Развитие местных советов (1928—1990 гг.)

На протяжении всего рассматриваемого периода шло строительство социалистического государства. На основе отношений необозримой государственной собственности возникла и развилась сверхмонополизированная и сверхполитизированная экономика (называемая еще государственно-монополистским социализмом) с гигантской хорошо отлаженной машиной государственно-централистской модели власти и управления. Социализм унаследовал и развил чиновничью систему, а также реанимировал давние российские традиции административно-законодательного принуждения. Именно в это время сформировалась и получила законченные формы административно-командная система, в которую никак не могло «вписаться» местное самоуправление. Но вернемся к началу этого периода.

В конце 20-х годов обострилась политическая борьба внутри большевистской партии о дальнейшей судьбе НЭПа. Внутрипартийная борьба выплеснулась на XV съезде ВКП(б) в декабре 1927 г. в серьезный политический спор. Съезд обсудил принципиальный Для экономической политики большевиков вопрос о возможности планового развития народного хозяйства. Ведь именно в плановости большевики видели одно из преимуществ социалистической экономики. Несмотря на то, что на XV съезде ВКП(б) было принято решение продолжить НЭП, в различных его документах содержались идеи, которые противоречили друг другу; несли в себе основу для принципиального противостояния и привели в конечном итоге к ликвидации новой экономической политики.

Это и многое другое не могло не отразиться на развитии местного самоуправления. Все достижения многовековой демократии и политической культуры (свобода печати, выборов, политических партий, самоуправления) были объявлены буржуазными пережитками. Уже во второй половине 20-х годов возможности для выражения иной, небольшевистской точки зрения на самоуправление были исключены. Это означало необходимость безусловного принятия экономистами, историками, юристами и другими специалистами доктрины правящей партии как определяющего звена в трактовке социально-экономических, политических и иных процессов, в том числе и на местном уровне.

Новые реалии, которые были вызваны к жизни условиями НЭПа, все более противоречили партийному курсу на жестко централизованную государственную систему. Поэтому примерно с конца 20-х — начала 30-х годов политика большевиков была направлена на свертывание системы местного самоуправления и замену ее системой государственно-партийного руководства. Стала быстро формироваться новая структура единых, централизованных государственных органов, где все уровни соподчинения (от всесоюзных до местных) были четко определены. Демократические процедуры, особенно выборы, были выхолощены и носили скорее обрядовый характер.

Старое административно-территориальное деление России на губернии и уезды уже не отвечало целям и задачам нового социалистического государства. Еще XII съезд партии наметил трехзвенную систему территориального деления страны: область, округ, район. Советская власть стала постепенно ликвидировать губернии, уезды и волости. Новая система административно -территориального устройства должна была не только выявить все хозяйственные возможности мест в интересах общего экономического подъема советской страны, но и способствовать укреплению диктатуры рабочего класса, упрочению местных органов государственной власти.

Постановлением ВЦИК от 14 января 1929 г. «Об образовании на территории РСФСР административно-территориальных объединений краевого и областного значения» остававшиеся к тому времени губернии были упразднены, на их территории возникли новые краевые и областные образования. К началу 1930 г. по всей территории страны было введено новое районирование.

Однако вскоре районирование было пересмотрено, ибо центр внимания советских и партийных органов был перенесен в район как основное звено социалистического строительства в деревне. Эта мера должна была активизировать процесс коллективизации, приблизить партийный и советский аппарат к селу, колхозам, а также упростить связи ЦК и областей с местами. В соответствии с этим округа были в основном ликвидированы постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 июля 1930 г. Они в виде исключения сохранились в отдельных малонаселенных территориях. Одновременно многие сельские районы были разукрупнены, и их общее количество составляло к 1937 г. 3307 (против 1641 в 1927 г.).

