Градостроительный кодекс Российской Федерации 2004 года

В какой-то момент возникла необходимость корректировки существующей системы градорегулирования, её усовершенствования. По этому поводу было две разных позиции – вносить изменения (в том числе существенные) в Градостроительный кодекс РФ 1998 года или готовить принципиально новый проект. Возобладал второй подход и в течение 2004 года проект Градостроительного кодекса РФ прошёл в Государственной Думе все три чтения, 24 декабря 2004 года одобрен Советом Федерации и 29 декабря 2004 года подписан Президентом РФ.

Основные цели нового Градостроительного кодекса РФ – становление правового государства и повышение правовой культуры граждан, обеспечение благоустройства муниципальных образований, рационального природопользования, оптимальных условий жизнедеятельности населения и установление общественного контроля над решениями, принимаемыми в сфере градостроительной деятельности органами государственной власти, местного самоуправления, а также юридическими лицами и отдельными гражданами.

Градостроительный кодекс РФ 2004 года вносит многие принципиальные новшества в градостроительную практику: упорядочено понятие градостроительной деятельности. Система градостроительной документации заменена документами территориального планирования и документацией по планировке территорий. Детально представлен институт градостроительного зонирования (по Градостроительному кодексу РФ 1998 года – правовое зонирование). Появилось больше процессуальных норм – процедуры подготовки, согласования, экспертизы, утверждения, выдачи различных документов и др.

Отличие Градостроительного кодекса РФ 2004 года от предыдущего - в нём предусматривается, наряду с административной ответственностью за нарушение законодательства о градостроительной деятельности соответствующих субъектов, имущественная, дисциплинарная и уголовная ответственность, включая возмещение или компенсацию вреда, причинённого не только жизни и здоровью физических лиц, но и имуществу физических и юридических лиц.

Впервые в градостроительной практике на федеральном уровне предусмотрен порядок организации и проведения публичных слушаний. Введена норма о публикации и размещении градостроительной информации, в том числе подготовки и утверждения схем территориального планирования, проектов генеральных планов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории на официальных сайтах соответствующих органов управления в сети «Интернет».

Наряду с внедрением необходимости использования сети «Интернет» для публикации градостроительной информации впервые в законодательной практике градостроительства введены нормы информационного обеспечения градостроительной деятельности, порядок ведения информационных систем, предоставления и оплаты градостроительных сведений.

Как известно, Кодекс определил полномочия органов власти всех уровней по утверждению нормативно-правовых актов, развивающих его положения. Данная практика считается совершенно нормальной в условиях федеративного государства, когда федеральные правовые акты творчески дополняются на уровне субъектов РФ и конкретизируются с учётом конкретных обстоятельств на муниципальном уровне.

Естественно, Кодекс установил многие полномочия Правительства РФ как федерального органа исполнительной власти. Однако, по истечении нескольких месяцев Градостроительный кодекс РФ так и оставался единственным документом новой градостроительной идеологии и не принималось правовых актов, «помогающих» ему создавать обновлённую государственную градостроительную политику (с точки зрения правовой обеспеченности).

Такое положение дел (учитывая также бездействие Правительства РФ в области жилищно-коммунальной сферы) дало повод Государственной Думе Федерального Собрания РФ принять постановление об обращении «К Правительству Российской Федерации о неотложных мерах по развитию жилищного строительства, выводу жилищно-коммунального хозяйства из кризиса, обеспечению государственного контроля за ценами и тарифами на жилищно-коммунальные услуги и социальной поддержки малоимущих граждан при оплате ими жилого помещения и коммунальных услуг» от 27 мая 2005 года №1924-IV ГД.

Ниже приводится часть данного обращения:

«Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации отмечает, что жилищно-коммунальное хозяйство страны продолжает находиться в состоянии кризиса. До настоящего времени реформы жилищно-коммунального хозяйства, начатые в 1997 году, не дали необходимых результатов.

Объём жилищного строительства составляет только половину от объёма жилищного строительства, достигнутого пятнадцать лет назад, что не только не обеспечивает решение жилищной проблемы, но даже не компенсирует износ жилищного фонда. По данным Федеральной службы государственной статистики и других органов исполнительной власти Российской Федерации, за период с 1997 по 2003 год количество ветхого и аварийного жилья увеличилось с 42,3 до 91,3 миллиона квадратных метров и ежегодно продолжает увеличиваться почти на 5 миллионов квадратных метров. В течение последних пяти лет темпы роста цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги значительно превышают темпы роста доходов населения. При этом финансовое положение организаций коммунального комплекса не улучшается, а качество предоставляемых ими жилищно-коммунальных услуг остаётся низким.

