Градостроительная компетенция органов публичной власти и правовой режим земель: соотношение и взаимосвязь

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель темы:

Изучить компетенцию органов власти по установлению правового режима использований территорий

Вы будете изучать:

Сущность территориального (градостроительного) проектирования, его связь с земельно-правовыми вопросами; содержание правового режима территорий; компетенция органов власти по определению правового режима территорий; смешение компетенций, накладывание их друг на друга.

После изучения темы Вы сможете:

Определять компетенцию органов власти в зависимости от правового режима территорий.

ОСНОВНОЙ ТЕКСТ

При анализе различных правовых вопросов теории и практики градостроительного проектирования, неизбежно обращение к требованиям земельного законодательства, так как данное проектирование есть, по существу, проектирование территориально-пространственное. «Территориальное проектирование в нашей стране – процесс разработки системы документов, содержащих конкретные предложения и научно обоснованные расчёты для территориального планирования хозяйства и планово-организационного решения региональных экономических проблем»[170]. Этот тезис подтверждает и Градостроительный кодекс РФ, определяя первичный, основополагающий этап градостроительного проектирования (на всех административных уровнях) как «территориальное планирование» (глава 3 Кодекса).

Не вдаваясь в анализ дискуссии по поводу содержания градостроительства, градостроительной деятельности, отметим две позиции. Согласно первой, градостроительство представляет собой теорию и практику планировки и застройки городов. Основные задачи современного градостроительства – создание городов и посёлков, имеющих индивидуальный облик, решение городских экологических проблем, преодоление монотонности типовой застройки, сохранение и научно обоснованная реконструкция старых городских центров, бережное сохранение и реставрация памятников культуры, их сочетание с современными зданиями[171]. По мнению Э.В. Сарнацкого, «задача градостроительства заключается в том, чтобы, опираясь на научные исследования и технические новации, сохранить и гармонично развить жилую среду городов и поселений, которые являются основой устойчивого развития общества и государства»[172].

Предпочтительней, на наш взгляд, другой, более масштабный подход, выражаемый А.С. Кривовым. «Термин «градостроительство» стал в России традиционно обозначать практику градостроительного планирования, развития и обустройства всей территории России, всех её земель, краёв и районов, а не только городов и поселений»[173]. «Огородить, обустроить, разметить, размежевать, пометить, проложить, испоместить, построить, расселить – вот здесь ключевые глаголы»[174].

Существует достаточно много точек соприкосновения земельного и градостроительного законодательств. Главным образом, речь идёт об их тесной взаимосвязи при определении правового режима использования земель и земельных участков. Для определение такого правового режима используется целый комплекс юридических терминов и институтов как земельно-, так и градостроительно-правового свойств: виды и формы собственности на землю; целевое назначение земель; зонирование территории (функциональное, градостроительное и др.); градостроительный регламент; виды разрешённого использования земельных участков; особые условия использования территории, ограничение прав на землю и так далее.

Важность точного определения правового режима земель, территорий, зон, земельных участков, их частей[175] заключается в том, что любой правообладатель земельного участка (собственник, арендатор, обладатель сервитута и т.д.) точно знает объём своих полномочий относительно этого участка. То, «что можно» и «что нельзя», однозначно определено.

Если, например, собственник земельного участка в городе (на землях населённых пунктов) хочет построить на своём участке жилой дом (пп. 2 п. 1 ст. 40 Земельного кодекс РФ), и 1) функциональное деление генерального плана города это позволяет; 2) градостроительный регламент в правилах землепользования и застройки предусматривает такой вид разрешённого использования, как «строительство жилых домов»; 3) участок не находится в зоне с особыми условиями использования территории (санитарно-защитной, водоохраной и т.п.); 4) права на использование участка не ограничены (резервированием этого участка земли для муниципальных нужд, реквизицией данного участка и т.д.); 5) имеются положительные результаты инженерных изысканий для строительства – то никто не вправе запретить собственнику осуществить свои строительные намерения, так как правовой режим использования земельного участка определён и среди полномочий – строительство жилого дома.

Таким образом, мы приходи к выводу, что применительно к земле правовой режим «может быть представлен в четырёх аспектах: 1) правовой режим земель (общий правовой режим); 2) правовой режим определённой категории земель (особенный правовой режим); 3) правовой режим видов земель определённой категории (специальный правовой режим); 4) правовой режим конкретного земельного участка либо части земельного участка (конкретный правовой режим)»[176].

В случае с органами публичной власти любого уровня объём полномочий[177] обусловливает компетенцию того или иного органа. «Компетенция – (лат. competentia от соmpeto - добиваюсь, соответствую, подхожу) – совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица; определяет его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления)»[178].

