Организационные основы местного самоуправления

Важнейшим условием развития местного самоуправления является его организационная структура, представляющая собой своего рода несущую конструкцию, от правильного построения которой во многом зависят эффективность самоуправления, оптимальность сочетания местных, региональных и общегосударственных интересов.

Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.

Организационные основы эволюционировали по мере развития местного управления и самоуправления, поиска оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

В современный период при формировании организационных основ местного самоуправления учитываются следующие концептуальные положения.

Во-первых, согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления, которые наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, не входят в систему органов государственной власти, а с точки зрения структурно-организационной осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Во-вторых, принимая во внимание, что внутренняя структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, на местах важно разработать и внедрить такие структуры, которые пригодны к работе в конкретных социально-экономических и политических условиях при учете сложившихся национальных и других традиций. Решение данного вопроса связывается с принятием устава муниципального образования, в котором указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Однако не исключается возможность утверждения по результатам местного референдума отдельно структуры органов местного самоуправления. В этом случае представительный орган местного самоуправления, принимая устав, не вправе вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления.

В-третьих, при формировании структуры органов местного самоуправления ключевая идея должна состоять в разделении властей: первичным органом местного самоуправления является представительный орган, а исполнительный орган ему подотчетен.

Разделение властей не означает, что между ними создаются непроницаемые перегородки. Напротив, обе ветви власти взаимопроникают, взаимодополняют и взаимоуравновешивают друг друга. I Последовательное осуществление данного принципа обязательно предусматривает наличие третьей, равноправной ветви власти — судебной.

В-четвертых, понятие «структура органов местного самоуправления» не однозначно. Оно не определяется ни Конституцией РФ, ни Федеральным законом об общих принципах организации самоуправления. Толкование этого понятия допускает два варианта: в широком смысле оно включает процедуру организации внутренней структуры всей системы самоуправления, в том числе и представительного органа, в узком смысле — рассматривается как система имеющих самостоятельный статус органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления.

В-пятых, в структуре органов местного самоуправления выделяются две группы, отличающиеся друг от друга по способу своего образования. Одна из них формируется на основе выборов, другая — путем назначения, делегирования, кооптирования и т.п. Порядок образования выборных органов определяется Федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Федеральный закон не определяет, какие конкретно выборные органы местного самоуправления могут быть сформированы. Ст. 15 устанавливает лишь обязательность создания выборного представительного органа. В ст. 16 определяется возможность существования выборного главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Создание невыборных органов местного самоуправления Закон целиком оставляет на усмотрение самих муниципальных образований. Однако независимо от того, являются ли муниципальные органы выборными или назначенными, статус служащих там лиц устанавливается федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и учитывается в Уставе муниципального образования.

В-шестых, лица, наделенные местным сообществом полномочиями по осуществлению представительных, распорядительных, исполнительных и контрольных функций местного самоуправления и не относящиеся к категории государственных служащих, являются должностными лицами местного самоуправления.

Профессиональная деятельность — служба в органах местного самоуправления именуется муниципальной службой. В Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ статья 2 гласит, что муниципальная служба — это «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Областное законодательство (например, областной закон «О муниципальной службе в Свердловской области» от 3 апреля 1996 г. № 17-03) под муниципальной службой понимает профессиональную деятельность лиц, занимающих штатные должности и обеспечивающих реализацию полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления.

Исходя из приоритета прав и свобод личности, в системе органов местного самоуправления можно выделить две составляющие — политическую и организационно-управленческую. К первой относятся: избирательная система при выборах представительного органа (мажоритарная, пропорциональная, смешанная или иная) и способ выборов главы муниципального образования (населением или из состава представительного органа; механизм формирования местной администрации (главой муниципального образования, представительным органом, наем на конкурсной основе). Формирование этой составляющей в большой степени зависит от численности жителей, культурно-политических и социально-экономических особенностей территории. Одно дело г. Екатеринбург — один из крупнейших городов страны, другое — расположенный рядом город-спутник Березовский, и совсем другое — любое село. Организация местной власти у них будет политически различной.

