корнева Е.А., Ткачева В.Н. Правовое регулирование полномочий налоговых органов: Комментарий законодательства для налоговика и налогоплательщика: Учебное пособие. М.: Городец, 2007. С. 247.

ФНС России осуществляет контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет не только налогов и сборов, образующих систему налогов и сборов Российской Федерации (ст. ст. 13, 14, 15 НК РФ), но и других обязательных платежей (например, штрафов, пеней, различных сборов и иных обязательных платежей, которые не входят в систему налогов и сборов, установленную Налоговым кодексом РФ) <47>.

--------------------------------

<47> См.: Иншина Р.С. Налоговые доходы федерального бюджета // СПС "КонсультантПлюс".

Наряду с перечисленными контрольно-надзорными функциями и направлениями административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов, Законом РФ от 21.03.1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" <48> и иными актами законодательства Российской Федерации за налоговыми органами могут закрепляться и другие функции.

--------------------------------

<48> Закон РФ от 21.03.1991 N 943-1 (ред. от 21.11.2011) "О налоговых органах Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 11.04.1991. N 15. Ст. 492.

Одной из недавно закрепленных за налоговыми органами функций согласно ст. 7.1 является обобщение сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, в налоговые органы в соответствии с федеральным конституционным законом, и представление результатов обобщения Президенту Российской Федерации и в палаты Федерального Собрания Российской Федерации до 30 апреля. Налоговые органы в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации о противодействии коррупции представляют имеющиеся у них сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера по запросам руководителей и других должностных лиц федеральных государственных органов, перечень которых определяется Президентом Российской Федерации, и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) <49>.

--------------------------------

<49> См.: ст. 2 Федерального закона от 21.11.2011 N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции".

Важной правотворческой функцией ФНС России, способствующей своевременному выявлению нарушений налогового и административного законодательства, является разработка форм и порядка заполнения деклараций по налогам и сборам, которые затем утверждаются Минфином России.

Федеральная налоговая служба утверждает многочисленные формы других документов, необходимых для результативного и эффективного осуществления административно-юрисдикционной деятельности:

- налогового уведомления;

- требования об уплате налога;

- заявлений и уведомлений о постановке на учет и снятии с учета в налоговом органе;

- свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;

- решения руководителя налогового органа о проведении выездной проверки;

- акта налоговой проверки и акта об обнаружении фактов, свидетельствующих о предусмотренных Налоговым кодексом правонарушениях;

- справки о полученных физическими лицами доходах и удержанных суммах налога;

- представления органами, осуществляющими государственную регистрацию транспортных средств, сведений о транспортных средствах, зарегистрированных или снятых с регистрации в этих органах, а также о лицах, на которых зарегистрированы транспортные средства;

- уведомлений об открытии (закрытии) счетов (вкладов) в иностранной валюте (в валюте РФ) в банках за пределами территории РФ;

- представления налоговыми агентами сведений о доходах физических лиц и суммах начисленных и удержанных налогов за налоговый период;

- квитанции, подтверждающей прием средств в счет уплаты налогов, выдаваемой местной администрацией налогоплательщикам;

- документа, составляемого при выявлении недоимки;

- направления в банк решения о приостановлении операций по счетам в банке на бумажном носителе и решения об отмене приостановления операций;

- акта совместной сверки расчетов по налогам, сборам, пеням и штрафам;

- сообщения банка налоговому органу об открытии или закрытии счета, об изменении реквизитов счета;

- основания и порядок продления срока проведения выездной налоговой проверки;

- форматы представления деклараций (расчетов) в электронном виде <50>.

--------------------------------

<50> См.: Мясников О.А. О полномочиях финансового и налогового ведомств // Ваш налоговый адвокат. 2007. N 12.

ФНС России осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, физических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств в установленной сфере деятельности, разрабатывает формы и порядок заполнения расчетов по налогам, формы налоговых деклараций и иные документы, представляет интересы Российской Федерации по обязательным платежам и денежным обязательствам.

ФНС России осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на нее функций, обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну, обеспечивает мобилизационную подготовку центрального аппарата и территориальных органов Службы <51>.