Многие граждане испытывают затруднения при оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Система адресной помощи малообеспеченным гражданам в виде предоставления им субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг во многом основывается на решениях органов государственной власти субъектов РФ, принимаемых исходя из финансовых возможностей региональных бюджетов. Это приводит к существенной дифференциации уровня социальной защиты граждан в зависимости от места их жительства и уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Для одинокого пенсионера, имеющего жилое помещение, площадь которого превышает нормативную площадь жилого помещения, используемую для расчёта субсидий, в условиях роста цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги такое субсидирование становится неэффективным.

Сложившееся положение в жилищно-коммунальном хозяйстве обусловлено многими факторами, в том числе сохраняющимся характером нерыночных отношений в сфере жилищно-коммунальных услуг, низкой эффективностью системы регулирования цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, а также отсутствием государственного контроля за экономической обоснованностью регулируемых цен и тарифов.

Государственная Дума отмечает, что деятельность Правительства Российской Федерации по созданию институциональных основ для решения проблемы жилищного строительства и осуществления реформы жилищно-коммунального хозяйства имеет бессистемный характер.

В период 1999-2003 годов Государственной Думой был принят только один внесённый Правительством Российской Федерации федеральный закон, который регулирует отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства и которым вносились изменения только в одну статью Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 года N 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» в части вопросов, касающихся оплаты жилого помещения и коммунальных услуг.

Не обеспечены цели, определенные на первом этапе (2002-2004 годы) реализации федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, в первую очередь в части реализации подпрограмм «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» и «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда».

В сложившейся ситуации депутаты Государственной Думы в целях реализации поставленной в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2004 году задачи по формированию рынка доступного жилья приняли необходимые федеральные законы, в том числе Жилищный кодекс Российской Федерации и Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Однако эффективное правоприменение указанных федеральных законов невозможно по причине того, что Правительство Российской Федерации и уполномоченный федеральный орган исполнительной власти – Министерство регионального развития Российской Федерации не исполняют свои обязанности по подготовке и изданию нормативных правовых актов, необходимых для реализации указанных федеральных законов. До настоящего времени Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти из более чем двухсот нормативных правовых актов, необходимых для издания в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами, направленными на формирование рынка доступного жилья в Российской Федерации, издано менее десяти.

Депутаты Государственной Думы убеждены, что Правительство Российской Федерации, обладая полномочиями на проведение единой государственной социальной политики, обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, осуществление контроля за деятельностью органов исполнительной власти, обязано принять необходимые меры по обеспечению контроля за экономической обоснованностью цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, социальной поддержки малоимущих граждан при оплате ими жилых помещений и коммунальных услуг».

Данное обращение явилось толчком для активизации деятельности Правительства РФ и распоряжением от 6 июня 2005 года №723-р был утверждён План подготовки проектов постановлений Правительства РФ, необходимых для реализации Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ».

Целесообразно здесь привести его текст для того, чтобы проследить планирование нормотворческой работы Правительства РФ (в области градостроительства) и сравнить его с реальными результатами. Основания для такого анализа следующие: с момента утверждения рассматриваемого распоряжения Правительства РФ прошло уже более 2-х лет, а самый поздний срок предоставления в Правительство РФ необходимого проекта нормативного акта – июль 2006 года.

Таблица 6.2.1.