В 30-е годы в территориальном управлении страной превалирующим оказался политический принцип, связанный первоначально с доктриной руководящей роли рабочего класса и ведущего значения пролетарских центров. Поэтому территории, административно подчиненные городским Советам, стали занимать особое положение в системе советского управленческого и административно - территориального устройства.

Принципы образования территорий городских Советов были закреплены в постановлении Президиума ЦИК СССР от 9 августа 1930 г. «Об организации работы городских Советов в связи с ликвидацией округов»[18]. Согласно этому постановлению города с населением свыше 50 тыс. человек, а также города, имеющие крупное промышленное и культурно-политическое значение, могли выделяться в самостоятельные административно-хозяйственные единицы с подчинением их областным (краевым) исполкомам или ЦИК республик, не имеющих областного деления. К таким городам присоединялась сельская территория в пределах не более одного района. В следующем постановлении ВЦИК от 30 августа 1930 г. были определены основные условия присоединения: к городу присоединялась только такая сельская местность, которая экономически была связана с этим городским поселением (систематический сбыт продукции сельского хозяйства в этом городе, обслуживание городскими социально-культурными учреждениями населения прилегающих сельских местностей и т.п.).

Однако присоединение сельских местностей к указанным городам не означало включения их в городскую черту. В отдельных случаях сельский район мог быть сохранен как административно-территориальная единица, но райсовет упразднялся, а его функ-

' Собр. Законов и распоряжений СССР. 1930. Отдел 1. № 42. Ст. 435.

ции, в том числе по руководству сельским хозяйством, возлагались непосредственно на Советы городов, являвшиеся одновременно и районными центрами. Кроме сельских территорий, во многих случаях в подчинение городских Советов (либо одному из городских районных Советов большого города) передавались также поселки городского типа и даже отдельные небольшие города, территориально расположенные невдалеке от него.

Низовые административные районы и территории, подчиненные горсоветам, стали базовыми звеньями административно-территориального устройства страны и первичными звеньями советской формы самоуправления. Постановление Президиума ЦИК СССР от 8 февраля 1928 г. указывало, что «городские советы являются высшими органами власти на территории города или рабочего поселка».

Положение о сельских советах РСФСР от 1 января 1931 г. определяло, что «сельсовет на объединенной им территории является высшим органом власти, через который пролетариат проводит свою диктатуру»'. В административных районах, городах и сельских советах (низовых административно-территориальных образованиях, подчиненных непосредственно районам) сосредоточились местные органы советской власти, партийного аппарата, а также органы управления культурной и общественной жизнью.

Задачи местных органов государственной власти СССР сводились к следующему: 1) обеспечение законности, социалистического правопорядка, контроль над правильным соблюдением общегосударственных законов; 2) руководство деятельностью подчиненных им органов управления; 3) управление местным хозяйством в пределах своей компетенции.

Согласно постановлению ЦИК СССР от 9 мая 1929 г. имуществом местного значения (жилищный фонд, предприятия, школы, больницы и др.) признавалось то государственное имущество, которое законодательством СССР и союзных республик не было отнесено к имуществам союзного или республиканского значения. Объем имущественных прав местных Советов разных звеньев и порядок их осуществления определялся законодательством союзных республик.

В целом если административные районы с райсоветами сложились как инструмент руководства сельскохозяйственными производствами, то горсоветы с присоединенными территориями были созданы и для обеспечения руководства промышленностью, транспортом организации социально-культурного строительства.

В конце 20-х — начале 30-х годов только некоторые местные органы власти (городские и сельские Советы) избирались непосредственно населением и являлись постоянно действующими органами. Что касается районных, окружных, областных, краевых и автономных республиканских органов власти, то они функционировали в виде периодически созывавшихся съездов Советов, на которых избирались исполнительные органы — исполнительные комитеты, ответственные перед съездами Советов. В период между съездами Советов исполнительные комитеты пользовались почти всеми правами съездов.