--------------------------------

<51> См.: Положение о Федеральной налоговой службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 N 506.

Для обеспечения грамотного выполнения государственными служащими налоговых органов административно-юрисдикционной деятельности ФНС России организует профессиональную подготовку работников центрального аппарата и территориальных органов Службы, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку, а также осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Службы.

ФНС России с целью реализации своих административно-юрисдикционных полномочий имеет право:

- организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора;

- запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений;

- осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов и подведомственных организаций;

- предъявлять к налогоплательщикам и другим участникам налоговых правоотношений в суды общей юрисдикции или арбитражные суды различные виды исков о взыскании недоимок, пеней и штрафов за налоговые правонарушения; о возмещении ущерба, причиненного государству и (или) муниципальному образованию вследствие неправомерных действий банка по списанию денежных средств со счета плательщика после получения решения налогового органа о приостановлении операций, в результате которых стало невозможным взыскание налоговым органом недоимки, задолженности по пеням, штрафам; о признании недействительной государственной регистрации юридического лица или государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя; о ликвидации организации любой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством РФ; о досрочном расторжении договора о налоговом кредите и договора об инвестиционном налоговом кредите и др.

Таким образом, достаточно большая часть компетенции ФНС России и ее территориальных налоговых органов направлена на осуществление административно-юрисдикционной деятельности. Однако непосредственно Положение о ФНС России не содержит полномочия в сфере разрешения юридических споров и применения мер административного принуждения. В своей административно-юрисдикционной деятельности налоговые органы руководствуются нормами Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации", НК РФ и КоАП РФ и некоторых других федеральных законов. Полномочия налоговых органов конкретизированы по кругу их должностных лиц. Так, в ст. 8 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации" перечислены следующие права, реализация которых возможна только начальниками налоговых органов и их заместителями: выносить решения о привлечении граждан, органов и организаций к ответственности за совершение налоговых правонарушений; взыскивать недоимки по налогам и пени; возбуждать ходатайства о запрещении в установленном порядке занятий индивидуальной трудовой деятельностью; предъявлять иски в суде общей юрисдикции и арбитражном суде; налагать административные штрафы; создавать налоговые посты. Иные полномочия вправе осуществлять федеральные государственные гражданские служащие налоговых органов, т.е. должностные лица, которым в соответствии с квалификацией, стажем работы и занимаемой должностью присваиваются классные чины гражданской службы.

Реализация некоторых полномочий должностных лиц налоговых органов возможна только при наличии согласия (санкции) начальника налогового органа или его заместителя. Например, налоговым законодательством устанавливаются особые процедуры доступа должностных лиц налоговых органов на территорию или в помещение налогоплательщика для проведения налоговой проверки. Согласно п. 1 ст. 91 НК РФ основанием доступа должностных лиц является постановление (решение) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки, следовательно, право на вхождение в помещение налогоплательщика имеют те должностные лица налоговых органов, которые указаны в постановлении о проведении налоговой проверки.

Налоговым кодексом РФ предусмотрен общий перечень обязанностей должностных лиц налоговых органов как государственных служащих. Обязанности должностных лиц налоговых органов конкретизированы некоторыми статьями НК РФ, КоАП РФ и иными федеральными законами. Например, ст. ст. 92 и 94 НК устанавливают обязанность должностного лица налогового органа при производстве осмотра или выемки документов составлять протокол; согласно ст. 104 НК до обращения в суд налоговый орган обязан предложить налогоплательщику добровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции.

Административно-юрисдикционными полномочиями наделены исключительно руководители налоговых органов или их заместители (ст. 101 НК РФ). При этом они выступают не только в качестве участников налогового контроля, а как субъекты государственного управления, наделенные государственно-властными полномочиями. Поскольку ФНС России и ее территориальные органы относятся к федеральным органам исполнительной власти, то наделять руководителей (заместителей) налоговых органов законодательно закрепленными административно-юрисдикционными полномочиями вправе законодательные органы государственные власти федерального уровня (Федеральное Собрание РФ).