Во второй составляющей местного самоуправления выделяются три устойчивых элемента местной власти: представительные и исполнительные органы, главное должностное лицо. Они в соответствии с Конституцией РФ и законами реализуют цели самоуправления и государственной политики (в случае наделения органов самоуправления отдельными государственными полномочиями). Наименование органов местного самоуправления устанавливается уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Например, в законе «О местном самоуправлении в Свердловской области» записано, что представительным органом местного самоуправления является Дума (Совет), а исполнительным органом — администрация. По закону «О местном самоуправлении в Саратовской области» представительными органами местного самоуправления являются: городской Совет (Собрание), районный Совет (Комитет), окружной сельский (поселковый) Комитет. Руководство местной администрации в области возложено на главу местного самоуправления — главу администрации. В Воронежской области действуют Муниципальный Совет г. Воронежа, Муниципальный Совет района, Совет народных депутатов сельсовета и др. Исполнительными органами местного самоуправления являются органы местной администрации.

Учитывая российскую специфику и традицию, сложившуюся в последние годы, нежелательность сочетания в представительных и исполнительных органах одного и того же уровня местного самоуправления русских и иностранных слов, во многих муниципальных образованиях используют терминологию: «дума (совет) — администрация — глава местного самоуправления».

Современное общероссийское законодательство о местном самоуправлении допускает использование нескольких моделей организации аппарата власти муниципальных образований. И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, например, на основе анализа функциональной специализации разных органов и должностных лиц, а также с точки зрения их формирования, выделили шесть основных моделей организации местного самоуправления в России. Самой распространенной сегодня моделью местного самоуправления, поихмнению, является такая, при которой предусматривается введение должности главы муниципального образования, который как и Дума избирается непосредственно населением. Он выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой администрации. На местах, поэтому, главы муниципальных образований доминируют над всеми иными органами. Строго говоря, при этой модели глава остается подотчетным Думе только в качестве руководителя местной администрации.

Представительный орган местного самоуправления. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 15) устанавливает, что каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного самоуправления. Имеется в виду представительный орган, члены которого избираются всем населением муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обладают правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. В отдельных поселениях (главным образом сельского типа) уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собранием (сходом) граждан, т.е. в форме прямого волеизъявления. Если власть принадлежит народу (населению муниципального образования) и осуществляется через посредство его избранных представителей, то именно депутаты в своей совокупности реализуют его общую волю, а образуемый ими орган является высшим представительным нормоустанавливающим органом местного самоуправления. Никакой другой орган местного самоуправления не вправе издавать подобные правовые акты, в том числе и избранное всем населением самоуправляющейся территории первое лицо (голова, мэр), который также является представителем народа и в этом смысле его представительным органом. Но и представительный орган местного самоуправления не вправе принимать управленческие акты, устанавливающие индивидуальную норму, индивидуальное правило, что относится к полномочиям исполнительного органа местного самоуправления.

Таким образом, с учетом принципа разделения властей представительный орган местного самоуправления не может являться исключительно высшим органом местного самоуправления.

Численный состав представительных органов местного самоуправления, определяемый согласно Закону уставами муниципальных образований, весьма разнообразен. Причем он не одинаков даже. в представительных органах муниципальных образований одного уровня. Многое зависит от объема работ данного представительного органа, численности населения муниципального образования и т.д. В законах о местном самоуправлении некоторых субъектов РФ устанавливаются предельные нормы численности состава депутатов представительных органов всех или отдельных уровней, либо общий минимальный или максимальный состав и т.п. В частности, в Саратовской области установлено, что количественный состав депутатов определяется в зависимости от числа жителей муниципального образования: при численности населения до 1000 чел. — до 5 депутатов; от 1000 до 5000 чел. — до 7 депутатов; от 5000 до 50 000 чел. — до 11 депутатов; от 50 000 до 200 000 чел. — до 17 депутатов; свыше 200 000 чел. — до 21 депутата.

Согласно Уставу муниципального образования в Екатеринбургскую городскую Думу входит 27 депутатов.

Одно из непременных условий деятельности представительного органа состоит в том, что он принимает решения коллегиально. Смысл коллегиальности — в нахождении наиболее верного решения, которое нередко отражает разные точки зрения, компромисс между различными политическими группировками, избранными в представительный орган. Истинная коллегиальность обеспечивается тогда, когда депутаты регулярно собираются вместе для решения вопросов, входящих в их компетенцию.

Основной формой деятельности представительного органа являются сессии (заседания), периодичность созыва которых определяется уставом муниципального образования и регламентом представительного органа (как правило не реже одного раза в два (три) месяца). Сессии (заседания) созываются главой муниципального образования (председателем представительного органа) в соответствии с планом работы представительного органа.