	Наименование нормативного акта	Срок представления в Правительство РФ	Исполнители
1.	Об утверждении форм разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и требований к их оформлению	Июнь, 2005	Минрегион России Минэкономразвития России Ростехнадзор Росстат
2.	О составе, порядке подготовки проектов схем Российской Федерации, порядке внесения изменений в такие схемы, а также о порядке подготовки и утверждения планов их реализации	Ноябрь, 2005	Минрегион России Минэкономразвития России Ростехнадзор
3.	О порядке согласования проектов документов территориального планирования, составе и порядке деятельности согласительных комиссий	Декабрь, 2005	Минрегион России Минэкономразвития России Минфин России
4.	О порядке проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, размере платы за проведение государственной экспертизы и порядке её взимания	Июль, 2006	Минрегион России Минэкономразвития России Минфин России Минобороны России Ростехнадзор
5.	О порядке совместной подготовки проектов документов территориального планирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, составе, порядке создания и деятельности комиссии по совместной подготовке проектов данных документов	Апрель, 2006	Минрегион России Минэкономразвития России
6.	О составе и содержании проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основе схем территориального планирования Российской Федерации	Июнь, 2006	Минрегион России Минэкономразвития России
7.	Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка	Август, 2005	Минрегион России Минэкономразвития России Росстат
8.	О порядке подготовки документации по планировке территории, осуществляемой на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти	Апрель, 2006	Минрегион России Минэкономразвития России
9.	О порядке определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно технического обеспечения, а также о порядке такого подключения	Октябрь, 2005	Минрегион России Минэкономразвития России Минфин России
10.	Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также о порядке формирования и ведения государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий	Ноябрь, 2005	Минрегион России Минэкономразвития России Ростехнадзор
11.	О составе и требованиях к содержанию разделов проектной документации, разрабатываемой для строительства различных видов объектов капитального строительства, а также о порядке внесения изменений в проектную документацию	Январь, 2006	Минрегион России Минфин России Ростехнадзор
12.	О порядке организации и проведении государственной экспертизы проектной документации, размере платы за проведение государственной экспертизы и порядке ее взимания	Август, 2005	Минрегион России Ростехнадзор Минэкономразвития России Минфин России
13.	О порядке проведения негосударственной экспертизы проектной документации	Август, 2005	Минрегион России Минэкономразвития России Ростехнадзор Минфин России
14.	О порядке выдачи разрешений на строительство объектов федерального значения на земельных участках, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются или на которые действие градостроительных регламентов не распространяется	Март, 2006	Минрегион России Минэкономразвития России Ростехнадзор Росстат
15.	О порядке организации и осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства различного значения	Февраль, 2006	Минрегион России Ростехнадзор
16.	О порядке консервации объектов капитального строительства различного значения, строительство которых приостановлено	Февраль, 2006	Минрегион России Ростехнадзор Росстат Минфин России
17.	О порядке осуществления государственного строительного надзора и критериях отнесения объектов капитального строительства к особо опасным, технически сложным и уникальным	Сентябрь, 2005	Ростехнадзор Минрегион России Минэкономразвития России Минфин России
18.	Об информационном обеспечении градостроительной деятельности	Июнь, 2005	Минэкономразвития России Мининформсвязи России Минрегион России Ростехнадзор Минфин России
19.	О порядке установления причин нарушений законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связи, иных особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, объектов обороны и безопасности в случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц	Май, 2006	Ростехнадзор Минрегион России Минэкономразвития России
20.	О внесении изменений в нормативные правовые акты Правительства РФ в связи с принятием Градостроительного кодекса РФ	Март, 2006	Минрегион России Минэкономразвития России Ростехнадзор
21.	О порядке определения границ зон охраняемых объектов и согласования граостроительных регламентов для них	Декабрь, 2005	Минэкономразвития России Минрегион России ФСО России Ростехнадзор

Реально на июль 2007 года приняты следующие подзаконные нормативные акты в области градостроительной деятельности (в скобках стоит дата предполагаемого представления их проектов в Правительство РФ):

Постановления Правительства РФ:

· от 5 мая 2007 года N 265 «Об экспериментальных инвестиционных проектах комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства»;

· от 24 марта 2007 года (декабрь, 2005) N 178 «Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований»;

· от 5 марта 2007 года (август, 2005) N 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий»;

· от 25 декабря 2006 года (апрель, 2006) N 804 «Об утверждении Положения о совместной подготовке проектов документов территориального планирования, а также о составе, порядке создания и деятельности комиссии по совместной подготовке проектов документов территориального планирования»;

· от 20 ноября 2006 года (май, 2006) N 702 «Об утверждении Правил установления федеральными органами исполнительной власти причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности»;

· от 13 ноября 2006 года (ноябрь, 2005) N 680 «О составе схем территориального планирования Российской Федерации»;

· от 20 июня 2006 года (декабрь, 2005) N 384 «Об утверждении Правил определения границ зон охраняемых объектов и согласования градостроительных регламентов для таких зон»;

· от 9 июня 2006 года (июнь, 2005) N 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности»;

· от 13 февраля 2006 года (октябрь, 2005) N 83 «Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения»;

· от 19 января 2006 года (ноябрь, 2005) N 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства»;

· от 29 декабря 2005 года (август, 2005) N 840 «О форме градостроительного плана земельного участка»;

· от 24 ноября 2005 года (июнь, 2005) N 698 «О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию».

Приказы Министерства регионального развития РФ:

· от 31 января 2007 года N 4 «Об утверждении Требований к способам отображения на картах (схемах) точечных, линейных и площадных объектов, предусмотренных Положением о составе схем территориального планирования Российской Федерации»;

· от 19 октября 2006 года N 121 «Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию»;

· от 19 октября 2006 года N 120 «Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на строительство»;

· от 11 августа 2006 года N 93 «Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка».