§ 3. Административно-правовой статус субъектов

налоговых правоотношений, в отношении которых

проводятся административно-юрисдикционные производства

Общественные отношения в налоговой сфере регулируются нормами публичного права. Соответственно, все участники налоговых правоотношений относятся к двум видам: к тем, кто управляет, и к тем, кем управляют. К участникам публичного управления, призванным защищать публичные интересы, относятся налоговые и таможенные органы, иные государственные органы исполнительной власти, органы внебюджетных фондов, исполнительные органы местного самоуправления, должностные лица перечисленных органов и организаций. Ко второму виду участников относятся налогоплательщики и плательщики сборов, налоговые агенты, представители налогоплательщиков (законные и уполномоченные), залогодатели и поручители налогоплательщиков; учредители налогоплательщиков; кредитные организации (банки), должностные лица организаций. Поскольку данный учебник посвящен административной юрисдикции налоговых органов, основным управляющим участником административно-юрисдикционных отношений является ФНС России и ее территориальные органы, должностные лица налоговых органов. Управляемых участников административно-юрисдикционных правоотношений рассмотрим на примере наиболее востребованных административно-юрисдикционных производств, каковыми являются производства по делам о налоговых правонарушениях и по делам об административных правонарушениях. Соответственно, перечень субъектов, в отношении которых проводятся перечисленные виды производств, содержится в НК РФ и КоАП РФ. В ст. 106 Налогового кодекса РФ, определяющей налоговое правонарушение, предусмотрены три категории субъектов: налогоплательщик, налоговый агент и иные лица. Содержание категории "иные лица" раскрывает ст. 107 Налогового кодекса РФ, в которой говорится, что субъектами ответственности за совершение налоговых правонарушений являются физические лица и организации в случаях, предусмотренных главой 16 Налогового кодекса РФ, которая регламентирует виды и ответственность за их совершение. К категории "иных" лиц, возможно, участвующих в административно-юрисдикционном производстве, относятся такие незаинтересованные в исходе дела субъекты, как: свидетели, эксперт, специалист, переводчик, а также органы и лица, осуществляющие лицензирование организаций и индивидуальных предпринимателей, регистрацию индивидуальных предпринимателей, места жительства физических лиц, актов гражданского состояния, учет и регистрацию имущества и сделок с ним.

Субъектами налоговой и административной ответственности могут быть кредитные организации (банки). В рамках налоговых правоотношений нарушения, совершаемые банками, перечислены в нормах гл. 18 НК РФ и ряде статей гл. 15 КоАП РФ "Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг". В частности, правонарушения, предусмотренные ст. 15.1 КоАП РФ о нарушении порядка работы с денежной наличностью, ст. 15.2 - невыполнение обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций, ст. 15.4 - нарушение срока представления сведений об открытии и о закрытии счета в банке или иной кредитной организации, ст. 15.7 - нарушение порядка открытия счета налогоплательщику, ст. 15.8 - нарушения срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора (взноса), ст. 132 НК РФ о нарушении банками порядка открытия счетов налогоплательщику, ст. 135.1 НК РФ о непредставлении банками информации о финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков - клиентов банка по запросу налоговых органов, ст. 133 НК РФ о нарушении банком срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора, и правонарушение, предусмотренное ст. 135 НК РФ о неисполнении банком решения о взыскании налога или сбора, а также пени.

Как правило, субъектами, в отношении которых проводятся административно-юрисдикционные производства в налоговой сфере, являются так называемые обязанные субъекты, к категории которых относится налогоплательщик. Его основная обязанность в соответствии со ст. 19 Налогового кодекса РФ - уплачивать законно установленные налоги и сборы. Правовой статус налогоплательщика характеризуется совокупностью прав и обязанностей, определенных соответствующими нормами НК РФ.

