Местное самоуправление и административно-территориальное деление

В России исторически сложились две системы управления на местах: а) местное государственное управление и б) земское и городское самоуправление. С начала 90-х годовXX в. стала формироваться новая форма самоуправления — муниципальная. Все они в той или иной мере представляют единую систему местного управления.

Следует обратить внимание на подвижность понятия «местное управление». Положение местного управления на стыке государственного управления и местного самоуправления определяет его пограничный, переходный характер. В тех случаях, когда выборные местные органы власти ведут не местные, а общегосударственные дела по указам и под контролем центрального правительства, местное самоуправление по существу является непосредственным продолжением местной государственной власти (как было, например, в период советской власти). В то же время, если выборные местные органы власти относительно независимы от государственных институтов и решают самостоятельно дела территориального сообщества, то их можно считать единицами местного самоуправления.

В дореволюционной России и в Союзе ССР территориальная система органов местного государственного управления и система органов местного самоуправления строились и функционировали на основе общего административно-территориального деления (АТД), которое относилось к компетенции центральной власти. Субъектами местного государственного управления и местного самоуправления являлись различные административно-территориальные единицы (ATE). Однако не на все виды и типы ATE распространялись принципы местного государственного управления, и местное самоуправление не могло быть непременной принадлежностью каждой единицы общего АТД. Возведение определенных ATE в ранг государственно управляемых или самоуправляющихся субъектов относится к прерогативе государственной власти.

В частности, к 1913 г. в Российской империи государственный аппарат местного управления был представлен в 78 губерниях (в том числе в 49 — управляемых по Общему учреждению, 4 — сибирских, 10 — царства Польского, 7 — кавказских и 8 — финляндских), 21 областях (5 — кавказских, 3 — туркестанских, 5 — степных, 6 — сибирских, Закаспийская и Войска Донского), двух округах (в составе Кавказского края — Закатальский и Сухумский), имеющие самостоятельное значение. Кроме того, восемь крупных городов (Петербург, Москва, Одесса, Севастополь, Керчь-Еникале, Николаев, Ростов-на-Дону и Баку) были выделены из состава губерний и образовывали так называемые градоначальства, непосредственно подчиненные центральным властям.

В каждой ATE размещались соответствующие учреждения, которые являлись представителями правительственной власти на территории. Все они были лишены необходимой для самоуправления самостоятельности. Вместе с тем вся система местного государственного управления оказалась двойственной и внутренне противоречивой. Так, на уровне губерний (основной ATE в дореволюционной России) выбирались высшие распорядительные органы местного самоуправления — губернские земские собрания. В свою очередь, губернское земское собрание, в котором председательствовал губернский предводитель дворянства, избирало губернскую земскую управу — высший исполнительный орган губернской власти. С другой стороны, губернское управление во главе с губернатором являлось важным органом центрального правительства. Оно подчинялось МВД и было сборщиком налогов. Губернатор, которому были подчинены все ведомства и все должностные лица губернии, был по существу хозяином губернии.

В дореволюционной России все субъекты местного самоуправления являлись единицами общего АТД, причем основной единицей самоуправления оказалось среднее звено административного деления — уезд. По российскому законодательству самоуправление распадалось на три вида: а) земское самоуправление: б) городское самоуправление; в) самоуправление окраин. Самоуправление в городах и сельских местностях имело существенные различия, с чем и было связано проведение собственно городских реформ местного самоуправления. Земское самоуправление было организовано раньше городского и во многом послужило ему образцом. Однако и земские, и городские реформы местного самоуправления развивались в России взаимосвязанно, преследовали одни и те же цели, в их основе лежал сословный характер организации местного самоуправления. Следует отметить, что в земском самоуправлении участвовало население не только уезда, но и городов.

Для советской модели государственного устройства типичной оказалась тенденция сращивания местной государственной власти и местного самоуправления. Местное управление в РСФСР (1987 г.) представляли 16 автономных республик, 5 автономных областей, 6 краев, 49 областей, 10 автономных округов, 1834 административных района, 1030 городов, 396 городских районов, 2178 поселков городского типа и 23 107 сельских Советов[3]. Вся эта совокупность таксономических единиц относилась к объектам местного государственного управления. Именно с этим уровнем государственного устройства соотносились такие понятия, как «местное управление», «местное хозяйство», «местные органы власти», «местные финансы».

В постсоветский период в Российской Федерации складывается новая территориальная структура местного государственного управления и самоуправления, которая основывается на совершенно новых принципах.

С повышением конституционно-правового статуса бывших автономных республик, краев, областей и некоторых других ATE до уровня субъектов РФ территориальные рамки местного государственного управления и самоуправления резко сузились. Теперь понятие «местное» (как и производные от него понятия «местный бюджет», «местное хозяйство» и т.п.) ассоциируется в основном с муниципальными образованиями, а также с низовыми ATE. Более высокие территориальные уровни (области, края и другие субъекты РФ) связываются с понятием «региональный». Причем Конституция РФ не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Эти вопросы — сфера деятельности субъектов РФ, каждый из которых решает их самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям.

В ряде субъектов РФ наряду с органами местного самоуправления имеются и местные органы государственной власти. Например, согласно Конституции Республики Башкортостан, в республике устанавливаются два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление.

В новых условиях развитию местного самоуправления препятствует неразработанность теории территориальной организации общества, в первую очередь, таких его сторон, как формы расселения людей, среда обитания человека, административно-территориальное устройство. В современных российских общественных науках отсутствует стройная концепция первичной (базовой) ячей ки территориальной организации общества. Сегодня не совсем ясно, на каких территориальных уровнях начинается и кончается местное самоуправление. Поиск и обоснование первичной территориальной ячейки общества — такая же важная и острая проблема в общественных науках, как проблема клетки в биологии или проблема атома в физике.

Дата добавления: 2015-07-11