Период контрреформ в местном самоуправлении в конце XIX в.

Земская и городская реформы Александра II, так же как и великая реформа 1861 г., непосредственно подготавливали Россию к переходу к конституционной монархии, построению правового государства и гражданского общества западного типа. Был даже разработан правительственный документ о созыве Всероссийского земства, т.е. по сути парламента. Намечалась широкая программа не только административных, но и экономических преобразований.

Однако развитие событий было прервано 1 марта 1881 г. убийством Александра II, задержавшим поступательное движение России. После гибели императора началась ожесточенная борьба между сторонниками продолжения и углубления либеральных реформ и консерваторами, охраняющими «вековые основы», которая закончилась победой последних.

Последующие события и процессы характеризуются как «контрреформы сверху»: урезание дарованных в прошлом царствовании экономических и политических свобод, уменьшение земских, городских, университетских, цензурных свобод при одновременном усилении централизации и др.

Непосредственной причиной контрреформ был страх придворных кругов перед развитием революционного движения, в поддержке которого винили либералов. Именно в это время появляется новая общероссийская идея и обосновывается идеология: «Долой самодержавие! Да здравствует народная освободительная революция!». Так необходимый диалог власти и общества снова сменился монологом власти, видевшей свою опору в дворянстве и патриархальном крестьянстве. Александр III занял позицию, открыто враждебную по отношению к земству.

Земская контрреформа проводилась в два этапа. На первом этапе принятое в 1889 г. Положение о земских участковых начальниках устранило разнобой в руководстве крестьянским управлением и положило конец надеждам земских учреждений распространить свое влияние на волость[12]. Второй этап связан с утвержденным Александром III и опубликованным 12 июня 1890 г. новым Положением о губерниях и уездных земских учреждениях[13]. Данный закон не устанавливал в области местного самоуправления чего-либо совершенно нового, а лишь сохранял, дополнял, видоизменял и урезал то, что было создано положением 1864 г., когда были заложены основания земского самоуправления в России. Важной особенностью Положения 1890 г. было возвращение дворянству утраченных позиций в земских собраниях, сильное умаление роли крестьян и особенно разночинцев. Для этого были внесены серьезные изменения в земскую избирательную систему. Положение значительно расширило возможности губернатора. Он получил право надзора за перемещением и назначением земских служащих. Губернатор мог приостанавливать действия постановлений земских собраний, которые противоречили, по его мнению, «общим государственным пользам и нуждам» или явно нарушали «интересы местного населения». Губернатору было предоставлено право ревизовать деятельность земских управ. Возникающие при этом спорные вопросы передавались на рассмотрение губернского по земским делам присутствия.

Задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти. Такое изменение статуса повлекло за собой превращение земских должностных лиц в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии. Был сохранен и усилен специальный орган административного надзора за местными учреждениями — губернское по земским делам присутствие. Последнее подчинялось специальному Совету министерства внутренних дел.

«Высочайшим» указом от 11 июня 1892 г. было утверждено новое Городовое положение, которое внесло ряд существенных изменений в статус городских общественных заведений[14].

Детальный историко-правовой разбор Городового положения 1892 г. содержится в работах русских государствоведов В.М. Гессена и Г.И. Шрейдера, а также современного отечественного историка В.А. Нардовой. Известен также М.И. Мыш как исследователь и комментатор ряда неофициальных изданий Городовых положений 1870 и 1892 гг.

По новому Городовому положению весь комплекс вопросов, которыми городские думы занимались ранее, был за ним сохранен. Общий взгляд на степень самостоятельности органов городского самоуправления был выражен в новом положении в статьях 1—6. В этих статьях говорилось, что «круг действий городского общественного управления ограничивается пределами городского поселения и отведенных ему земель», что городское управление ведает делами о местных пользах и нуждах, а «ближайшие указания о существе и порядке действий городского общественного управления определяются, по роду дел, в подлежащих уставах, положениях и других узаконениях». Городские учреждения оставались источниками (субъектами) права: они принимали свои местные законы, издавали и приводили в исполнение свои местные административные распоряжения, разрешали или запрещали те или иные виды деятельности; в их руках оставалось право обложения местными налогами и сборами и распоряжения собранными средствами.

В целом прежней осталась и организационная структура общественного управления. Распорядительными органами городского общественного управления являлись городская дума, а для небольших городских поселений — собрание уполномоченных, избираемые лицами (физическими и юридическими), облеченными избирательными правами.