Другие федеральные подзаконные нормативные акты:

· приказ Министерства регионального развития РФ, Минэкономразвития РФ и Федерального агентства геодезии и картографии от 31 января 2007 года N 5 «Об утверждении требований к техническим и программным средствам ведения слоев цифровой картографической основы схем территориального планирования Российской Федерации»;

· приказ Минэкономразвития РФ от 26 февраля 2007 года N 57 «Об утверждении Методики определения размера платы за предоставление сведений, содержащихся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности»;

· приказ Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 21 декабря 2006 года N 343 «О порядке рассмотрения материалов по вопросам согласования структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, проектной документации и результатов инженерных изысканий».

Таким образом, из 21 правительственного акта принято 11. Необходимость в принятии одного постановления («Об экспериментальных инвестиционных проектах комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства») возникла после внесения изменений в Градостроительный кодекс РФ. Надо сказать, что с момента введения Кодекса в действие (с 30 декабря 2004 года) в него уже 9 раз были внесены изменения.

Большинство из них представляют собой дополнения, в том числе существенные, уточнения, конкретизацию текста Кодекса. Так, Федеральным законом от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ был введён новый институт градостроительной практики – развитие застроенных территорий. Этим же законом Кодекс был дополнен нормой о контроле за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности. В статью 49 «Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий» за указанный период изменения вносились 2 раза (Федеральным законом от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ и Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 210-ФЗ). Непосредственных изменений и дополнений за прошедшие 2,5 года было внесено около ста.

Всё это прямым образом действует на качество Градостроительного кодекса РФ, так как «основные качества законодательства тесно связаны с продолжительностью действия законов, с их надёжностью. Нормативный акт, который действует один день и затем подвергается изменению, не может выполнять возложенные на него функции. Из области правового регулирования должно быть исключено всё кратковременное и привходящее. «Текущим образом» приспосабливающийся законодатель не выполнит свою задачу. Если социальные акты определяют правотворчество напрямую без необходимого анализа и критики, то становится излишним само правотворчество. Его можно заменить игрой наличных общественных сил»[140].

В связи с принятием 4 декабря 2006 года Лесного кодекса РФ в Градостроительный кодекс РФ также были внесены изменения. Следует обратить внимание, что федеральный законодатель (Государственная Дума Федерального собрания РФ) довольно последовательно старается обеспечить непротиворечивость новых принимаемых правовых актов по отношению к уже действующим, во всяком случае, в сфере градостроительных отношений. Это не означает, что всё в данной области проходит гладко. Например, до сих пор не утратила силу статья 86 Земельного кодекса РФ «Пригородные зоны», хотя и ФЗ о МСУ, и Градостроительный кодекс РФ фактически исключили данную территориальную единицу из практики градостроительного проектирования. Также в Земельном кодексе РФ не уточнено значение употребляемого термина «зонирование территории»; Градостроительный же кодекс РФ различает как минимум две разновидности зонирования: функциональное и градостроительное. Причём, Земельный кодекс РФ, оперируя единым термином «зонирование», в одних статьях «говорит» о функциональном зонировании (п. 2 ст. 7), а в других – о градостроительном (ст. 85).

Тем не менее существует ряд законодательных актов, изменения в которые носят коррелятивный характер. Имеются в виду, в первую очередь, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, ФЗ о МСУ, ФЗ о переводе земель, Лесной кодекс РФ, в будущем, возможно, – Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ (далее – Водный кодекс РФ) и другие.

Предположительно, процесс внесения изменений в Градостроительный кодекс РФ ещё долго не будет завершён. Это связано с реформированием данной области правовой действительности, практически – формированием новой отрасли законодательства, что требует длительной «притирки» норм Кодекса с действующей правовой базой, апробацией этих норм в практике градостроительного проектирования. В итоге, создание нового правового акта (Градостроительного кодекса РФ), введение его в действие, мониторинг действия этого акта, использование принципа «обратной связи», своевременное его изменение и дополнение – сложнейшая политико-административная процедура.

По мнению одного из видных современных учёных С.В. Полениной, «законотворчество – это творческая интеллектуальная деятельность, способная вырабатывать и закреплять различные модели, варианты правового регулирования общественных отношений и тем самым менять реально существующий мир, систему общественных отношений. В этом смысле процесс законотворчества по содержанию и конечным результатам совпадает с любой проектно-конструкторской работой. Это даёт основание рассматривать законотворческий процесс как разновидность проектной работы, как вид социальной инженерии, требующий применения специфических методов и специально подготовленных к этой работе юридических кадров. И с этих позиций законодательство может быть отнесено к виду вненаучного, юридико-инженерного знания»[141].