Налогоплательщиками-организациями признаются как российские, так и иностранные организации. В пункте 2 ст. 11 НК РФ специально определяется термин "организации" - юридические лица, образованные в соответствии с законодательством Российской Федерации (российские организации), а также иностранные юридические лица, компании и другие корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, филиалы и представительства указанных иностранных лиц и международных организаций, созданные на территории Российской Федерации (иностранные организации). Статья 19 НК РФ предусматривает, что филиалы и иные обособленные подразделения российских организаций исполняют обязанности этих организаций по уплате налогов и сборов по месту нахождения этих филиалов и иных обособленных подразделений. При этом филиалы и иные обособленные подразделения российских организаций специально исключены НК РФ из числа налогоплательщиков, поскольку они не обладают собственной гражданской правоспособностью. В п. 9 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 11 июня 1999 г. N 41/9 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" разъяснено, что в соответствии с НК РФ филиалы и представительства российских юридических лиц не рассматриваются в качестве участников налоговых правоотношений и не имеют статуса налогоплательщиков, налоговых агентов и иных обязанных лиц. Ответственность за исполнение всех обязанностей по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов несет юридическое лицо, в состав которого входит соответствующий филиал (представительство). В Постановлении Президиума ВАС РФ от 22 сентября 2009 г. N 5080/09 отмечается, что налог, перечисленный в бюджет филиалом учреждения, необходимо расценить как налог, уплаченный самим учреждением. Следует также отметить, что термин "обособленное подразделение организации" специально определен в п. 2 ст. 11 НК РФ как любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места. Признание обособленного подразделения организации таковым производится независимо от того, отражено или не отражено его создание в учредительных или иных организационно-распорядительных документах организации, и от полномочий, которыми наделяется указанное подразделение. При этом рабочее место считается стационарным, если оно создается на срок более одного месяца.

Понятие "зависимый агент" - это лицо, представляющее интересы иностранной организации в России. Его деятельность можно классифицировать как постоянное представительство, основанное на принципах регулярности, предпринимательского характера, наличия места ее осуществления, действия лица от имени иностранной организации. Зависимый агент должен иметь и регулярно использовать полномочия по заключению контрактов или согласованию их существенных условий. При этом деятельность лица не должна являться его основной деятельностью.

К числу налогоплательщиков действующие нормативные правовые акты о конкретных налогах относят и некоммерческие организации. Некоммерческие организации, как правило, уплачивают налоги (страховые взносы) в связи с оплатой труда своих сотрудников, вследствие владения облагаемыми видами имущества, а также по результатам своей предпринимательской или иной приносящей доход деятельности. В частности, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 22 сентября 2009 г. N 5080/09, со ссылкой на п. 1 ст. 321.1 НК РФ, п. 3 ст. 41 БК РФ и на правовую позицию КС РФ, выраженную в Постановлении от 22 июня 2009 г. N 10-П, был сделан вывод о том, что бюджетные учреждения должны учитывать доход от сдачи в аренду переданного им в оперативное управление федерального имущества при исчислении налога на прибыль организаций. Налогоплательщиками российских налогов могут являться любые физические лица, а не только граждане Российской Федерации. Кроме того, указание на возможность (и обязательность) уплаты налога не только из средств, принадлежащих налогоплательщику на праве собственности, но и на праве хозяйственного ведения (оперативного управления), определенным образом соответствует гл. 19 ГК РФ, предусматривающей создание юридических лиц, имущество которых принадлежит им на праве хозяйственного ведения (оперативного управления). Отсутствие указанного уточнения в п. 1 ст. 8 НК РФ повлекло бы невозможность налогообложения таких организаций, вне зависимости от осуществляемой ими деятельности. При этом в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ предусмотрено, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

НК РФ выделяют отдельные категории налогоплательщиков - резиденты и нерезиденты. Налоговыми резидентами согласно п. 2 ст. 207 НК РФ признаются физические лица, фактически находящиеся в Российской Федерации не менее 183 календарных дней в течение 12 следующих подряд месяцев. Очевидно то, что статус резидента от гражданства не зависит. Цель введения данного понятия следует из п. 1 ст. 207 НК РФ: налогоплательщиками НДФЛ признаются физические лица, являющиеся налоговыми резидентами Российской Федерации, а также физические лица, получающие доходы от источников в Российской Федерации, не являющиеся ее налоговыми резидентами. Иными словами, Российская Федерация рассматривает физических лиц - налоговых резидентов как лиц, обязанных уплачивать НДФЛ со всех своих доходов, вне зависимости от источника доходов и гражданства этих лиц.

Публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования) не могут быть налогоплательщиками. Они являются субъектами гражданского права и на равных началах вступают в гражданские правоотношения с гражданами и юридическими лицами (ст. 124 ГК РФ), обладают гражданской правоспособностью, но при этом имеют особый статус юридического лица, отличный от общепринятого юридического лица в смысле ст. 48 ГК РФ. Публично-правовые образования никогда не могут быть налогоплательщиками, в том числе по той причине, что они не входят в объем понятия "организации", данного в п. 2 ст. 11 НК РФ <52>. Частный случай указанного правила был отмечен Президиумом ВАС РФ в п. 6 информационного письма от 22 декабря 2005 г. N 98: в соответствии со ст. 246 НК РФ субъекты РФ, как и иные публично-правовые образования, не являются плательщиками налога на прибыль; поскольку налоговый агент удерживает в соответствующих случаях налог у лица, являющегося плательщиком налога (ст. 24 НК РФ), в данном случае при выплате дивидендов по принадлежащим субъекту РФ акциям у источника выплаты не возникает обязанность по удержанию налога с указанного лица. Еще один пример подобной позиции: в Постановлении Президиума ВАС РФ от 18 апреля 2006 г. N 15557/05 разъяснено, что гл. 21 НК РФ "Налог на добавленную стоимость" не предполагает отнесение публично-правовых образований к плательщикам налога на добавленную стоимость при осуществлении полномочий, вмененных им в обязанность федеральным законом.

--------------------------------

<52> См.: Тютин Д.В. Налоговое право: Курс лекций // СПС "КонсультантПлюс".

Поскольку Налоговый кодекс РФ устанавливает зависимость вины организации от вины ее должностных лиц и представителей, необходимо определить, кто выступает в качестве таковых лиц.

Представители налогоплательщика-организации могут быть законными и уполномоченными. В соответствии со ст. 28 Налогового кодекса РФ законными представителями являются лица, уполномоченные представлять организацию на основании закона или ее учредительных документов. Например, согласно ст. 40 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью", общим собранием участников общества на определенный срок избирается единоличный исполнительный орган общества. В качестве единоличного исполнительного органа выступает физическое лицо, которое действует без доверенности от имени общества и представляет его интересы. Таким образом, это лицо является законным представителем организации.

В качестве уполномоченных представителей выступают лица, действующие на основании доверенности. К примеру, доверенность на право представительства от имени общества с ограниченной ответственностью выдает единоличный исполнительный орган <53>. На стадии рассмотрения дела об административном правонарушении представитель, например адвокат, работающий по доверенности, получает права участника производства, тогда как на стадии возбуждения дела он такими правами не обладает.

--------------------------------

<53> Федеральный закон от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" (ред. от 06.12.2011) // СЗ РФ. 16.02.1998. N 7. Ст. 785.

Налогоплательщиками - физическими лицами признаются индивидуальные предприниматели, то есть лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также иные физические лица, не обладающие статусом предпринимателя, но наделенные обязанностью платить налоги. К индивидуальным предпринимателям НК РФ приравнивает и частных нотариусов, частных охранников и частных детективов. Говоря о налогоплательщиках - физических лицах, законодатель имеет в виду граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, но не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей в нарушение законодательства РФ, при исполнении обязанностей, возложенных на них НК РФ, не вправе ссылаться на то, что они не являются индивидуальными предпринимателями.

Налоговыми агентами согласно ст. 24 Налогового кодекса РФ признаются лица, обязанные исчислять, удерживать у налогоплательщика и перечислять в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд) суммы налогов. Основная обязанность налогового агента состоит в исчислении, удержании у налогоплательщика и перечислении в соответствующий бюджет суммы налогов. В качестве налогового агента могут выступать не только физические лица, но и организации. Налоговый агент платит налог из средств налогоплательщика. Последний не освобождается от ответственности в том случае, если налоговый агент не исполняет добросовестно свои обязанности. Нормы, регулирующие правовой статус налогового агента, содержатся в ст. 161, ст. 226, п. 4 ст. 286, ст. 289 Налогового кодекса РФ. Обязанности налогового агента возлагаются на организации и физических лиц. Правовое положение налогового агента характеризуется объемом прав и обязанностей. Сразу следует отметить, что налоговые агенты имеют те же права, что и налогоплательщики. Среди обязанностей налогового агента основными являются исчисление, удержание у налогоплательщика и перечисление в бюджет сумм налогов. Это основная группа обязанностей, отражающая суть института налогового агента. Все остальные обязанности - дополнительные, обеспечивающие контроль со стороны налогового органа за действиями налоговых агентов по исчислению, удержанию и перечислению в бюджет налогов.

