Виникнення і сутність бюджету

Бюджет у сучасному його розумінні сформувався в результаті тривалого історичного процесу еволюції суспільства: трансформації натурального господарства у грошово-мінове, становлення держави,ускладнення економічного і фінансового життя.
Першим роком, коли був сформований бюджет вважається 1781 р., саме тоді міністр фінансів Франції Жак Неккер представив звіт королю Людовіку ХVІ про стан фінансів нації. Вперше був оприлюднений офіційний документ, який вміщував середні звітні дані за декілька років про державні доходи і видатки країни. До цього часу на рівні держави складалися окремі кошториси та рахунки, дуже часто неповні, лише за основними параметрами фінансового господарства.
Сам термін “бюджет” набув розповсюдження у офіційних документах лише на початку ХІХ ст., його буквальний переклад означає “шкіряний мішок”, “шкіряний гаманець”. Уявлення про бюджет як офіційний звіт про публічні доходи і видатки відображало початкову практику складання цього документу в кінці ХVІІІ ст. саме у вигляді фактично зібраних доходів і здійснених видатків. Подальший розвиток і ускладнення економічного і фінансового життя, посилення ролі держави вимагало переходу до визначення попередніх розмірів доходів і на цій основі здійснення видатків. Отже з офіційного звіту про доходи і видатки бюджет поступово перетворюється в документ, який відображав передбачувані доходи і видатки.
Окремі історичні свідчення про особливості утворення державних доходів і оподаткування на українських землях належать до часів, коли формувалися початки Київської держави (IX-X століття). Державні доходи складалися головним чином з данин населення; оподаткуванню підлягало також і хліборобське господарство. Частіше всього данину сплачували натурою: хутром, шкірою, медом, худобою, збіжжям, а також грошима.
Окрім данини, іншими джерелами державних доходів були мито на державних кордонах, торгове мито у містах, грошові кари визначені судами за різні провини. Досить розповсюдженим явищем в Київській державі було встановлення натуральних повинностей на потреби держави: будівництво мостів, доріг, гребль та ін.
За князівської епохи в Україні з’являються особливі княжі агенти, обов’язком яких стало справляння повинностей, податків, збирання данини – городники, мостники, митники, метальники, вирники. Всі державні доходи зосереджувалися в розпорядженні князів, причому як особисті потреби князя та його сім’ї, так і загальнодержавні потреби задовольнялися з державної скарбниці.
На українських землях, які входили до складу Великого князівства Литовського, Речі Посполитої, Росії фінансова система, а в її складі державні фінанси і фіск закономірно набували рис, притаманних даним державам.
Новий етап державотворення в Україні і становлення державних фінансів справедливо пов’язується із Козацькою добою. Вперше реформування державного скарбу і відокремлення коштів гетьмана провела козацька демократія за І.Брюховецького (1663-1668 рр.). Такий принцип організації державних фінансів Запорозької Січі пізніше був закріплений Конституцією 1710 р. і далі розвинутий гетьманамиД.Апостолом та К.Розумовським, які внесли значний вклад у справу реорганізації скарбового діловодства. Основним фондом державного скарбу на той час були так звані рангові маєтності, давні королівщини,поступлення від яких спрямовувались на утримання державних установ, урядовців, забезпечення заслужених осіб. Постійними державними доходами залишались податки.
В Росії перші згадки про загальні кошториси державних доходів і видатків та кошториси окремих міст (як попередники бюджету в сучасному його розумінні) датовані ще 1645 роком. Єдиних підходів до розробки кошторисів в той час не існувало, регулярне їх складання на державному рівні почалося лише з 1803 р.
Безпосередня заслуга у становленні і зміцненні російського бюджету належить видатному державному діячу М.М.Сперанському, автору відомого “Плану фінансів” складеного ним у 1809 р.
Одним з позитивних наслідків плану М.М.Сперанського було те, що він став підставою для запровадження єдиних правил складання щорічних державних розписів, вони проіснували до 1862 р. Сам розпис тримався суворо в таємниці і був недоступним для широких мас громадськості.
Діяльність у галузі бюджету в Росії до 1862 р. характеризувалася надзвичайною секретністю і безконтрольністю, бюджетній практиці була притаманна також значна розпорошеність державних коштів. Бурхливий розвиток капіталізму в середині ХІХ ст. змусив царський уряд провести ряд реформ, зокрема фінансову реформу 1862 р., яка докорінно змінила бюджетну справу в Росії, були запроваджені такі принципи організації бюджету як єдність (або повнота) бюджету, єдності каси, гласності та контроль за витрачанням державних коштів.
За радянської доби державний бюджет розглядався як:
1) економічна категорія;
2) фінансовий план держави;
3) централізований фонд грошових коштів;
Підхід до вияснення суті бюджету як фінансового плану зберігся у законодавчих документах з фінансових питань і в наш час. Так, у Законі України “Про бюджетну систему України” (1995 р.) вказано, що “Бюджет – це план утворення і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, які здійснюються органами державної влади України, органами влади Автономної Республіки Крим та місцевими радами народних депутатів”.
Підводячи підсумок такому короткому історичному екскурсу, слід зазначити, що бюджет – це складне економічне явище, без якого ні одна економічна система розвиватись не може. Об’єктивна необхідність бюджету зумовлена тим, що з його допомогою держава мобілізує кошти для виконання покладених на неї функцій, здійснюється перерозподіл валового національного продукту між галузями діяльності,територіями країни внаслідок нерівномірності їхнього розвитку, між окремими верствами населення з метою підтримки найбільш незахищених категорій тощо.

