Понятие местного самоуправления

Понятие «местное самоуправление» вошло в отечественное обществоведение относительно недавно — в 1990 г., хотя вопросы местного самоуправления, местного хозяйства в свое время являлись предметом исследования юристов, экономистов, историков и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых в 20-е годы.

Понятие «местное самоуправление» нами рассматривается в двух аспектах. Во-первых, так именуется научная дисциплина — совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм местного самоуправления. Во-вторых, так называется новая учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами вузов. Оба эти значения местного самоуправления, хотя и имеют свое специфическое содержание, тесно взаимосвязаны, ибо у них общий предмет: признаваемая и гарантируемая государством самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения территориальных сообществ по решению вопросов местного значения.

Современная теория и методология самоуправления находятся в начальной стадии своего становления. В стадии формирования находится и категорийно-понятийный аппарат. В этих условиях приходится в основном ориентироваться на то содержание понятий и терминов, которое используется в отечественном законодательстве.

Самоуправление трактуется нами как относительно автономное функционирование какой-либо общественной организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, передачей по исторической эстафете традиционных социокультурных ценностей и навыков социального поведения, совместным ведением этими индивидами общих для них дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления.

Единицы самоуправления делятся на два больших типа в зависимости от того, какие организации составляют их основу. Если основа — коллективы, объединенные производственно-профессиональной деятельностью, или одной политической программой, или вероисповеданием, или общими заботами и творческими устремлениями, то речь идет о корпоративных единицах и системах самоуправления (например, профсоюзах). Если же «естественной» базой организации выступает территориальная общность людей, т.е. исторически сложившаяся и находившаяся в непрерывном развитии устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сложившихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории, то такая единица самоуправления квалифицируется в качестве территориальной (например, город, село). Эти две формы самоуправления тесно взаимосвязаны, но в то же время существенно отличаются друг от друга.

В данном пособии речь идет прежде всего о территориальной общности населения, где все члены сообщества прямо или косвенно взаимодействуют друг с другом, живут и воспроизводятся в конкретных административно-территориальных образованиях, формах расселения (городских или сельских поселениях и их системах), которые представляют собой определенную целостность с точки зрения жизнедеятельности, саморегулирования и управления. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все бесконечные потребности человека. Поэтому важной особенностью местного самоуправления является реализация именно местных интересов, нужд, потребностей. В границах территориальных общностей местные интересы населения превалируют над глобальными, ведомственными или узкопрофессиональными.

Интеграция людей в территориальном сообществе с целью что-то произвести, продать или потребить происходит на добровольной, сознательной основе, с учетом представлений, желаний, мотивов, устремлений, бытия каждого человека или, по крайней мере, большинства людей. Признаком территориальной общности являются чувство сопричастности, психологическая идентификация интересов человека с интересами сообщества, едиными морально-этическими ценностями.

В настоящей книге термин «самоуправление» выступает синонимом местного самоуправления еще и потому, что хозяйственными и иными делами какой-либо общественно-территориальной единицы или территориальной общности ведают не центральные или региональные государственные властные структуры, а ее жители и органы, непосредственно избираемые ими и стоящие во главе каждой территориальной общности. Поэтому реально осуществлять местное самоуправление могут только те территориальные сообщества, которые имеют конституционно-правовой статус. Благодаря возможности выбирать и контролировать власть, местное сообщество в принципе становится не только объектом, но, в известной мере, и субъектом управления. Если местные органы являются проводниками интересов только общегосударственных, центральных властных структур, то следует говорить о местном управлении.

Как и многие термины в общественных науках, местное самоуправление не имеет законченного и единого научного толкования. В разных странах, в разное время и различными авторами самоуправление понималось по-разному.

В литературе предлагается более тридцати определений местного самоуправления. Существует определение местного самоуправления, принятое Советом Европы. Оно зафиксировано в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. в Страсбурге и ратифицированной Российской Федерацией 11.04.98г. В соответствии с п. 1 Хартии ст. 3 под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[1].

Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает в п. 1 ст. 2: «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»[2]. Данное определение базируется на нормах Конституции РФ, элементы формулировок которых использованы в настоящем определении: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно» (ст. 12); «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130); местное самоуправление осуществляется «с учетом исторических и иных местных традиций» (ч. 1 ст. 131).