Обязанности налогового агента обеспечиваются мерами ответственности. Например, за невыполнение обязанности по удержанию и (или) перечислению налогов налоговый агент подлежит ответственности по ст. 123 Налогового кодекса РФ. Налоговый агент является субъектом ответственности, установленной ст. 125 Налогового кодекса РФ, за несоблюдение порядка владения, пользования и (или) распоряжения имуществом, на которое наложен арест. Упоминая в рамках ст. 46 налогового агента, следует говорить о неперечислении или неполном перечислении сумм налога. Возможность взыскания неперечисленной суммы налога с налогового агента допускается, если неперечисление в бюджет налога вызвано его неудержанием, а также если после удержания у налогоплательщика налог не был перечислен в бюджет.

От налоговых агентов следует отличать сборщиков налогов и сборов, которые "осуществляют прием (не удержание) средств от налогоплательщиков или плательщиков сборов и впоследствии перечисляют их в бюджет (органы местного самоуправления, государственные органы - нотариальные конторы, местные администрации). Как правило, такой порядок имеет место в сельских районах с неразвитой сетью банковского обслуживания".

В процессуальных налоговых правоотношениях могут принимать участие так называемые третьи лица - это субъекты, не имеющие собственного имущественного интереса, но участвующие в реализации прав и обязанностей налогоплательщиков, плательщиков сборов. Субъектами, совершившими налоговое правонарушение и подлежащими ответственности, признаются свидетель, эксперт, специалист, переводчик, а также органы и лица, осуществляющие лицензирование и регистрацию. Каждый из них наделен различными обязанностями. Свидетель, например, должен дать правдивые показания. Переводчик должен выполнить порученный перевод. Органы записи актов гражданского состояния - сообщить различного рода сведения о налогоплательщике - физическом лице и т.д.

С учетом изложенного представлена система субъектов, в отношении которых ведется административно-юрисдикционное производство.

I. Коллективные субъекты - российские и иностранные организации, как резиденты, так и нерезиденты:

1) налогоплательщики и плательщики сборов - юридические лица;

2) налоговые агенты - юридические лица;

3) кредитные организации (банки);

4) иные юридические лица (поручители, залогодатели, представители налогоплательщика).

II. Индивидуальные субъекты - российские и иностранные граждане, лица без гражданства, как резиденты, так и нерезиденты:

1) налогоплательщики, плательщики сборов - физические лица;

2) налоговые агенты - физические лица (российские граждане);

3) должностные лица организаций (российские и иностранные граждане, лица без гражданства);

4) иные физические лица (учредители, представители налогоплательщика, поручители, залогодатели);

5) третьи лица (специалисты, эксперты, переводчики, свидетели, понятые) <54>.

--------------------------------

<54> К примеру, Налоговым кодексом РФ установлена налоговая ответственность свидетеля (ст. 128 НК РФ), эксперта, переводчика или специалиста (ст. 129), лиц, обладающих сведениями, подлежащими сообщению налоговому органу (ст. 129.1) и налогоплательщиков - взаимозависимых лиц (ст. 129.3).

§ 4. Контроль и надзор за административно-юрисдикционной

деятельностью налоговых органов

Контроль является довольно широкой и объемной правовой категорией и рассматривается как функция государственного управления, как определенный этап (стадия) в управленческом цикле, как способ обеспечения законности.

Посредством контроля его субъекты выясняют, соответствуют ли административно-юрисдикционная деятельность налоговых органов, действия уполномоченных должностных лиц налоговых органов, осуществляемые в налоговой сфере, установленным правовым нормам.