О другой стороне этого процесса (законотворчества) пишет А.Ф. Черданцев. «В основу нормативных решений должны быть положены: во-первых, знания действительности, характера регулируемых общественных отношений, возможных вариантов поведения и деятельности людей в одних и тех же условиях, интересов классовых, общественных, групповых и т.п., то есть знание тех обстоятельств действительности, которые следует учитывать в процессе правотворчества; во-вторых, знания сущности, характера, содержания существующей системы права, возможностей права как регулятора общественных отношений»[142].

На наш взгляд, на примере Градостроительного кодекса РФ, его разработчики продемонстрировали большее знание «возможностей права как регулятора общественных отношений», чем знание «действительности, характера регулируемых общественных отношений». Иначе он не вызвал бы столь сильного отторжения со стороны профессионального сообщества.

Тем не менее, жить и работать приходится здесь и сейчас, поэтому усилия всех заинтересованных сторон должны быть направлены на создание полноценной системы правового регулирования градостроительной деятельности, во главе которой (системы) стоит Градостроительный кодекс РФ.

Прежде чем приступить к непосредственному анализу некоторых аспектов юридической техники Градостроительного кодекса РФ, необходимо определиться с самим понятием юридической техники; некоторые учёные используют термин «законодательная техника».

Д.В. Чухвичев определяет законодательную технику как «систему принципов, приёмов, методов и способов, используемых законодателями для воплощения в статьях нормативных правовых актов норм права, для создания и изменения единой системы законодательства, формирования и совершенствования её элементов»[143].

Согласно мнению С.С. Алексеева, «юридическая техника – это совокупность средств и приёмов, используемых в соответствии с правилами при выработке и систематизации правовых (нормативных) актов»[144].

В соответствии с позицией А.Ф. Черданцева, «юридическая техника – это совокупность правил, приёмов, способов подготовки, составления, оформления юридических документов, их систематизации и учёта»[145].

Так как юристы всегда в своей деятельности имеют дело с правовыми актами, это даёт основание Т.В. Кашаниной делать довольно глобальный, всеобъемлющий вывод: «юридическая техника – это совокупность инструментов ведения юридической работы»[146].

Другими словами, несколько упрощая указанные наукоёмкие высказывания, можно констатировать, что юридическая (законодательная) техника представляет собой технику создания (написания) правовых актов (законов).

Начать следует с терминологии Кодекса. Многие нормативно-правовые акты содержат в тексте терминологические словари, они называются по-разному: «основные понятия», «основные термины», «основные термины и понятия» и др. Количество определений, даваемых в данных словарях, может отличаться во много раз, в частности, ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» от 27 февраля 2003 года № 29-ФЗ содержит 3 основных понятия. ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ – 63 определения.

Развёрнутый словарь в нормативном акте – положительная характеристика текста документа. Конечно, при условии 1) непротиворечивости терминов друг другу в данном акте и определениям в других актах и 2) научной корректности и полноты содержания.

Есть два варианта фиксации основных понятий, выражающиеся во фразах: «в настоящем /Федеральном законе/ используются следующие основные понятия» и «в целях настоящего /Федерального закона/ применяются следующие основные понятия». Между ними, по нашей оценке, принципиальное различие.

В первом случае круг (сфера, область) использования терминов не определена, они (термины) зафиксированы в тексте, приобрели нормативно-правовой статус и могут быть применены в любом случае в будущем (например, в суде) как нормативно закреплённые. Во втором случае круг (сфера, область) использования терминов сужена до «целей настоящего Федерального закона». Это означает, что данные определения в таком значении использованы в этом Федеральном законе, а в другом законе допускается другое определение значения того или иного термина.

Так заданные термины тоже можно применять в будущем (также и в суде), однако, это может создать путаницу в терминах, затруднить понимание юридических конструкций и институтов, однозначное понимание которых имеет значение в юриспруденции. «Общепризнанно, что несогласованное использование терминов, обозначающих одно и то же понятие, в нормативных актах различных отраслей права является серьёзной проблемой межотраслевого взаимодействия»[147].

В статье 1 Градостроительного кодекса РФ 2004 года 16 основных понятий, используемые только «в целях настоящего Кодекса». В головном нормативно-правовом акте в области градостроительства – Градостроительном кодексе РФ – термины должны быть определены и использоваться в целях терминологического упорядочения всей градостроительной деятельности.