В середине 30-х годов в стране окончательно утвердился тоталитарный режим. Всякое проявление народовластия было исключено, а демократические права и свободы, провозглашенные в Конституции СССР 1936 г. (Конституции РСФСР 1937 г.), превратились в фикцию.

И.В. Сталин, создав мощную партийно-государственную машину, использовал ее для искусственного форсирования, «подстегивания» тех социально-экономических процессов, которые, поего мнению, вели к созданию бесклассового общества.Н.Н. Баранский — основатель советской экономической географии — был глубоко убежден, что проект экономического районирования страны не был осуществлен в полном виде исключительно по политическим мотивам. И.В. Сталин, по словам Н.Н. Баранского, ознакомившись с опытом работы двух экспериментально выделенных районов Урала и Северного Кавказа, пришел к выводу: подобная форма организации управления страной существенным образом ущемляет права Центра. Это противоречило избранной им линии на усиление централизации и личной власти.

В 30-е годы вводится ограничение на прописку и передвижение, сельские жители окончательно прикрепляются к территории соответствующих районов. Освобожденное революцией крестьянство снова попадает в положение, близкое к крепостной зависимости. Именно с этого времени административно-территориальное деление стало снова обособляться от экономического районирования, верховенствующими стали национально-территориальные и политические принципы, а экономический принцип ушел в тень (в лучшем случае декларировался). Это было время окончательной утра-fbi демократизма, полного подчинения региональных и местных мужд общегосударственным интересам и потребностям.

Для укрепления централизованной и ведомственной власти, "Преодоления сопротивления органов управления на местах, контролирования исполнения распоряжений сверху (особенно это касалось коллективизации, индустриализации, укрепления тоталитарного режима) в первой половине 30-х годов страна стала активно делиться на сравнительно мелкие административно-территориальные единицы (края, области, административные районы). Ранее созданные крупнотерриториальные края и области стали упраздняться. Вновь возродилась многовековая практика разукрупнения основных административно-территориальных единиц. Стала формироваться сетка областей, весьма близкая к сетке дореволюционных губерний. Образование новых краев и областей было отнесено к ведению общесоюзных органов государственной власти.

Согласно Конституции была модернизирована система органов государственной власти на местах, Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов преобразованы в Советы депутатов трудящихся. Согласно гл. VIII Конституции «Местные органы государственной власти» систему местных органов власти союзных республик составляли местные Советы депутатов трудящихся — краевые, областные. Советы автономных областей, окружные Советы национальных округов, районные, городские, районные в крупных городах, поселковые и сельские Советы депутатов трудящихся. Каждому звену административно-территориальной системы соответствовал местный орган государственной власти. В союзных республиках, как правило, действовала трехзвенная система местных Советов, при этом в большинстве союзных республик вышестоящим звеном являлся областной Совет.

Система съездов Советов была упразднена. Все органы государственной власти, как высшие, так и местные, были превращены в постоянно действующий механизм государства. Советы депутатов трудящихся выбирались на два года избирателями (гражданами СССР, достигшими 18 лет) соответствующей территории на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Советы собирались на сессии, сроки созыва которых определялись конституциями союзных республик. Советы избирали подотчетные им исполнительные и распорядительные органы — исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей и членов. В частности, после проведенных в РСФСР (январь 1939 г.) сессий местных Советов каждый городской Совет депутатов трудящихся избирал председателя, заместителей председателя, секретаря и от 6 до 11 членов исполнительного комитета.

Советы формировали отделы (и управления) исполнительных комитетов по различным отраслям управления в соответствии с компетенцией каждого звена советской административно-территориальной системы. Вышестоящие Советы были вправе отменять решения и распоряжения нижестоящих Советов и их исполнительных комитетов. Вышестоящие исполнительные комитеты имели право отменять решения и распоряжения нижестоящих исполнительных комитетов и приостанавливать решения и распоряжения нижестоящих Советов.