Существуют различные основания для классификации видов государственного контроля.

В зависимости от объема контрольной деятельности различают общий и специальный контроль.

Общий государственный контроль заключается в систематической проверке соответствия решений и действий подконтрольного объекта законодательству, укреплению государственной дисциплины и законности, изучению обоснованности и реальности решений подконтрольного органа, совершенствовании практики разработки и принятия таких решений.

Характерными чертами общего контроля является то, что он охватывает всю деятельность подконтрольных органов; общий контроль осуществляется обладающими наибольшими полномочиями по контролю органами. Общий контроль осуществляют, например, Президент РФ и Правительство РФ.

Общий контроль выполняет функцию предупреждения правонарушений и служит основой для проведения специального контроля.

Специальный контроль осуществляется по функциональным направлениям деятельности подконтрольного объекта. Значение специального контроля растет вместе с увеличением количества видов деятельности, осуществляемой налоговыми органами.

Специальный контроль осуществляют органы, в содержание полномочий которых входит проверка определенного вида деятельности.

В зависимости от положения контролирующего субъекта контроль может быть внешним и внутренним.

Внешний контроль осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства. Определенные трудности при осуществлении внешнего контроля создает то, что подконтрольный объект стремится оградить себя от контроля и скрыть недостатки.

Внутренний контроль осуществляется, напротив, собственными силами подконтрольного органа. Внутренний контроль может осуществляться руководителем налогового органа самостоятельно, либо путем создания специализированного контрольно-ревизионного органа, например службы собственной безопасности налоговых органов.

В зависимости от периода, когда осуществляется контроль, может быть выделен предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль осуществляется перед принятием подконтрольным органом управленческого решения или совершением какого-либо действия. Например, предварительный контроль может осуществляться перед регистрацией политической партии в качестве юридического лица в целях проверки соответствия политической партии действующему законодательству.

Текущий контроль осуществляется в течение всего периода функционирования подконтрольного органа, например проверка соответствия предприятий общественного питания санитарно-эпидемиологическим требованиям или наблюдение за техническим состоянием эксплуатируемых средств общественного транспорта.

Последующий контроль осуществляется после принятия решения или совершения действия подконтрольным органом. Оцениваются не только соответствие решения или действия требованиям действующего законодательства, но и целесообразность, обоснованность и эффективность предпринятых действий. Например, последующий контроль осуществляется органами прокуратуры при проверке деятельности следователя в ходе проведения следствия по уголовному делу.

В зависимости от характера полномочий субъекта, осуществляющего государственный контроль, различают: контроль Президента РФ; контроль органов законодательной власти; контроль органов исполнительной власти; контроль органов судебной власти.

Контроль Президента Российской Федерации в налоговой сфере осуществляется в двух основных формах:

1) непосредственный контроль Президента РФ. Он осуществляется в области подбора и расстановки кадров на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ (представление кандидатуры Председателя Правительства РФ на рассмотрение и утверждение Государственной Думой, назначение на должность руководителей министерств и ведомств и др.). Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, что позволяет участвовать в обсуждении различных вопросов, в том числе в налоговой сфере, вносить предложения, непосредственно контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений; он также вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ, противоречащие Конституции РФ; принимать решение об отставке Правительства;

2) президентский контроль через соответствующие президентские структуры: Администрацию Президента РФ, важнейшей задачей которой является обеспечение контроля Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти РФ; Контрольное управление Президента РФ, которое, являясь структурным подразделением Администрации Президента РФ, осуществляет свои функции и полномочия в соответствии с планами контрольных проверок или на основании отдельных поручений Президента РФ и руководителя его Администрации. По результатам проверок Управление вправе вносить на рассмотрение Президента РФ свои предложения, направлять соответствующие материалы в прокуратуру РФ и в различные контрольные органы РФ.

Контроль органов законодательной власти проявляется в том, что Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решает вопрос о доверии Правительству РФ, осуществляет контроль за деятельностью Правительства РФ по разработке федерального бюджета; заслушивает отчет о его исполнении (Счетная палата Российской Федерации - постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему). Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" <55> наделяет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации контрольными полномочиями в области соблюдения и исполнения законов субъекта, исполнения бюджета субъекта, соблюдения установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.