В соответствии со ст. 18 Закона № 154-ФЗ депутаты могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

Хотя внутреннее строение представительных органов местного самоуправления, порядок и организационные формы их деятельности определяются муниципальными образованиями самостоятельно и закрепляются их уставами, а также регламентами, другими правовыми актами, принимаемыми этими органами, можно представить типовую схему представительного органа местного самоуправления. Она включает следующие структурные звенья (см. рис. I): руководящие органы и должностные лица (председатель и его заместители, президиум); функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии); рабочие звенья (секретариат, аппарат); территориальные органы (депутатские группы).

Председатель представительного органа и его заместители избираются в соответствии с уставами муниципальных образований и регламентами представительных органов местного самоуправления на первом заседании представительного органа нового созыва. Этими же актами определяются основания и порядок досрочного прекращения их полномочий.

Рис. 1. СТРУКТУРА ЕКАТЕРИНБУРГСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ

Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению представительного органа, а также для содействия реализации его решений, контроля за их исполнением представительный орган местного самоуправления образует из числа депутатов, постоянные и временные комиссии, комитеты, другие органы. Например, в составе Екатеринбургской городской Думы образованы и функционируют постоянные комиссии по следующим вопросам: бюджета и экономической политики; правоохранительной деятельности; городского хозяйства и муниципальной собственности; социальной политики; по местному самоуправлению, связи с общественностью, средствами массовой информации. К работе в комиссиях на общественных началах привлекаются специалисты различных отраслей (экономисты, политологи, социологи и т.п.). Перечисленные органы в своей деятельности подотчетны и подконтрольны представительному органу. решения комиссий, принимаемые по вопросам их ведения, носят рекомендательный характер. Правовое, организационно-методическое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности представительного органа местного самоуправления осуществляется через специально образованный собственный аппарат или через аппарат исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Деятельность аппарата регулируется актами местного представительного органа, должностными инструкциями его сотрудников. Территориальные органы Думы представлены депутатскими группами, объединяющими депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах. Так, Устав г Екатеринбурга предусматривает, что депутаты Думы, избранные на территории одного из районов города, могут образовывать депутатскую группу.

Модель «староста — сход» реализуется в небольших муниципальных образованиях, где возможно проведение схода (собрания) всего правоспособного населения. Сход (собрание) избирает старосту (председателя), который является главой местного самоуправления и обладает всеми исполнительными, отчасти распорядительными полномочиями. Модель «староста - сход» применима на уровне территориального общественного самоуправления, где она является основной.

1 Первое должностное лицо местного самоуправления. Необходимость первого должностного лица (главы) муниципального образования и его правовой статус установлены Законом № 154-ФЗ (ст. 16), любое волевое решение этих вопросов приводит к конфронтации представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Должность Главы муниципального образования — одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период реформирования местного самоуправления особенно необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы организовать и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Причем само муниципальное образование решает, избирать ли Главу путем всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. На практике в большинстве случаев глава муниципального образования избирается населением на основе законов, принятых субъектами РФ.

Согласно Уставу г. Екатеринбурга (ст. 11) глава города как высшее должностное лицо, олицетворяющее собой местную власть, избирается всем населением муниципального образования на четыре года в соответствии с законодательством РФ и Свердловской области, в частности законом «О статусе глав муниципальных образований и выборных глав администраций поселений, сельсоветов Свердловской области» от 21 августа 1997 г. № 52-03.

Глава местного самоуправления (первое должностное лицо) может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях (иными словами, он становится первым лицом местного самоуправления). Подобная модель не входит в противоречие ни с российским опытом самоуправления (можно вспомнить структуру городского самоуправления, введенного реформой 1870 г.: городской голова являлся одновременно и председателем городской думы, и председателем городской управы), ни с опытом западных стран, где муниципалитет обычно состоит из выборной коллегии во главе с мэром (бургомистром) и чиновничьего исполнительного аппарата. Варианты, при которых глава местного самоуправления, возглавляя представительный орган местного самоуправления, входит в его состав, в наибольшей степени соответствуют тезису о представленности в этом органе интересов, взглядов, настроений различных слоев и групп населения.

Глава муниципального образования основывает свою деятельность на принципах единоначалия и персональной ответственности. Единоначалие реализуется, например, в том, что глава муниципального образования подписывает и издает правовые акты, которые являются актами не администрации, а главы самоуправляющейся территории. Единоначалие не исключает коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования. В этих целях, например, при главе муниципального образования «город Екатеринбург» образован постоянно действующий орган — коллегия, которая функционирует под руководством главы города. Глава муниципального образования подотчетен в своей деятельности населению и представительному органу местного самоуправления.