«Как правило, понятие «компетенция» употребляется как объединяющее для понятий «предмет ведения», «функции» и «полномочия» и характеризует применительно к субъекту его права и обязанности (то есть, каким образом, как этот субъект осуществляет воздействие) в той или иной сфере (то есть в чём, на что субъект может осуществлять воздействие) с целью выполнения его функций (то есть направления такого воздействия в соответствии с целями и задачами деятельности субъекта), имеющие пространственно-территориальные либо иные установленные рамки (то есть пределы такого воздействия)»[179].

Относительно современной градостроительной деятельности компетенция органов власти включает в себя (но отнюдь не ограничивается) проектирование размещения конкретных объектов; компетенция определяет полномочия по их размещению. Следовательно, если нет полномочия – нет права проектировать размещение объекта; есть полномочие – есть право (а в некоторых случаях обязанность) проектировать размещение объекта. Как верно подмечают специалисты фонда «Институт экономики города», «каждый уровень публичной власти может делать (утверждать) только то, что ему предписано и не может делать (утверждать) то, что предписано другому уровню публичной власти. При этом то, что сделали (утвердили) другие уровни публичной власти на соответствующей территории становится ограничением, подлежащим обязательному учёту для всех других уровней публичной власти при осуществлении территориального планирования на соответствующей территории»[180].

Таким образом, каждый уровень власти проектирует размещение только «своих» объектов; «своими» объекты становятся после определения полномочий по их размещению (строительству, финансированию и т.п.).

Проектирование производится в документах территориального планирования (генеральных планах, схемах территориального планирования). Градостроительным кодексом РФ предусмотрены специальные чертежи, отображающие границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального (ч. 3 ст. 10), регионального (п. 7 ч. 6 ст. 14) и местного (п. 5 ч. 4 ст. 19; ч. 3 ст. 23) значений. Факт утверждения документа территориального планирования предопределяет дальнейшие действия органа власти по реализации данного проектного решения – подготовка документации по планировке территории, где расположен объект, разработка проектной документации, при необходимости – выкуп (в том числе принудительный) земельного участка для соответствующих нужд и т.д.

Анализируя проблему компетенции органов публичной власти по проектированию размещения объектов капитального строительства, нельзя не учитывать вопросы собственности (и других прав) на землю, так как эти вопросы также существенно влияют на определение компетенции. Одно дело, если земля находится в соответствующей публичной собственности (государственной или муниципальной); другое дело, если публичная власть либо совсем не имеет прав на землю (при частной собственности), либо имеет ограниченные права (муниципальное образование арендует землю (не важно у кого), муниципалитет обладает сервитутом и т.п.).

Следовательно, вся полнота публичной власти – в данном случае, при проектировании размещения объекта – обусловлена правом собственности на землю (при соблюдении других условий использования земли). В случае отсутствия права публичной собственности проектировать следует максимально «осторожно».

В представленном ниже примере 1) вкратце описан правовой режим всех категорий земель; 2) рассмотрена проблема формального нарушения компетенции одного органа власти другим (в контексте категорийности земель) – органы местного самоуправления проектируют «за» федеральные органы государственной власти. В качестве иллюстрации используется Схема территориального планирования города Сочи (как один из инструментов реализации Федеральной целевой программы «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 – 2014 годы)»). Данный пример демонстрирует, во-первых, нарушение некоторых норм Градостроительного кодекса РФ, во-вторых, нарушение принципа разграничения полномочий между органами публичной власти (вмешательство в чужую компетенцию) при решении вопросов градостроительного проектирования (что может привести к политико-правовым конфликтам) и, в-третьих, варианты решения земельно-правовых проблем градостроительного проектирования.

Как следует из вышесказанного, любые полномочия власти во многом определяются правовым режимом земли и земельных участков. Таким образом, каждый раз необходимо 1) устанавливать правовой режим соответствующей территории («кто» и «что» имеет право на ней делать – проектировать, строить, реконструировать, ломать (сносить), вырубать, сдавать в аренду, резервировать и т.п.); 2) определять компетенцию конкретного органа власти – объём полномочий по проектированию, строительству, сносу объектов и так далее.

Одним из центральных институтов земельного законодательства, непосредственно влияющий на процесс и результат градостроительного проектирования, является «категория земель». Определение категории земель законодательство не содержит, однако обозначен критерий деления земель на категории – их целевое назначение. Согласно данному делению правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пп. 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ).

В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ, земли в России по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населённых пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Дата добавления: 2015-07-18