Нормативно-правовой акт представительного органа о порядке организации проведения публичных слушаний

Согласно ч. 2 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ публичные слушания проводятся по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, при предоставлении разрешений на условно разрешённый вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, при предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, по проектам планировки территории и проектам межевания территории.

С недавних пор публичные слушания – значимый элемент практики муниципального управления. Несколько федеральных законов (ФЗ о МСУ, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и др.) указывают на необходимость проведения публичных слушаний по различным вопросам жизни муниципального образования. В области градостроительства эти случаи перечислены в наименовании правового акта. Надо сказать, что с регулированием процедуры проведения публичных слушаний в муниципалитетах дело обстоит более или менее удовлетворительно. Соответствующие акты приняты в Ижевске (решение Городской думы города Ижевска от 22 декабря 2005 г. N 35), Магнитогорске (решение Магнитогорского городского Собрания депутатов от 30 ноября 2005 г. N 136) и многих других муниципальных образованиях.

Основная «проблема» публичных слушаний – необязательность их результатов для органов власти. В противном случае, население блокировало бы подавляющее число вопросов, выносимых на такие слушания, что сделало бы невозможным нормальное волевое политическое администрирование. Данная необязательность компенсируется возможностью обжалования в судебном порядке решение власти, принятое в противовес мнению населения.

Другая практическая сложность публичных слушаний, прямо и косвенно влияющая на права граждан – механизм учёта мнения населения: проводятся непосредственно собрания или «слушания» проводятся по радио и телевидению; принимаются ли решения голосованием (на собрании) или председатель сам определяет результаты слушаний; если используется голосование, то считают только зарегистрированных (на слушаниях) граждан или всех присутствующих и т.д. При отсутствии регламентации подобных вопросов в ходе, например, судебного разбирательства о нарушении прав граждан на информацию доказывание какой-либо позиции будет затруднено.

Закон Рязанской области о градостроительной деятельности содержит статью 24 о публичных слушаниях по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов:

«1. Публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования.

2. При проведении публичных слушаний в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях территория населенного пункта может быть разделена на части.

3. Предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на такой части территории, устанавливается исходя из требования, обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения и должна составлять не более пятидесяти тысяч человек.

4. Публичные слушания проводятся в порядке, установленном статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Нормативно правовой акт о составе и порядке деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (ч. 17 ст. 31 Градостроительного кодекса РФ)

Одним из обязательных элементов порядка подготовки правил землепользования и застройки теперь является комиссия по подготовке таких правил.

Раньше заказчиком правил землепользования и застройки являлась администрация муниципалитета, именно – местный орган архитектуры и градостроительства, который и обеспечивал разработку проекта. Сегодня же, администрация муниципального образования также является заказчиком правил, но обязана создать специальную комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки (ч. 6 ст. 31 Градостроительного кодекса РФ). Состав и порядок деятельности комиссии утверждается главой местной администрации.

Практика разработки правил землепользования и застройки РосНИПИ Урбанистики показывает, что администрации городов не торопятся создавать у себя эти комиссии, оставляя функции по обеспечению подготовки правил органам архитектуры и градостроительства. Это обстоятельство прямо противоречит Градостроительному кодексу РФ, так как Кодекс применяется к отношениям по градостроительному зонированию, возникшим после введения его в действие (ст. 9 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ), следовательно, обеспечивать разработку правил должна специальная комиссия, а не орган архитектуры и градостроительства.

В целях соблюдения обязательных требований федерального законодательства, представляется целесообразным начинать подготовку проекта правил землепользования и застройки с разработки положения о комиссии по подготовке правил.

Одним из потенциально конфликтных вопросов является вопрос о составе комиссии по подготовке правил застройки, ведь от того, кто в неё войдёт, во многом зависит первоначальное содержание документа (которое, кстати, почти всегда является основой для утверждения любого документа).

Есть несколько мнений по этому поводу, в частности: в комиссию должны входить работники администрации муниципального образования, члены местного представительного органа (депутаты), представители населения и бизнеса. Весь процесс подготовки будет «контролироваться» сразу всеми заинтересованными сторонами, как со стороны власти, так и со стороны общества и бизнеса; появляется возможность учесть интересы всех заинтересованных сторон.

На наш взгляд, такой состав комиссии только затормозит процесс подготовки правил, так как «копья начнут ломаться» в самом начале разработки документа.

Одним из принципов градостроительного законодательства является следующий: участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия (абз. 6 ст. 2 Градостроительного кодекса РФ). Этот принцип может реализовываться как прямо (участие самих граждан и их объединений), так и опосредованно (через избираемых населением депутатов).

В комиссию должны входить только сотрудники администрации муниципального образования – исполнительно-распорядительного органа; в неё не входят ни депутаты представительного органа муниципального образования, ни граждане. При подготовке проекта правил застройки, у граждан есть возможность в течение всего хода подготовки направлять предложения по содержанию проекта правил застройки в комиссию, которая обязана эти предложения рассматривать и в случае отклонения мотивировать своё решение. Более того, обязательным этапом разработки правил застройки являются публичные слушания по проекту правил; на публичных слушаниях у граждан также есть возможность реализовать своё право на участие в осуществлении градостроительной деятельности. Следует отметить, что комиссия обязана информировать население муниципального образования о процессе подготовки правил, например, в соответствии с этапами разработки правил; она может публиковать предварительные варианты правил, отдельных глав и т.п.