Советы депутатов трудящихся образовывали постоянные комиссии по основным отраслям хозяйственного и культурного строительства, которые наблюдали за работой отделов Советов, ставили вопросы перед сессиями Советов. Советы не только руководили деятельностью подчиненных им органов управления, но обеспечивали охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководили местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливали местный бюджет. Расширение прав местных органов власти сопровождалось ростом объемов их бюджетов, изменением механизма их формирования и использования. Так, если в 1932 г. общая сумма местных бюджетов определялась величиной в 5,9 млрд. руб., в 1935 г. — 13,3 млрд., то в 1940 г. — уже 30,5 млрд. (рост за указанный период более чем в 5 раз). Доходную часть местных бюджетов характеризует то, что, например, в 1940 г. из общей суммы местных бюджетов (30,5 млрд. руб.) 14,8 млрд. (48,5%) были получены от постоянных местных источников (доходы от хозяйства, налоги с населения) и 15,7 млрд. получены из союзного и республиканских бюджетов. В 1940 г. местные Советы следующим образом израсходовали 30,5 млрд. руб.: 5,0 млрд. (16,4%) ушли в сферу народного хозяйства; 21,2 млрд. (69,5%) — на социально-культурные мероприятия и 4,3 млрд. (14,1%) — на управление и другие нужды,

Однако в этот период органы управления городских, районных Советов распространяли свою управленческую деятельность лишь на непосредственно подчиненные им хозяйственные объекты. Неподведомственные им организации, находящиеся на территории местных Советов, управлялись непосредственно вышестоящими отраслевыми органами.

Условия Великой Отечественной войны и послевоенного периода восстановления народного хозяйства СССР заметно усилили государственную вертикаль управления. Например, в течение 1943—1944 гг. на территории РСФСР были созданы 14 новых областей, а за 1946—1954 гг. еще четыре новые области.

40-е и первая половина 50-х годов — самое «глухое» время в развитии советского местного самоуправления. О самоуправлении ^в это время фактически ничего не говорили и не писали. Термин «самоуправление» был вообще изъят из обихода.

Теоретически роль Советов как единой системы органов государственной власти искусственно абсолютизировалась, но практически жестко проводился принцип непосредственного партийного руководства деятельностью Советов всех уровней.

В круг ведения местных Советов депутатов трудящихся входило составление планов хозяйственного и культурного строительства в пределах своей территории и обеспечение их выполнения. Местные Советы руководили развитием местной промышленности, выполнением планов развития сельского хозяйства и животноводства, обеспечивали выполнение планов государственных заготовок, руководили народным образованием, культурно-просветительными учреждениями, здравоохранением, социальным обеспечением, государственной, кооперативной и колхозной торговлей, коммунальным хозяйством, руководили выполнением финансовых планов и т.п. Но повторяем, все это делалось под жестким контролем правящей партии.

Советы работали в сессионном порядке. Процедура сессий Советов депутатов трудящихся устанавливались конституциями союзных и автономных республик. В частности, в городских и сельских Советах срок созыва сессий устанавливался не реже одного раза в месяц. На этих сессиях принимались решения, предусматривавшие административную ответственность за определенные нарушения (в частности, по охране общественного порядка, охране здоровья населения, установлению порядка и времени торговли, по борьбе со стихийными бедствиями и т.п.). Из депутатов на сессиях Советов по отдельным отраслям образовывались постоянные комиссии:

мандатная, бюджетно-финансовая, местной промышленности, сельского хозяйства и заготовок, здравоохранения, народного образования, культурно-просветительной работы, социального обеспечения, торговли и кооперации, коммунального хозяйства и благоустройства, дорожного строительства и т.п. Кроме постоянных комиссий, избирались и временные комиссии для реализации отдельных поручений, единовременных заданий и т.п.