Исполнительными органами городского самоуправления были городская управа и, в случае необходимости, для управления отдельными отраслями хозяйства — исполнительные комиссии, избираемые думой из числа гласных, а с разрешения губернатора — особые лица, подчиненные управе. Городская управа избиралась думой из числа гласных или избирателей и состояла из городского головы (в небольших городах — городского старосты без помощников) и членов управы, число которых колебалось от 2 до 6 и 8 (в Москве и Санкт-Петербурге). В столицах, в крупных городах (Одессе, Риге и др.) в состав управы входил еще товарищ городского головы,

Городской голова, кроме исполнения обязанностей члена управы, представительствовал в заседаниях как думы, так и управы (только в Петербурге дума избирала особого председателя), наблюдал за правильным ведением дел в управе, назначал и смещал должностных лиц городского управления. Внутренний распорядок дел в городской управе, распределение обязанностей между ее членами и указание дел, подлежащих коллегиальному решению, определялось думой.

Важную роль играла «малая дума», которая собиралась в составе всех членов управы, председателей исполнительных комиссий и лиц, избранных думой для заведования отдельными отраслями хозяйства.

Характерной особенностью Городового положения 1892 г. давшей ему особую окраску, было крайне уменьшенное, суженное городское избирательное право. Оно было обставлено весьма жесткими рамками. Прусская трехклассная система сменилась одним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. При многочисленности избирателей собрание могло быть разделено на отдельные участки. Налоговый ценз был заменен чрезмерным высоким имущественным, что заметно уменьшило число лиц, допущенных к выборам (например, в Петербурге с 21 170 до 6048, в Москве с 23 671 до 7221, в Одессе с 14 118 до 3660). По Положению 1892 г. владельцы капиталов, пайщики-акционеры крупных торгово-промышленных предприятий, общественные деятели, профессора, врачи, адвокаты, инженеры, крупные подрядчики, владельцы ремесленных заведений, т.е. самая активная группа городских жителей, способствующая процветанию города, лишалась права участия в решении городских проблем, так как не имели собственных домов и не являлись купцами первой или второй гильдии.

Еще более суженной оказалась самостоятельность общественного управления в малых городах. В них действовало так называемое упрощенное городское управление с собраниями уполномоченных взамен городских дум и с городскими старостами вместо городских голов.

Существенно ограничивались права избирателей по национальному и религиозному признакам. Так, число гласных от нехристиан не могло быть более одной пятой. Евреи были устранены из числа избирателей и из числа гласных, получающих это звание по выбору (за исключением городов границ оседлости). В общем число избирателей во всех российских городах составляло менее 1% численности жителей этих городов.

Минимальное число гласных в городских думах было сокращено до 20 (в Москве и Петербурге — до 160). Один и тот же гласный вынужден был «работать» в нескольких комиссиях, причем бесплатно. Срок полномочий гласных был четырехлетним (в Петербурге — шестилетним), причем весь состав думы (за исключением Петербургского) выбывал единовременно. Очередных заседаний думы должно было состояться не менее четырех, но не более двадцати четырех в год, чрезвычайные собрания допускались лишь с разрешения губернатора.

Обязанности свои гласные, не состоящие членами исполнительных органов, несли безвозмездно. Дела, требовавшие особой подготовки и разработки, возлагались на подготовительные комиссии. Отчеты рассматривались думой обязательно в сентябре, а сметы — в ноябре. В состав думы кроме избранных гласных, входили с правом голоса председатель городской управы, председатель уездной земской управы и депутат от духовного ведомства (если епархиальное начальство признавало полезным его назначить — ст. 57).

Компетенция и «предметы ведомства» городского самоуправления контрреформой затронуты не были. Они всецело определялись ст. 2 и отчасти ст. 63 Городового положения 1892 г.

К предметам ведомства городского самоуправления Городовое положение, в частности, относило:

заведование установленными в пользу городских поселений сборами и повинностями;

заведование городскими капиталами и имуществами городского поселения;

содержание в исправности и обустройство улиц, площадей, мостовых, набережных, пристаней, тротуаров, общественных садов, водопроводов, сточных труб, прудов, мостов, а также освещения городского поселения;

попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства;

устройство и заведование благотворительными и лечебными заведениями;

участие в мероприятиях по охране народного здравия и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи городскому населению и изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении;

попечение о лучшем устройстве городского поселения по утвержденным планам, а также о мерах предосторожности против пожаров и других бедствий;

попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании учебными заведениями;

попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреждений;

воспособление развитию местной торговли и промышленности, устройство рынков и базаров, кредитных учреждений, а равно содействие устройству биржевых учреждений.

Далеко не все виды местного хозяйства были переданы городам. Рядом с городскими (и земскими) школами, дорогами, больницами, местами заключения существовали казенные. Причем их роль и значение в экономике города с каждым годом усиливались. Городовое положение не провело четкой черты между функциями центрального правительства и кругом деятельности органов самоуправления. Поэтому казенные суммы, отпускаемые казначейством на каждую губернию, и доходы городов фактически шли на одни и те же потребности.