Представительный орган муниципального образования утверждает правила землепользования и застройки. Но перед утверждением он эти правила рассматривает и может отправить на доработку.

Таким образом, по нашему мнению, ни граждане, ни депутаты не остаются в стороне от подготовки правил застройки. Смотри ч. 11-16 ст. 31; ч. 1,2 ст. 32 Градостроительного кодекса РФ.

В главе 7 Закона Рязанской области о градостроительной деятельности «Состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки» вопрос решён следующим образом:

«Статья 28. Состав комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки.

1. Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к частям территорий поселений, городских округов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городских округов.

2. В состав комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее – Комиссия) могут входить руководители соответствующих структурных подразделений местной администрации, представители представительного органа местного самоуправления, представители государственных органов надзора и контроля, а также представители проектных и эксплуатирующих организаций, средств массовой информации, религиозных и общественных организаций, иные представители.

3. В состав Комиссии могут входить также представители Рязанской областной Думы и Правительства Рязанской области по согласованию.

4. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки утверждаются состав и порядок деятельности Комиссии.

Статья 29. Порядок формирования Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки.

1. Порядок формирования Комиссии определяется органами местного самоуправления самостоятельно.

2. Председателем Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки может быть назначен руководитель местного органа архитектуры и градостроительства, если иное не установлено муниципальным правовым актом.

Статья 30. Порядок деятельности Комиссии.

1. Заседания Комиссии являются открытыми.

2. Заседание Комиссии является правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа членов Комиссии.

3. На заседания Комиссии в обязательном порядке приглашаются представители соответствующих территориальных органов общественного самоуправления, действующих на территориях расположения рассматриваемых объектов недвижимости.

4. Решения Комиссии принимаются простым большинством голосов от присутствующих на заседании членов Комиссии. При равенстве голосов голос председателя Комиссии является решающим.

5. Протоколы заседаний Комиссии являются открытыми для всех заинтересованных лиц».

Нормативно-правовой акт о порядке подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления (ч. 20 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ)

Документация по планировке (проекты планировки, проекты межевания территории и градостроительные планы земельных участков), согласно нормам Градостроительного кодекса РФ, может подготавливаться на всех трёх уровнях власти – в зависимости от значения объекта капитального строительства. При размещении объекта федерального уровня подготовку документации по планировке обеспечивают федеральные органы государственной власти; при размещении объекта регионального уровня подготовку документации по планировке обеспечивают органы государственной власти субъектов РФ; на муниципальном уровне – соответственно. По общему правилу документация по планировке территории готовится на местном уровне – органами местного самоуправления поселений и городских округов.

Статья 31 Закона Рязанской области о градостроительной деятельности фиксирует порядок подготовки «областной» документации по планировке:

«1. На территории Рязанской области решения о подготовке документации по планировке территории принимаются Правительством Рязанской области – в случаях, когда документация по планировке территории подготавливается на основании схемы территориального планирования Рязанской области, если такой схемой предусмотрено размещение объектов капитального строительства областного значения.

2. При принятии решения о подготовке документации по планировке территории Правительством Рязанской области в течение десяти дней со дня принятия такого решения направляется уведомление о принятом решении главе поселения, главе городского округа применительно к территориям, для которых принято такое решение.

3. Государственный заказ на подготовку документации по планировке территории размещается и исполняется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

4. В случае размещения объекта капитального строительства, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент (в границах земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения), подготовка документации по планировке территории может осуществляться физическим или юридическим лицом, по заявлению которого принято решение об использовании земельного участка в границах такой территории. Документация по планировке территории, подготовка которой осуществляется указанным лицом, подлежит утверждению Правительством Рязанской области.

5. Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

6. Орган архитектуры и градостроительства Рязанской области в течение тридцати дней осуществляет проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в настоящей статье.

7. По результатам проверки орган архитектуры и градостроительства Рязанской области в течение семи дней принимает решение о направлении такой документации в Правительство Рязанской области на утверждение или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку».

Органам местного самоуправления предоставлена возможность регламентировать процедуру подготовки «своей» документации по планировке, учитывая специфику и возможности муниципалитета: определить ответственные органы, указать, например, сроки подготовки (минимальные и максимальные) документов, задать минимальную или максимальную площадь объектов проектов планировки; очень часто, также, возникает необходимость учитывать кадровые возможности, материально-техническое оснащение органов местного самоуправления и другие потенциально (и реально) проблемные вопросы.

В соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ порядок подготовки документации по планировке определяется в правилах землепользования и застройки муниципального образования. Следовательно, нормативным актом о порядке подготовки такой документации являются правила землепользования и застройки.