Принцип построения словаря выглядит следующим образом. Термины расположены в соответствии с этапностью проектирования. Первое основное понятие – «градостроительная деятельность», оно определяет предмет Градостроительного кодекса РФ и поэтому должно быть в начале словаря. Термины 2 и 5 («территориальное планирование» и «функциональные зоны») относятся к территориальному планированию. Термины 6-9 («градостроительное зонирование», «территориальные зоны», «правила землепользования и застройки», «градостроительный регламент») относятся к градостроительному зонированию. Термины 11 и 12 («красные линии», «территории общего пользования») относятся к планировке территории. Термины 13-16 («строительство», «реконструкция», «инженерные изыскания», «застройщик») относятся к архитектурно-строительному проектированию и строительству. Некоторые понятия, относящиеся ко всей градостроительной деятельности, ко всем её этапам[148], находятся в середине словаря, а не в начале: (3) «устойчивое развитие территорий»; (4) «зоны с особыми условиями использования территорий»; (10) «объект капитального строительства». Термины Градостроительного кодекса РФ показаны в табл. 6.2.2:

Таблица 6.2.2.

Термины «всей» градостроительной деятельности	«Устойчивое развитие» «Зоны с особыми условиями использования территории» «Объект капитального строительства»
Термины территориального планирования	«Территориальное планирование» «Функциональные зоны»
Термины градостроительного зонирования	«Градостроительное зонирование» «Территориальные зоны» «Правила землепользования и застройки» «Градостроительный регламент»
Термины планировки территории	«Красные линии» «Территории общего пользования»
Термины архитектурно-строительного проектирования, а также в сфере строительства, реконструкции	«Строительство» «Реконструкция» «Инженерные изыскания» «Застройщик»

Градостроительный кодекс РФ даёт определение пяти элементам градостроительной деятельности – четыре в статье 1 («территориальное планирование», «градостроительное зонирование», «строительство» и «реконструкция») и одно в статье 48 («архитектурно-строительное проектирование»). Определение «планировки территории» Градостроительный кодекс РФ не содержит, что является существенным юридико-техническим недостатком.

Внимания заслуживает термин «застройщик», так как оно присутствует сразу в трёх законах. ФЗ «Об архитектурной деятельности в РФ» от 17 ноября 1995 года № 169-ФЗ: заказчик (застройщик) – гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию архитектурного объекта, для строительства которого требуется разрешение на строительство (п. 1 ст. 3).

Градостроительный кодекс РФ 2004 года: застройщик – физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта (п. 16 ст. 1).

ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости» от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ: застройщик – юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель. Имеющие в собственности или на праве аренды земельный участок и привлекающие денежные средства участников долевого строительства в соответствии с настоящим Федеральным законом для строительства (создания) на этом земельном участке многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании полученного разрешения на строительство (п. 1 ст. 2).

Принципиальное различие определения «застройщик» в Градостроительном кодексе РФ и Законе об архитектурной деятельности состоит в том, что Градостроительный кодекс РФ указывает на один из основополагающих признаков статуса застройщика – наличие прав на земельный участок до архитектурно-строительного проектирования и осуществления строительства или реконструкции. По Закону об архитектурной деятельности для приобретения статуса застройщика лицу достаточно просто «иметь намерения осуществить строительство». С позиции нормального инвестиционно-строительного процесса это неправильно.

Приоритет должен быть отдан норме Градостроительного кодекса РФ, так как архитектурно-строительное проектирование, строительство и реконструкция относятся к предмету градостроительного законодательства. Согласно ст. 7 ФЗ от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» до приведения в соответствие с Градостроительным кодексом РФ законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории РФ, законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории РФ в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством РФ, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу РФ.

Понятия застройщика, данные Градостроительным кодексом РФ и Законом «Об участии в долевом строительстве» соотносятся как общее и частное: определение Закона об участии в долевом строительстве конкретизирует некоторые признаки определения Градостроительного кодекса РФ:

· застройщик – только юридическое лицо или индивидуальный предприниматель;

· права на земельный участок – только собственность или аренда;

· деятельность застройщика – только строительство;

· строительство – только многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости. К иным объектам недвижимости относятся гаражи, объекты здравоохранения, общественного питания, предпринимательской деятельности, торговли, культуры, за исключением объектов производственного назначения (п. 1 ст. 2 Закона об участии в долевом строительстве);

· обязательность привлечения застройщиком денежных средств участников долевого строительства.

Таким образом, противоречия в указанных определениях нет.

Также принципиально соотношение понятий «застройщик» и «инвестор». В соответствии с п. 2 ст. 4 ФЗ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ (далее – Закон об инвестиционной деятельности), инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории РФ с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством РФ. Инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности.