Как и в Городовом положении 1870 г., в новом положении городские расходы распределялись на обязательные и необязательные. К ряду обязательных расходов относились такие, которые имели строго муниципальный характер: содержание общественного управления, «производство пенсий и пособий служившим по оному лицам», содержание общественных зданий, улиц, площадей, пожарных команд, уплаты по займам и т.п. (ст. 138).

В городских доходах основное место занимали, как и прежде, налоги на имущество, сборы с торговли и промыслов (в том числе трактирного промысла). Хотя в новом положении отсутствовала особая статья о возможности установления новых, не предусмотренных законом, сборов и налогов, города, основываясь на общем праве ходатайства о местных пользах и нуждах, могли заявить перед правительством соответствующие ходатайства.

Вместе с тем по сравнению с Городовым положением 1870 г., существенно были ограничены права и независимость органов городского самоуправления. Заметным образом изменился характер отношений между административной властью и думами, усилилась опека над ними, резко сократились компетенции их самостоятельных действий. Ни одна из статей нового Городового положения не содержала даже декларативного признания самостоятельности общественного управления. Все существенные решения городских дум утверждались губернским по земским и городским делам присутствием.

Весь руководящий состав — городской голова, его товарищ, городской секретарь, члены городской управы, члены исполнительных комиссий, все лица, выбранные на какие-либо должности по городскому общественному управлению, утверждались правительственной властью и допускались к исполнению своих обязанностей лишь с разрешения губернского начальства. Кандидатуры на посты городских голов столиц утверждались императором.

Специалисты отмечали такой недостаток, как постоянный антагонизм между городскими думами и управами.

Исполнительные органы, особенно к концу думских полномочий, не обращали никакого внимания на волю распорядительного органа, который после избрания, не мог ни сместить управу,ни отдать ее под суд. Расцвели бюрократизм и волокита, превосходившие аналогичные свойства правительственной бюрократии.

Слишком длительные полномочия городской думы и полное отсутствие их контакта с избирателями, а также необходимость административного утверждения постановлений думы, постоянное вмешательство органов надзора делали малоэффективным городское самоуправление. Во многих случаях наблюдался абсентизм (от лат. absens — отсутствующий), т.е. уклонение гласных от участия в заседаниях. В течение недель, а иногда и месяцев, из-за отсутствия кворума, не могли состояться собрания думы; причем думы почти никогда не пользовались правом штрафовать своих членов, нарушавших установленный регламент. Все это предопределило характер русской муниципальной жизни.

Подводя итоги, отметим следующее.

Во-первых, местное самоуправление продолжало функционировать в «усеченном виде». Земские учреждения действовали только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства так и не были «увенчаны» и высшим органом, который хотя бы в какой-то мере объединял и координировал их деятельность.

Во-вторых, произошли резкие ограничения в системе выборов местных органов власти. Были узаконены такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.

В-третьих, местное самоуправление оказалось под жестким прессингом государственных органов, и многие вопросы не могли решаться без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.

В-четвертых, несмотря на резкое уменьшение численного состава земских и городских учреждений, значительное ограничение их прав, контрреформы не достигли конечных целей. Земское и городское самоуправление так и не было включено в круг государственных законоположений. Более того, городское самоуправление во многом способствовало становлению рыночных отношений, подготовило мощный промышленный подъем в 90-е годы XIX в. В это же время было отмечено и сильное оживление земской хозяйственно-культурной деятельности.

В-пятых, в России продолжалась борьба всесильной государственной бюрократии с достаточно слабым, урезанным самоуправлением. Прежде всего обострился конфликт между ними за пределы власти на почве произвольного толкования местных и неместных польз и нужд. Особо сильной была борьба органов местного самоуправления за свою самостоятельность.

Контрреформы способствовали новому импульсу земского движения — либерально-оппозиционному течению, в основе которого лежали требования расширения прав земств и распространение земских принципов управления на высшие государственные учреждения. Возникли такие нелегальные организации, как «Беседа», «Союз земцев-конституционалистов», «Союз освобождения», проводились всероссийские земские съезды. Движение распалось в ходе революции 1905—1907 гг. по мере преобразования политических партий, открыто выступивших с притязанием на власть.

Николай II, взошедший на престол в 1894 г., на первых порах не стремился к радикальным преобразованием. В январе 1895 г. царь в своей речи в Зимнем дворце перед представителями земств категорически отказался от каких бы то ни было уступок земским органам в делах внутреннего управления. Контрреформы сверху лишь усилили противодействие снизу, которое в конце концов вылилось в грандиозную революцию 1905—1907 гг.

Дата добавления: 2015-07-11