Концептуальность подхода Градостроительного кодекса РФ в этой области заключается в том, что новое строительство невозможно осуществлять без всего набора документов по планировке. Фактически, весь формальный инвестиционно-строительный процесс начинается с подготовки именно этих документов и должна быть чётко прописана процедура их подготовки. Если этого не проделано и документы готовятся на основании Инструкции (вперемешку с требованиями Градостроительного кодекса РФ), есть серьёзный риск нарушить закон и не соблюсти его формальные требования. Как представляется, это грозит отменой решения об утверждении (любого) документа по планировки и эта опасность неизбежно отразится (отражается) на привлекательности той или иной территории (возможности «вхождения» на неё) для инвестора.

Постановление главы местной администрации об установлении причин нарушения градостроительной деятельности при причинении вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате такого нарушения в отношении объектов, не отнесённых к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ (ч. 4 ст. 62 Градостроительного кодекса РФ)

Отсутствие такой достаточно обширной и разветвлённой законодательной базы, конечно, негативно сказывается на «прозрачности» процесса градостроительного проектирования:

· проектировщики в своих разработках основываются на морально устаревших, часто носящих рекомендательный характер нормативных правовых и технических актах;

· органы власти не имеют нормативно закреплённых «правил игры» в данном поле;

· для реализации интересов застройщиков появляются административные барьеры, в том числе объективные – пробелы права, неурегулированность некоторых вопросов.

Констатация неразвитости градостроительной нормативной базы приводит к формулированию причин такой ситуации. Можно выделить три группы причин: 1) идеологическая (проблема понимания); 2) материальная (отсутствие денег на написание правовых актов); 3) человеческая (нет подготовленных кадров).

Проблема понимания распадается на две составляющие:

1) непонимание (нежелание понимать) логики, идеологии Градостроительного кодекса РФ (какую систему он предлагает, чем она отличается от предыдущей и для чего такие изменения);

2) непонимание правовых возможностей по регулированию градостроительной деятельности (упование на государство (на субъект РФ), которое «всё решит и урегулирует»; привычка ждать нормативных предписаний сверху в виде, например, методических рекомендаций; безынициативность, отношение к рекомендациям как к обязательным установлениям). Необходимо отходить от такого советского (в плохом смысле слова) профессионального мышления.

Материальная проблема заключается в отсутствии средств у муниципалитетов на подготовку специальных градостроительных нормативных актов. Впрочем, даже при их наличии гарантий качественных документов нет (проблемы понимания и кадров).

Проблема кадров, с одной стороны, порождена тем, что градостроители, архитекторы, планировщики и другие специалисты оказались неподготовленными к юридизации градостроительства. Это выражается в «неумении» читать нормативные акты, сложности восприятия юридических текстов, незнании правил системности правовых актов. С другой стороны, у юристов нет специальной подготовки в области градостроительной деятельности. Получается ситуация, когда архитекторы читают законы, а юристы изучают теорию и практику градостроительства.

Другими словами, все эти обстоятельства указывают, по-нашему мнению, на одно: многие аспекты развития (территориально-пространственное, экономическое и т.д.) крайне затруднены без развитой муниципальной и региональной нормативно-правовой градостроительной базы. Необходимость её формирования очевидна хотя бы потому, что некоторые отношения в данной области должны быть урегулированы только на местном или региональном уровне (смотри ч. 4 ст. 28; ч. 4 ст. 62; ч. 20 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ).

В этом отношении развитие трёхуровневой[169] структуры законодательства, которое «покрывало» бы весь необходимый круг вопросов (в области градостроительного проектирования) – актуальная задача органов власти современного федеративного государства, каким является Российская Федерация.

СПИСОК ТЕРМИНОВ

Нормативные акты органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности регламентируют:

· Состав, порядок подготовки генерального плана города, порядок подготовки изменений и внесения их в генеральный план.

· Состав, порядок подготовки плана реализации генерального плана

· Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования.

· Порядок организации проведения публичных слушаний.

· Состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки.

· Порядок подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления.

Правила землепользования и застро йки – документ градостроительного зонирования, являющийся по своему юридическому статусу местным нормативно-правовым актом, а по содержанию – градостроительным документом.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПО ТЕМЕ

1. Денисов С.А. Административизация правовой системы: влияние обособленных управленческих групп на правовую систему общества. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 2005. – 544 с.

2. Дорохин С.В. Деление права на частное и публичное. М.: Волтерс Клувер, 2006. – 136 с.

3. Перцик Е.Н. Районная планировка (территориальное планирование): учебное пособие для студентов вузов. М.: Гардарики, 2006. – 398 с.

4. Районная планировка. В.В. Владимиров, Н.И. Наймарк, Г.В. Субботин и др. М.: Стройиздат, 1986. – 325 с.

5. Римшин В.И., Греджев В.А. Основы правового регулирования градостроительной деятельности: Учебное пособие для строительных вузов. М.: Высшая школа, 2006. – 280 с.

6. Сокол-Номоконов Э.Н., Макаров А.В. Об особенностях содержания, порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований // Правовые вопросы строительства, 2004, № 2(3)

7. Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е., Шиняева Н. Градорегулирование: отрицание или утверждение? // ЭЖ-Юрист, 2007, № 16.

8. Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. – М.: Статут, 2006. – 336 с.

Дата добавления: 2015-07-18