Местные Советы выбирали исполнительные комитеты, которые являлись их исполнительными и распорядительными органами. Исполкомы Советов действовали на основе принципа двойного подчинения: они непосредственно были подотчетны как Совету, их избравшему, так и исполкому вышестоящего Совета. Исполкомы Советов имели право отменять решения и распоряжения нижестоящих исполкомов и приостанавливать решения и распоряжения нижестоящих Советов. Акты нижестоящих Советов могли быть отменены только вышестоящим Советом, но не исполкомами или другими органами управления.

Для руководства отдельными отраслями хозяйственного и культурного строительства на своей территории местные Советы образовывали отделы и управления исполнительных органов. В конституциях союзных и автономных республик давался перечень отделов и управлений исполкомов, создаваемых Советами.

Например, районные советы имели следующие отделы: дорожный, здравоохранения, кинофикации, культурно-просветительной работы, народного образования, общий, сельского хозяйства, социального обеспечения, торговли, финансовый, плановую комиссию, сектор кадров при председателе исполкома. Кроме того, могли еще образовывать отделы (с утверждения соответствующих вышестоящих государственных органов) коммунальной и местной промышленности. При районных Советах функционировали отделы министерства внутренних дел и государственной безопасности. Такие же отделы, кроме дорожного, создавались и в городских Советах депутатов трудящихся.

Исходя из принципа двойного подчинения, отделы и управления исполкомов местных Советов подчинялись по горизонтали — данному Совету и его исполкому и по вертикали — соответствующему органу отраслевого управления. Так, отделы городских Советов республиканского подчинения по вертикали подчинялись непосредственно соответствующему министерству союзной или автономной республики. Система двойного подчинения отделов и управлений местных Советов соответствовала принципу демократического централизма, который предусматривал сочетание централизованного государственного руководства с учетом местных интересов и особенностей. Советы лишь по форме продолжали сохранять некоторые традиции российского самоуправления по части, например, выборов депутатов в представительные органы трех уровней: поселковые и сельские, районные и городские, областные и краевые Советы. Работа депутатов в Советах, как в свое время и гласных в земских учреждениях и городских думах, считалась почетной общественной обязанностью.

После XX съезда КПСС (1956 г.) началась «оттепель». Она отражала политику верхов, которые стремились отбросить наиболее одиозные стороны сталинизма, наиболее жесткие, репрессивные принципы административно-командной системы. Были попытки реформирования во многих сферах общественной жизни: «... решительно повернуться лицом к экономике»... (Н.С. Хрущев), активизировать развитие сельского хозяйства (целинная эпопея), усилить темпы роста жилищного строительства, проводить работу по обновлению законодательных актов, регулирующих деятельность местных органов власти. В это время появились робкие высказывания о необходимости возрождения общественного самоуправления, возможности передачи отдельных государственных функций территориальным органам управления и общественным организациям.

В 1957 г. была осуществлена первая послевоенная коренная перестройка управления промышленностью, строительством и сельским хозяйством на основе территориального принципа. Были образованы экономические административные районы (в основном совпадающие с областным административным делением) и в них — для руководства промышленными предприятиями и стройками — советы народного хозяйства (совнархозы), представляющие органы государственного управления на местах и находящиеся в непосредственном подчинении советов министров союзных республик.

Реформа предполагала ликвидацию ведомственных барьеров в руководстве предприятиями, расширение специализации и кооперирования промышленности в пределах экономического района, улучшение организации материально-технического снабжения, сочетания централизованного руководства хозяйства с инициативой местных органов. В это же время значительно расширяются права профсоюзных органов, особенно в системе социального страхования. При реформировании возникают такие общественные структуры, как товарищеские суды, народные дружины и т.п.

Существенно трансформировалось административно-территориальное устройство страны. В результате укрупнения административных районов их число уменьшилось с 4368 в 1954 г. до 1833 в 1963 г. (в 2,4 раза). Одновременно укрупнялись сельские административно-территориальные единицы (сельсоветы) в результате укрупнения колхозов. Если в 1954 г. их число составляло 73 730, то в 1963 г. — уже 39 898 (уменьшение в 1,8 раза). Некоторые области, незначительные по масштабам, были упразднены.