Признаки инвестора:

· капитальные вложения осуществляются на территории России;

· могут использоваться 1) собственные, 2) привлечённые и 3) одновременно и собственные, и привлечённые средства;

· инвесторами могут быть 1) физические лица, 2) юридические лица, 3) создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, 4) государственные органы, 5) органы местного самоуправления, 6) также иностранные субъекты предпринимательской деятельности.

Одним из видов капитальных вложений является новое строительство (абз. 4 ст. 1 Закона об инвестиционной деятельности). Осуществление строительства предполагает наличие застройщика. Следовательно, соотношения понятий застройщика и инвестора такие:

1. Застройщик-инвестор, когда застройщик использует только собственные средства.

2. Застройщик-инвестор + инвестор, когда застройщик использует 1) и собственные, и привлечённые средства, 2) только привлечённые средства, без использования собственных (согласно п. 2 ст. 4 Закона об инвестиционной деятельности лицо, использующее только привлечённые средства, также является инвестором).

Далее рассмотрим более частные примеры неудачных юридико-технических решений текста Градостроительного кодекса РФ.

Согласно п. 4 ч. 6 ст. 14 Кодекса на картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта РФ, отображаются границы территорий объектов культурного наследия. Во-первых, не указано, объекты культурного наследия какого значения (федерального, регионального или местного) имеются в виду. Без такой конкретизации предполагается, что речь идёт обо всех трёх разновидностях памятников. Во-вторых, если мы учтём рабочий (основной, наиболее удобный для использования) масштаб графических материалов схемы территориального планирования субъектов РФ – 1:1000000 – 1:100000 (см. тему 6.3), то неизбежно следует вывод: границы территорий объектов культурного наследия на таком масштабе показать невозможно. Они требуют значительно более крупного масштаба. Например, памятником истории может быть дерево; площадь этого памятника составит несколько квадратных метров. Естественно, в масштабе 1:100000 (в одном сантиметре на карте один километр на территории. См.: Картосхема 6.3.5. «Чертеж карты масштаба 1:100000. Схема территориального планирования Ростовской области. Территория между городами Новочеркасск и Ростов-на-Дону») или даже 1:50000 (в одном сантиметре на карте пятьсот метров территории) его границы просто не будут видны.

Выходом из этой ситуации может служить создание фрагментов карт, на которых в приемлемом масштабе будут изображены все необходимые границы всех памятников. Однако здесь возникает другая проблема: количество этих фрагментов будет неоправданно велико. В частности, по состоянию на 2001 год в Пермской области (ещё до объединения с Коми-Пермяцким автономным округом) насчитывалось порядка 2170 памятников истории и культуры различного значения[149]. То есть количество фрагментов карт будет 2170 или чуть меньше, так как некоторые памятники объединены в единые комплексы и ансамбли.

Кроме этого, существует разумный вопрос: зачем на стадии территориального планирования субъекта РФ фиксировать все эти границы (территорий объектов культурного наследия)? Адекватного ответа, видимо, нет.

Следовательно, с содержательной точки зрения выполнение требований п. 4 ч. 6 ст. 14 Градостроительного кодекса РФ представляется крайне затруднительным, так же как не имеющим практического (прикладного) смысла. А это уже вопрос юридической техники – каким образом в тексте Кодекса появилась трудновыполнимая и не имеющая достаточных оснований для существования правовая норма. Этот недочёт следует исправить путём исключения данного требования (п. 4 ч. 6 ст. 14) из текста Кодекса.

Новым в деятельности территориального планирования является то, что теперь после утверждения любого документа территориального планирования необходимо в трёхмесячный срок утвердить план реализации документа, в котором определяются дальнейшие действия органов власти в области градостроительной деятельности (ст. 13, 17, 22, 26 Кодекса).

Градостроительный кодекс устанавливает полномочия Правительства РФ по определению порядка подготовки и утверждения плана реализации схемы территориального планирования Российской Федерации (ч. 1 ст. 13). Определяет полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по установлению состава и порядка подготовки планов реализации документов территориального планирования муниципальных образований (ч. 2 ст. 18).

При этом Кодекс не предоставляет права субъектам РФ определять состав и порядок подготовки планов реализации схем территориального планирования субъектов РФ. Такая ошибка юридической техники серьёзно ограничивает полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области градостроительной деятельности. В данном случае, на наш взгляд, следует применять аналогию закона[150] и исходить из того, что состав и порядок подготовки плана реализации соответствующего документа территориального планирования определяется соответствующим органом – федеральным, региональным и местным. Если федеральный и местный органы власти имеют такое право и это позволяет им реализовывать свой документ территориального планирования, то и субъект РФ также должен иметь такое право.