Поняття бюджету та бюджетної системи України

Для виконання завдань і функцій, визначених Конституцією України, державі необхідні матеріальні ресурси, які в умовах товарно-грошових відносин, ринкової економіки мають грошове вираження. Грошові кошти потрібні усім без винятку державам, і вони їх одержують із централізованих фондів — бюджетів, що є в їх розпорядженні.

Бюджет як централізований фонд, з якого протягом певного періоду можна фінансувати потреби, пов’язані з повсякденною діяльністю, необхідний як державі, так і всім органам місцевого самоврядування, що здійснюють владні повноваження на відповідній території. Слід звернути увагу на те, що слово «бюджет» має декілька значень.

Бюджет як економічна категорія — це сукупність суспільних (економічних) відносин у формуванні, розподілі та використанні централізованого фонду коштів на рівні держави й органів місцевого самоврядування, необхідних державі та місцевому самоврядуванню для виконання ними завдань і функцій.

Бюджет як правова категорія — це основний фінансовий план формування, розподілу та використання централізованого грошового фонду відповідної території, що затверджується відповідним представницьким органом державної або місцевої влади.

Бюджет як політична категорія — дозвіл парламенту уряду на формування та використання державних коштів.

Бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему, становить один календарний рік. Законодавство кожної держави встановлює не тільки тривалість бюджетного періоду, але і термін, до якого закон про бюджет необхідно прийняти. Так, ст. 44 БК України закріплює, що закон про Державний бюджет України приймається до 1 грудня року, що передує плановому. Стаття 96 Конституції України передбачає можливість прийняття бюджету на інший період, ніж передбачено Бюджетним кодексом України.

Так, ст. 3 БК України встановлює обставини, за яких бюджетний період може бути іншим, ніж з 1 січня до 31 грудня, а саме:

• введення воєнного стану;

• оголошення надзвичайного стану в Україні.

Таким чином, неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду.

Бюджетна система України — це побудована на економічних відносинах, державному устрої та врегульована правовими нормами сукупність видів бюджетів.

Структура бюджетної системи України визначається ст. 5 Бюджетного кодексу України. В основу її побудови покладений адміністративно-територіальний устрій держави.

Таким чином, бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. Місцевими бюджетами визнаються бюджети АРК, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування (бюджети територіальних громад, сіл, селищ, міст та їх об’єднань).