В связи с перестройкой административно - территориального деления, образованием промышленных и сельских районов, а также последующим их расформированием, выделением городов республиканского, краевого (областного) и районного подчинения произошли заметные изменения в организационной и территориальной структуре органов советской власти. Однако эти реформы и реорганизации, проводившиеся в условиях сохранения жесткой централизации, командного, волюнтаристского стиля отношений, изобиловали противоречиями. О возрождении территориального (регионального) самоуправления не могло быть и речи, ибо самостоятельность мест и самостоятельность населения шли вразрез с теми целями и принципами, которые ставили перед собой партийные лидеры. Поэтому реформы конца 50-х — середины 60-х годов так и не смогли достичь поставленных целей.

На сентябрьском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС была разработана новая система управления, которая вновь восстановила отраслевой, централизованный принцип управления экономикой, усилила государственное вмешательство в местные дела.

В конце 60-х — начале 70-х годов ЦК партии, Президиум Верховного Совета СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик законодательно закрепили функции местных Советов в координации деятельности предприятий и организаций различной ведомственной принадлежности в части организации обслуживания населения. Определенную роль в активизации деятельности Советов сыграл Закон «О статусе депутатов».

В Законе РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР»'(1971 г.) отмечалось: «Городской, районный в городе Совет депутатов трудящихся является органом государственной власти в городе, городском районе и решает в пределах прав, предоставленных законом, все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов трудящихся города, с учетом исторических, экономических, географических и других особенностей» (ст. 1). Хотя законы РСФСР о полномочиях были приняты для каждого территориального звена, т.е. области (края) до поселкового и сельского Совета, их права и обязанности не были четко разграничены — все занимались одним и тем же. В реальной же ситуации полномочия сосредоточивались на областном уровне, что лишало нижестоящие уровни свободы действий.

Преобладание ведомственных интересов, концентрация финансовых и материальных ресурсов в министерствах и ведомствах привели к экономической недееспособности местных органов государственной власти и управления (местных Советов народных депутатов). Хотя деятельность местных Советов связывалась с обслуживанием потребностей населения, развитием социальной инфраструктуры, на долю Советов в РСФСР приходилась лишь четвертая часть жилого фонда. В то же время ведомствам принадлежала половина, а оставшуюся часть составляли кооперативный и индивидуальный фонды.

Оставалась крайне ограниченной собственная финансовая база местных Советов. Удельный вес всех самостоятельных местных бюджетов (республиканских — АССР, национальных округов, краевых, областных, городских, поселковых, районных и сельских) составлял в 1940 г. - 17,2%; 1950 г. - 16,0%; 1975 г. - 17,9% в государственном бюджете СССР. Советы не имели необходимых прав использовать по своему усмотрению бюджетные средства: запрещалось, в частности, переключать средства с одной статьи на другую, в целом расходы жестко регламентировались сверху. Советы в этой ситуации не были заинтересованы в привлечении дополнительных средств в бюджет, ибо они сразу изымались.

Конституция СССР 1977 г. отражала двойственный характер брежневской политики. Она в целом сохранила в неприкосновенности антидемократическую машину государственной власти, созданную еще И.В. Сталиным, и в то же время попыталась расширить гражданские права и свободы. В Конституцию, красочно расписывавшую достижения «развитого социализма», была включена пресловутая ст. 6, закрепившая руководящую роль КПСС в общественной и государственной жизни. Конституция впервые прямо возложила на местные Советы задачи обеспечения комплексного экономического и социального развития подведомственных территорий. Это дало дополнительный толчок к разработке методологических и организационно-экономических основ управления местным хозяйством городов и районов. На начало 80-х годов пришелся пик разработки многочисленных комплексных планов социально-экономического развития городов и районов, которые выполнялись по типовым методическим рекомендациям и носили лишь «пожелательный характер».