Исполнительный орган местного самоуправления. Исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления является администрация (города, села, другого муниципального образования), которая осуществляет свою деятельность под руководством первого лица (главы) муниципального образования.

Современные местные администрации обладают присущими только им свойствами, отражающими их правовой статус.

Во-первых, осуществление принципа разделения властей на муниципальном уровне предполагает организационную и функциональную обособленность местной администрации. А это позволяет характеризовать администрацию как орган исполнительной власти.

Во-вторых, самостоятельное положение местных администраций основывается на специфике их полномочий, производных от компетенции глав муниципальных образований.

В-третьих, администрация наделяется правами юридического лица, а ее акты, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.

Администрация осуществляет свою деятельность в соответствии, с законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и субъекта РФ, уставом муниципального образования, решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования. Администрация муниципального образования подотчетна представительному органу в пределах своей компетенции.

Внутренняя структура местной администрации представляет собой сложное организационно-функциональное единство руководящих должностных лиц, ее аппарата и подразделений (см. рис. 2). Структура, порядок формирования, организация работы подразделений местного исполнительного органа полностью зависят от объема выполняемых функций и инфраструктуры, находящейся в его распоряжении. Поэтому при определений внутренней структуры местной администрации управленческие критерии являются основными.

Глава муниципального образования и его заместители являются руководящими должностными лицами администрации. Глава муниципального образования осуществляет общее руководство администрацией и непосредственно направляет работу своих заместителей, отдельных структурных подразделений. Глава самоуправляющейся территории определяет число своих заместителей, которые руководят отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им структурных подразделений.

Рис. 2. СХЕМА СТРУКТУРЫ АДМИНИСТРАЦИИ г. ЕКАТЕРИНБУРГА (1998)

Для руководства отраслями и сферами местного хозяйства в составе администрации на основании постановлений главы муниципального образования создаются комитеты, департаменты, управления, сектора, отделы и другие структурные подразделения отраслевого и функционального назначения, непосредственно подчиненные главе муниципального образования и его заместителям.

В частности, в структуре администрации г. Екатеринбурга функционируют: а) комитеты (по экономике; внешних экономических связей; по защите прав потребителей; земельным ресурсам и землеустройству; управлению городским имуществом; транспорту и связи; промышленности и науке; развитию товарного рынка и др.; б) управления (финансово-бюджетное; социальной защиты населения; государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности; жилищной политики; народного образования; здравоохранения; культуры; делами молодежи; органов записи актов гражданского состояния; благоустройства и др.; в) прочие подразделения (главархитектура; инспекция государственного архитектурно-строительного надзора и т.п.).

Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы комитетов, управлений, отделов и других подразделений определяются положениями, утвержденными обычно главой местного самоуправления. В частности, глава г. Екатеринбурга в целях упорядочения деятельности структурных подразделений городской администрации издал постановление от 24 февраля 1997 г. № 117 «Об утверждении регламента работы главы города и администрации г. Екатеринбурга».

Руководители структурных подразделенийадминистрации издают приказы в пределах своей компетенции.

Собственно аппарат местной администрации образует совокупность внутренних структурных подразделений, основное назначение которых — оказание содействия в работе руководящим органам администрации.

На аппарат возложено юридическое, организационно-техническое, хозяйственное обслуживание администрации. Кроме того, аппарат выполняет организационно-методические и контрольные функции. Традиционно аппарат местной администрации образуют отделы: общий, организационный, кадровой службы, информационно-аналитический, юридический и др., приемная по личным вопросам граждан, секретариат, пресс-служба, советники, помощники руководства администрации, иные подразделения, осуществляющие техническое обслуживание исполнительного органа.

К определению источников финансирования органов местной администрации законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований подходят по-разному. В одних случаях устанавливается правило, согласно которому их деятельность финансируется исключительно за счет средств местного бюджета. При этом органы администрации не могут заниматься предпринимательской деятельностью и состоять на хозрасчете. В других случаях закрепляется порядок, по которому структурные подразделения администрации (комитеты, управления, отделы и др.) могут финансироваться из бюджета, либо состоять на хозрасчетной или смешанной основе. Они могут обладать правами юридического лица. Имущество структурных подразделений администрации входит в состав муниципальной собственности и закрепляется за ними на правах оперативного управления, если иное не предусмотрено законодательством.

Дата добавления: 2015-07-11