Правом на бюджет наділяється орган, який очолює певну територію — держава, область, район. Цей орган затверджує відповідний бюджет, надаючи основному фінансовому плану правову форму закону або рішення місцевого органу самоврядування.

Для прогнозування, аналізу економічного та соціального розвитку держави, адміністративно-територіальних утворень, розрахунків соціальних та фінансових нормативів, аналізу ефективності бюджетних витрат та обґрунтування виділення допомоги бюджетам в Україні на державному, обласному, районному та міському (з районним поділом) рівнях складається зведений (консолідований) бюджет (ст. 6 БК України).

Стаття 13 БК України передбачає поділ Державного бюджету на загальний та спеціальний фонди.

Загальний фонд бюджету містить:

• усі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду;

• усі видатки бюджету за рахунок надходжень до загального фонду бюджету;

• фінансування загального фонду бюджету.

Таким чином, загальний фонд бюджету забезпечує фінансування основних функцій та завдань держави, територіальних громад, систематизованих певним чином.

Спеціальний фонд бюджету містить:

• бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень;

• гранти, дарунки (у вартісному підрахунку), одержані розпорядниками бюджетних коштів на конкретні цілі;

• різницю між доходами і видатками спеціального фонду.

Тобто, спеціальний фонд бюджету передбачає предметно-цільове використання бюджетних коштів за бюджетними призначеннями.

Слід зазначити, що розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди визначається законом про Державний бюджет України. Підставою для рішення відповідної ради про створення спеціального фонду у складі місцевого бюджету може бути лише закон про Державний бюджет України.

Виділення загального та спеціального фондів бюджету — це нове в бюджетному законодавстві України, тому що до прийняття БК України передбачалось існування позабюджетних фондів, акумуляція бюджетних коштів поза бюджетом та їх облік у комерційних банках. На сьогодні всі бюджетні кошти органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування та інших бюджетних установ повинні розміщуватися лише на рахунках органів Державного казначейства України, тобто їх розміщення в банківських установах заборонено. Забезпечити рівень потреб держави неможливо. Під час розподілу видатків, які можна покрити за рахунок бюджетних коштів, обирають, насамперед, першочергові, пріоритетні, що вносяться до фінансування. Проте передбачити все важко, особливо стихійні лиха (повені, аварії на виробництвах тощо). Саме тому держава заздалегідь передбачає виділення бюджетних коштів, необхідних для фінансування невідкладних видатків.

Стаття 24 БК України передбачає створення резервного фонду бюджету.

Резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли передбачатися під час складання проекту бюджету. Порядок використання коштів з цього фонду визначається Кабінетом Міністрів України.

У Державному бюджеті України резервний фонд утворюється обов’язково. Його розмір визначає Верховна Рада України під час затвердження закону про державний бюджет. Він не повинен перевищувати одного відсотка обсягів видатків загального фонду державного бюджету. Законодавство дозволяє створювати резервні фонди в такому самому розмірі до видатків загальних фондів місцевих бюджетів і органам місцевого самоврядування відповідно до рішення їх місцевої ради.

Органи виконавчої влади всіх рівнів зобов’язані щомісяця звітувати перед відповідними радами, які затвердили бюджет із використання коштів резервного фонду. Контроль за використанням коштів резервного фонду здійснює Рахункова палата за дорученням комітетів Верховної Ради України.

Для формування складу доходів та видатків Державного та місцевих бюджетів використовується бюджетна класифікація (ст. 8 БК України), яка складається з чотирьох частин:

1) класифікація доходів бюджету — це групування доходів державного та місцевих бюджетів, побудоване на підставі нормативно-правових актів України, які закріплюють джерела бюджетних доходів.