Необходимо отметить, что определение, изложенное в Федеральном законе № 154-ФЗ, преемственно определению, данному в предшествовавшем ему Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). Но в новом определении отсутствует понятие «система». Согласно ранее действовавшему закону, устанавливалась единообразная организация местного самоуправления по всей России. Федеральный закон № 154-ФЗ исходит из возможности многообразия форм местного самоуправления.

В Федеральном законе дается нормативное определение местного самоуправления. Эта норма-дефиниция имеет принципиальное значение для правильного понимания рассматриваемого явления и представляет собой ключевое определение как для данного Федерального закона и всех его статей, так и для других законов РФ и ее субъектов, а равно иных правовых актов, так или иначе связанных с местным самоуправлением. Вместе с тем, в законах субъектов РФ, касающихся местного самоуправления даются нередко другие определения местного самоуправления. В частности, в законе Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области» (1995 г.) в ст. 1 под местным самоуправлением понимается «самостоятельное и под свою ответственность решение местным сообществом вопросов местного значения». Если федеральный законодатель для обозначения первичного субъекта самоуправления использует категорию «население», которое осуществляет самоуправление, то законодатель Свердловской области выдвигает категорию «местное сообщество».

Следует подчеркнуть, что в настоящее время понятие местного самоуправления раскрывается в следующих основных аспектах: а) местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации современного демократического общества; б) местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения; в) местное самоуправление — специфическая форма реализации власти народа, вопросы устройства и функционирования которой определяются местным сообществом самостоятельно на основе федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Наряду с термином «местный» в отечественном законодательстве для характеристики как городского, так и сельского самоуправления с 1991 г. применяется термин «муниципальный». Можно напомнить, что появление термина «муниципалитет» (от латинского «municipium»: «munis» — тяжесть, тягота, бремя, a «capio», «recipio» — беру, принимаю) относится к республиканской эпохе Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления.

Федеральный закон № 154-ФЗ устанавливает в ст. 1, п. 2 следующую норму: «Термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». Из этой формулировки следует, что термин «муниципальный» и «местный» не следует применять в правовых актах для характеристики объектов и отношений, не связанных с осуществлением местного самоуправления. Они могут употребляться в качестве синонимов только на уровне местного самоуправления.

В качестве объекта местного самоуправления выступает часть общественных дел, вопросы местного значения, которые имеют локально-территориальный характер, и возникают на муниципальном уровне в процессе осуществления своей деятельности населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Вопросы местного значения носят комплексный характер, так как представляют собой совокупность производственных отношений, возникающих при реализации территориальных экономических интересов граждан отдельного сообщества во всех сферах местной жизни: экономической, финансово-бюджетной, социально-культурной и т.п.

Рассматриваемые производственные отношения отражают собственную совместную деятельность сообщества и по эффективному управлению, т.е. организации и координации действий граждан и хозяйствующих субъектов для обеспечения комплексного социально-экономического развития территорий, удовлетворения социально-культурных потребностей населения, улучшения экологической ситуации и др.

В соответствии с правом на организацию местного самоуправления, на формирование собственного управленческого аппарата местное сообщество имеет возможность выбирать и контролировать власть.

Субъектом местного самоуправления является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования и реализующее свое право осуществления местного самоуправления. Общие интересы и запросы жителей местного сообщества субъективируются в самостоятельной деятельности отдельных граждан, физических и юридических лиц, в том числе предприятий, учреждений, организаций, органов власти, других непосредственно изъявляющих свою волю субъектов.

Учитывая изложенное, местное самоуправление можно характеризовать как комплексную учебную дисциплину, в которой дается целостное представление о сложной, многосторонней деятельности местного сообщества по решению собственных и иных стоящих перед ним вопросов на основе принципов самоорганизации с целью улучшения качества и повышения уровня жизни населения соответствующего муниципального образования.

Местное самоуправление — это новое междисциплинарное поле внутри системы общественных наук. Его внимание сосредоточено на особенностях человеческой деятельности в пределах местных сообществ — муниципальных образованиях. Местное самоуправление как комплексная учебная дисциплина тесно связано и взаимопереплетается с такими сложными и сопряженными дисциплинами, как муниципальный менеджмент, муниципальное право, муниципальная экономика, региональная экономика, каждая из которых имеет собственные характерные отношения к процессам, происходящим в пространстве местного сообщества. Между ними существует определенное разделение труда, хотя некоторое перекрытие и взаимное проникновение приносят большую пользу, внося в развитие этих дисциплин синтез явлений и процессов.

Дата добавления: 2015-07-11