Другой пример. По смыслу ч. 17 ст. 46 Кодекса любое лицо (физическое или юридическое), обратившееся в администрацию с соответствующим заявлением, имеет право на выдачу ему градостроительного плана земельного участка. Причём не указано, что земельный участок должен принадлежать заявителю на каком-либо праве (а именно это и имеется в виду – за выдачей градостроительного плана земельного участка может обратить только правообладатель данного участка). Получается, любое лицо может требовать выдачи градостроительного плана любого участка на территории муниципального образования. Выход: конкретизировать потенциальных заявителей – правообладатели соответствующего земельного участка.

Можно приводить ещё множество иллюстраций недочётов юридической техники текста Градостроительного кодекса РФ 2004 года: смешение понятий «карта» и «схема»; неразбериха в употреблении понятий «границы», «зоны», «территории», «объекты»; примерный перечень территориальных зон дан, а функциональных зон – нет.

Главное – не в полноте изложения. Следует совершенно чётко представлять, что текст любого нормативно-правового акта – сложное явление юридической действительности и его создание – кропотливый труд многих специалистов, который не заканчивается с принятием акта и вступлением его в силу. Совершенствование текста, совершенствование юридической техники документа – постоянный юридико-политический процесс, останавливать который – вредно как для самого документа, так и для его правоприменителей. В конечном счёте, страдают именно они – те должностные лица, различные организации, простые граждане, которые подпадают под действие тех или иных неудачно сформулированных норм.

СПИСОК ТЕРМИНОВ

Градостроительная деятельность (по Градостроительному кодексу РФ 1998 года) – деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учётом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.

Градостроительство в Российской Федерации (по Закону об основах градостроительства) – деятельность по пространственной организации систем расселения, направленная на развитие городов и других поселений, создание условий для их территориального развития, формирование производственной, социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, строительство, реконструкцию, ремонт и реставрацию, переоборудование, модернизацию, иное функциональное изменение зданий, сооружений и их комплексов, объектов благоустройства, озеленение, изменение размеров и границ земельных участков и другой недвижимости.

Законодательная (юридическая) техника – это совокупность инструментов ведения юридической работы (техника создания (написания) правовых актов (законов)).

Застройщик (по Градостроительному кодексу РФ 2004 года) – физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Основные цели Градостроительного кодекса РФ 2004 года – становление правового государства и повышение правовой культуры граждан, обеспечение благоустройства муниципальных образований, рационального природопользования, оптимальных условий жизнедеятельности населения и установление общественного контроля над решениями, принимаемыми в сфере градостроительной деятельности органами государственной власти, местного самоуправления, а также юридическими лицами и отдельными гражданами.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПО ТЕМЕ

1. Алексеев С.С. Государство и право: учебное пособие. – М.: Проспект, 2006. – с. 130.

2. Губаева Т.В. Язык и право. Искусство владения словом в профессиональной юридической деятельности. – М.: Норма, 2003. – 160 с.

3. Дорохин С.В. Деление права на частное и публичное. – М.: Волтерс Клувер, 2006. – 136 с.

4. Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. – М.: Эксмо, 2007. – 512 с.

5. Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие. Под ред. Ю.Г. Арзамасова. – М.: Академический проект, 2007. – 560 с.

6. Перцик Е.Н. Районная планировка (территориальное планирование): учебное пособие для студентов вузов. – М.: Гардарики, 2006. – 398 с.

7. Поляков А.В., Тимошина Е.В. Общая теория права: учебник. – СПб, 2005. – 497 с.

8. Римшин В.И., Греджев В.А. Основы правового регулирования градостроительной деятельности: Учебное пособие для строительных вузов. – М.: Высшая школа, 2006. – 280 с.

9. Черданцев А.Ф. Толкование права и договора: Учебное пособие для вузов. – М.: Юнити-Дана, 2003. – 381 с.

10. Чухвичев Д.В. Законодательная техника: учебное пособие для студентов вузов. – М.: Юнити-Дана. 2006. – 239 с.

11. Шувалов И.И. Теория законотворчества. – М.: Норма, 2006. – 208 с.

12. Шугрина Е.С. Техника юридического письма: Учеб.-практ. пособие. – М., 2001. – 272 с.

13. Андрианов Н.А. Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки // Правовая вопросы строительства, № 2, 2005.

14. Бандорин Л.Е. Заложен фундамент градостроительства // ЭЖ-Юрист, № 32, 2005. – С.10-11.

15. Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е., Шиняева Н. Градорегулирование: отрицание или утверждение? // ЭЖ-Юрист, № 16, 2007.

Дата добавления: 2015-07-18