Доходи бюджетів класифікуються за такими розділами (ст. 9 БК України):

• податкові надходження (прибуткові та майнові податки, мито та ін.);

• неподаткові надходження (доходи від власності та підприємницької діяльності; адміністративні збори та платежі; надходження від штрафів та фінансових санкцій та ін.);

• доходи від операцій з капіталом (надходження від продажу основного капіталу: коштів від реалізації безхозного майна, скарбів тощо; надходження від реалізації державних запасів товарів; надходження від продажу землі та нематеріальних активів);

• трансферти (в Україні вони закріплюються у двох формах: дотація вирівнювання — міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує; субвенція — міжбюджетний трансферт для використання з певною метою в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про її надання);

2) класифікація видатків бюджету — це групування видатків (бюджетних призначень) за такими ознаками (ст. 10 БК України):

• функціями, з виконанням яких пов’язані видатки;

• економічною характеристикою операцій, під час проведення яких здійснюються ці видатки (містить поточні та капітальні видатки);

• ознакою головного розпорядника бюджетних коштів;

• за бюджетними програмами;

3) класифікація фінансування бюджету визначає джерела отримання фінансових ресурсів, необхідних для покриття бюджетного дефіциту, і напрямки витрачання фінансових ресурсів, що утворилися в результаті перевищення доходів бюджету над його видатками (платежі з погашення основної суми боргу) (ст. 11 БК України);

4) класифікація боргу систематизує інформацію про всі боргові зобов’язання держави, АРК та органів місцевого самоврядування перед юридичними особами, банківськими установами за внутрішніми та зовнішніми зобов’язаннями.

Отже, бюджетна класифікація є вичерпним, єдиним систематизованим угрупуванням доходів, видатків (зокрема і кредитування за вирахуванням погашення) та фінансування бюджету за ознаками економічної сутності, функціональної діяльності, організаційного устрою та іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів.

Слід зазначити, що достатньо новим поняттям у фінансовому праві є поняття «міжбюджетні відносини», яке з’явилося вперше з прийняттям БК України. Так, відповідно до ст. 81 БК України, міжбюджетні відносини — це відносини між державою, АРК та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією та законами України. Метою регулювання цих відносин є вдосконалення системи відносин між ланками бюджетної системи.

У БК України закріплені перелік доходів кожної з ланок бюджетної системи України, порядок і умови їх зарахування до відповідних видів бюджетів, а також перелік видатків, які здійснюють із відповідного рівня бюджету. Так, до закріплених доходів належать ті, які постійно нормативними актами віднесені до дохідної частини бюджетів певного рівня на невизначений у часі строк у розмірі територіального надходження повністю або в чітко фіксованому розмірі. Податки й збори, які закріплені БК України на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування та які враховують під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, становлять кошик доходів місцевого самоврядування.

До регулюючих належать доходи, передбачені Законом про Державний бюджет (рішенням про місцевий бюджет). Тобто, їх надходження щорічно визначаються та перерозподіляються між різними бюджетами.

Видатки бюджетів усіх ланок групують за предметною ознакою відповідно до Бюджетної класифікації України. Крім того, важливим є поділ видатків, що використовуються для здійснення повноважень за рахунок державного та місцевих бюджетів у ст. 82 БК України на три групи:

1) видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші, передба чені цим Кодексом видатки, які не можуть бути передані до виконання АРК та місцевому самоврядуванню;

2) видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання АРК та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх використання на основі принципу субсидіарності;

3) видатки на реалізацію прав та обов’язків АРК та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України.

Видатки місцевих бюджетів, відповідно до ст. 87-91 БК України, розподіляються на такі групи:

1) видатки, що враховують чи не враховують під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів;

2) видатки, пов’язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування;

3) видатки, пов’язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

З метою перерозподілу коштів між ланками бюджетної системи застосовують певні методи бюджетного регулювання. Під бюджетним регулюванням розуміють надання коштів із загальнодержавних джерел, які закріплені за бюджетами вищого рівня, бюджетам нижчих рівнів із метою збалансування їх на рівні, потрібному для здійснення відповідних повноважень, виконання планів економічного й соціального розвитку на певній території. У процесі бюджетного регулювання застосовують такі методи: процентні відрахування від територіальних надходжень загальнодержавних податків і зборів за нормативами, які щорічно встановлює рада вищого рівня, та трансферти (дотації, субвенції, субсидії). Їхній перелік та розміри визначають щорічно окремо в Законі про Державний бюджет України та рішенні про місцевий бюджет на поточний рік.