Период 1977—1990 гг. можно считать временем зрелости советской модели самоуправления. Система органов местной власти функционировала устойчиво, внешне бесконфликтно и эффективно. В это время сложились организационно-правовые предпосылки автономизации местного, районного и городского управления.

Административный район оставался одним из основных и наиболее распространенных единиц административно - территориального деления с местными органами управления. В 1970—1980 гг. общее число административных районов увеличивалось примерно на 20 единиц в год.

Социалистический город как объект управления находился в фазе стабильного эволюционного развития. Планы экономической и социального развития СССР предусматривали направления развития городов в связи с задачами по размещению производительных сил, развитию хозяйственных комплексов союзных республик. На местном уровне решающую роль в управлении городами играли городские Советы, осуществлявшие политические, хозяйственные и социальные функции. Все внешние системы (общественно-политический строй, государственное устройство, структура органов государственного управления) трансформировались достаточно медленно. Однако многие проблемы, связанные с искажением основных принципов демократии и местного самоуправления в системе государственного устройства страны, расцвели пышным цветом именно в этот период, что и привело, в конечном счете, к вызреванию так называемой «перестройки», заведя в тупик всю систему государственного управления национальной экономикой.

В это время еще более углубилось противоречие между возрастающими задачами местных органов власти в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации. Местные бюджеты, средства которых являлись основной финансовой базой деятельности территориальных органов управления, не могли обеспечить эффективное воздействие на социально-экономические процессы в регионе. Так, если местные бюджеты в США, Канаде, ФРГ и других странах составляли от 40 до 50% (и более) общегосударственных бюджетных средств, то в СССР удельный вес местных бюджетов составил в 1980 г. — 16,1%, а в 1990 г. — 16,7%. Доходы местных средств складывались из двух основных источников. Первый источник (25—32% всех доходов) образовывали платежи из прибыли предприятий и организаций местной промышленности, местные налоги и сборы и прочие поступления, закрепленные за местным бюджетом. Второй источник — это прямые или скрытые формы дотаций из вышестоящего бюджета для покрытия сложившегося уровня расходов. В результате ¹/^ всех доходов местных Советов не были связаны с деятельностью предприятий и организаций, находящихся на данной территории.

В местных бюджетах доля расходов, на финансирование социально-бытовой инфраструктуры в составе местных бюджетов составляла в 1980 г. - 66,8%, 1985 г. - 65,9%, в 1990 г. - 67,3%.

Интерес к идее местного самоуправления (естественно, социалистического) возродился во второй половине 80-х годов, что было связано с началом новых преобразований, начатых по инициативе высшего руководства страны (очередная реформа «сверху»).

Первые годы перестройки (1985—1987 гг.), несомненно, явились волной взлета политической жизни страны, которая встала на путь Демократического развития. Был опубликован целый ряд работ, авторы которых стремились обнаружить прямые аналогии между НЭПом и теми реформами, которые пытался провести М.С. Горбачев, назвав их «перестройкой», «социалистическим рынком», «социализмом с человеческим лицом», «социалистическим самоуправлением народа».

На XIX Всесоюзной конференции КПСС был сформулирован основной принцип деятельности Советов на новом этапе развития социалистического строительства: «... ни один государственный, хозяйственный или социальный вопрос не может решаться помимо Советов. Политика партии — экономическая, социальная, национальная — должна проводиться прежде всего через Советы народных депутатов как органы народовластия».