--------------------------------

<55> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 30.11.2011, с изм. от 29.02.2012) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 15.01.2012) // СЗ РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5005.

Функции контроля налоговых органов как органов исполнительной власти подробно будут рассмотрены при характеристике полномочий налоговых органов при осуществлении налогового контроля. При этом между контролирующим органом и подконтрольным объектом, как правило, существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Контроль призван обеспечить строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение дисциплины налоговыми органами и их должностными лицами.

Сущность и назначение контроля:

1) объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности подконтрольного объекта;

2) наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;

3) получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины в подконтрольном объекте;

4) принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;

5) выявление причин и условий, способствующих правонарушениям;

6) принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

В зависимости от объема выполняемых полномочий выделяют общий, внутриведомственный и надведомственный контроль.

Общий контроль осуществляет Правительство РФ. Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ (в действ. ред.) "О Правительстве РФ" закреплено, что Правительство РФ осуществляет систематический контроль деятельности подведомственных ему министерств, служб и агентств Российской Федерации. На своих заседаниях Правительство заслушивает отчеты, доклады, информацию руководителей министерств, государственных комитетов и других федеральных ведомств о выполнении экономических реформ, укреплении кредитно-денежной системы, развитии отраслей государственного управления. Правительство может привлекать руководителей федеральных органов исполнительной власти к дисциплинарной ответственности, осуществляя при этом в рамках административно-юрисдикционной деятельности дисциплинарное производство.

Надведомственный контроль осуществляется для обеспечения единообразного решения комплексных задач, касающихся ряда отраслей управления. Данный вид контроля осуществляется органами межотраслевой компетенции, которые координируют и регулируют деятельность отраслевых органов управления, организационно им не подчиненных. Кроме того, наделенные государственно-властными полномочиями надведомственного характера отраслевые органы также могут осуществлять полномочия по надведомственному контролю. К органам, осуществляющим надведомственный контроль, относится Министерство финансов Российской Федерации и т.д. Осуществляющие надведомственный контроль органы наделяются соответствующими полномочиями. Они вправе производить проверки и обследования работы организаций по относящимся к их компетенции вопросам. Результатом проверки органами надведомственного контроля могут быть рекомендации и обязательные указания по устранению обнаруженных нарушений или совершенствованию деятельности подконтрольного органа и организации.

Внутриведомственный контроль осуществляется органами отраслевой компетенции в рамках одной системы. Он представляет собой систематическую проверку деятельности органа управления, учреждения, организации в процессе повседневного отраслевого руководства. Субъектом осуществления отраслевого контроля могут быть руководитель данного органа управления, предприятия, учреждения, организации лично или с помощью специального аппарата (например, инспекции, контрольно-ревизионной службы). Внутриведомственный контроль может быть общим, его содержанием является проверка всей работы подконтрольного органа, предприятия, учреждения, либо специальным, когда осуществляется контроль одного из направлений деятельности. Контрольные полномочия соответствующих органов и должностных лиц регламентируются, как правило, актами, определяющими их компетенцию. В процессе внутриведомственного контроля разрешаются вопросы целесообразности расстановки кадров, эффективности методов руководства, соответствия принимаемых решений требованиям законодательства.

Среди способов обеспечения законности в государственном управлении важная роль принадлежит судебному контролю, который осуществляют Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Судебный контроль представляет собой осуществление контрольной функции государства при применении судебной власти в рамках особой судебно-процессуальной формы.

Основная функция всей системы судебных органов - реализация задач правосудия, в результате чего обеспечивается охрана прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, государственных и общественных интересов.

Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в управлении состоит в его правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов, условий и причин, их порождающих, в принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответственности.

Субъектами судебного контроля являются:

1) Конституционный Суд РФ;

2) суды общей юрисдикции;

3) арбитражные суды.

Конституционный Суд РФ разрешает в пределах своей компетенции исключительно вопросы права, устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов (в том числе органов исполнительной власти), основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены.

Дата добавления: 2015-07-15