Структура бюджетної системи України

1. Бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів.

2. Місцевими бюджетами є бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування.

3. Бюджетами місцевого самоврядування є бюджети територіальних громад сіл, їх об’єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах).

Переважна більшість фінансових ресурсів держави зосереджується в державному й місцевих бюджетах, які у своїй сукупності створюють бюджетну систему держави.

В сучасних фінансово-економічних умовах розвитку національної економіки України державний і місцеві бюджети набувають нової якості та є:

-- по-перше, планом формування й використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, що здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду;

-- по-друге, основним інструментом регулювання соціальних і економічних процесів у масштабах держави та окремих адміністративно-територіальних одиниць.

Саме на першому положенні ґрунтується визначення терміна “бюджет” у ч. 1 ст. 2 Кодексу. Визначення терміна “бюджетна система України” наведено в ч. 4 ст. 2 Кодексу.

У ст. 5 Кодексу деталізовано розмежування бюджету на державний і місцеві бюджети, які у своїй сукупності створюють бюджетну систему України.

Бюджетна система України побудована з урахуванням економічних відносин, державного й адміністративно-територіальних устроїв та врегульована нормами права.

Бюджетна система України -- це система стійких і впорядкованих зв’язків (міжбюджетні відносини) між її ланками (державним і місцевими бюджетами), юридично пов’язаними між собою, яка базується на загальноприйнятих принципах, що відповідають міжнародним стандартам. Принципи побудови бюджетної системи викладено у ст. 7 Кодексу.

Бюджетну систему України можна розглядати як за формою прояву (це державний і місцеві бюджети, побудовані з урахуванням державного й адміністративно-територіальних устроїв та врегульовані нормами права), так і за економічним змістом (це модель міжбюджетних правовідносин, інструмент для забезпечення фінансових потреб держави й матеріального добробуту населення).

Положення стосовно бюджетної системи України, включені в Кодекс:

-- по-перше, мають концептуальне і практичне значення для забезпечення ефективності бюджетного процесу та конкретизують його понятійний апарат (термінологію);

-- по-друге, є відображенням конституційних норм, які містяться у ст. 132, 133 Конституції України, що закріплюють основи територіального устрою України (ст. 132) та систему адміністративно-територіального устрою (ст. 133);

-- по-третє, є підґрунтям для формування структурних складових бюджетної системи. Структурні складові бюджетної системи України, визначені ст. 5 Кодексу, сформовано згідно зі ст. 133 Конституції України.

Вагомим за своїм значенням у бюджетній системі України та основним інструментом державного регулювання соціально-економічних процесів є державний бюджет. Він забезпечує фінансування витрат на здійснювані державою заходи в галузі економіки, соціальної сфери, національної оборони, державного управління та міжнародних відносин, обслуговування державного боргу тощо.

Окремого визначення поняття “державний бюджет” у Кодексі не наводиться. Проте це поняття є досить поширеним у науковій літературі. Державний бюджет -- це основний фінансовий план держави, який складається з дохідної й видаткової частин та затверджений законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

Місцевими бюджетами є бюджет Автономної Республіки Крим, обласні бюджети, районні бюджети й бюджети місцевого самоврядування. В новій редакції Кодексу з цього переліку виключено “бюджети районів у містах”, які зараховано до бюджетів місцевого самоврядування. Це, у свою чергу, забезпечило уточнення змісту понять “місцеві бюджети”, “бюджети місцевого самоврядування” та приведення їх у відповідність до Конституції України, Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Європейської хартії місцевого самоврядування.

Бюджетами місцевого самоврядування є бюджети територіальних громад сіл, їх об’єднань, селищ, міст, у тому числі районів у містах.

Територіальні громади сіл, їх об’єднань, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Дата добавления: 2015-07-14