С середины 80-х годов по инициативе местных органов началось внедрение так называемого территориального (регионального) хозрасчета. Именно обеспечению деятельности местных Советов на основе принципов самоуправления, самофинансирования, самообеспечения и согласования региональных интересов с общесоюзными была направлена вся последующая работа. Однако на практике монтирование хозрасчетных отношений в жесткую властно-государственную систему во многих случаях стало выливаться в сугубо автаркические, местнические действия, привело к криминализации всей экономической системы СССР. Появились новые возможности для формирования нового многочисленного слоя бюрократических аппаратно-партийных работников, но уже регионального и местного уровня. Структура местных органов власти, как и прежде, представляла собой продолжение центральной государственной власти на местах и находилась под руководящим и направляющим воздействием местных комитетов КПСС.

Основу местных — областных, краевых, автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городе, поселковых и сельских — органов государственной власти составляли избираемые на безальтернативной основе Советы народных депутатов. Нижестоящий по административно-территориальной иерархии Совет был подотчетен вышестоящему. Все его основные решения, касающиеся комплексного планирования развития территории и территориального бюджета, предварительно согласовывались, а, по сути, утверждались вышестоящим Советом. Причем любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено вышестоящими органами по признакам незаконности и даже нецелесообразности.

Советы избирали из своего состава исполнительные комитеты — коллегиальные органы исполнительной власти. Они имели свой аппарат, состоящий из структурных подразделений, отличающихся друг от друга по функциональным и административным признакам. Структурные подразделения исполкомов по функциям можно было условно подразделить на отраслевые (организующие оказание населению или оказывающие от собственного имени конкретные виды услуг: образовательные, здравоохранительные, жилищно-коммунальные, торговые, общественного питания и т.п.) и межотраслевые (выполняющие сквозные функции планирования и отчетности, а также финансовые). По административному признаку подразделения отделов и управлений делились на прямо подчиненные председателю исполкома (общий и организационный отделы) и двойного подчинения: председателю исполкома и соответствующему вышестоящему органу управления (обычно аналогичному подразделению вышестоящего исполкома, либо министерству в составе Совмина автономной республики). К подразделениям двойного подчинения относились все жизненно важные для управления территорией подразделения исполкомов, причем межотраслевых подразделений это касалось особенно.

В конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее выполнявшиеся исполкомами (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и т.п.). В это время вновь был поднят вопрос комплексного социально-экономического развития территорий.на основе сочетания отраслевых и территориальных принципов управления и планирования. Июньский (1987 г.) Пленум ЦК КПСС принял решение — создать в областях и краях Главные планово-экономические управления (ГлавПЭУ), находящиеся в ведении Советов народных депутатов. Состав управления включал и плановую комиссию, возглавляемую заместителем председателя исполкома, который одновременно являлся первым заместителем начальника управления. К важнейшим задачам территориальных главных производственно-экономических управлений относились: разработка и контроль за выполнением комплексных планов экономического и социального развития регионов; обеспечение пропорционального роста производства и социальной сферы; координация деятельности всех предприятий; руководство хозяйством, подведомственным исполкомам.

Однако принцип двойного подчинения в значительной степени сводил на нет попытки Советов управлять своими исполнительными органами, так как последние по закону не могли уклониться от исполнения указаний своих вышестоящих администраторов. Вместе с тем председатель исполкома и руководители его структурных подразделений утверждались в своих должностях Советом, что само по себе было элементом демократического управления и источником проблем во взаимоотношениях между исполнительными органами разных уровней. Совет в любой момент мог по мотиву недоверия сместить с должности руководителя исполкома,если тот в своей работе отдавал приоритет указаниям вышестоящего административного начальства, а не решениям Совета. На практике демократизм этой нормы закона вполне компенсировался антидемократическим верховенством партийных органов над государственными как в кадровых, хозяйственных, так и в других вопросах.

Между тем в изменившихся условиях политической жизни страны разрешать проблемы соотношения полномочий и функций президиумов местных советов и исполкомов становилось все сложнее. Во многих местных Советах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев «сильные Советы» стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Советов. В конечном итоге подобная практика ускорила осознание того, что формы построения Советов и исполнительного аппарата требуют коренных изменений.

Дата добавления: 2015-07-11