Интеграция систем государственного управления

Переход к фактическому назначению (под прикрытием трансформации системы их избрания) губернаторов, вне зависимости от мотиваций и политического значения данной меры, создал объективную возможность интеграции федеральной и региональной систем государственного управления по типу систем, существующих в наиболее эффективных коммерческих корпорациях.

Следует оговориться, что отличие государства от корпорации носит принципиальный характер и обусловлено не столько наличием у государства значительных социальных обязательств (которые в рамках социального партнерства зачастую принимают на себя и корпорации), сколько коренным различием целей. Корпорация объективно обречена стремиться к увеличению своей прибыли, государство же – к увеличению своего населения^[94] (забвение этих целей рядом корпораций и государств, обычно ведущее к самым пагубным результатам, отнюдь не отменяет их и даже не ставит под сомнение).

Тем не менее схожесть ряда ключевых выполняемых функций, особенно управленческих, позволяет использовать в аппарате государственного управления значительные элементы корпоративной системы управления (в том числе систем управленческого учета). Именно этим путем в течение ХХ века шло совершенствование систем государственного управления в развитых странах, именно на этом пути (иногда даже прямым приглашением специалистов по корпоративному управлению для совершенствования управления государственного, как это было, например, в США с Робертом Макнамарой^[95]) были достигнуты наиболее значимые результаты.

Основные функции управления являются общими и для государства, и для корпорации. Это собственно стратегическое и оперативное управление процессами, инновации, контроль, разрешение споров (суд), предоставление услуг.

Прежде всего, следует признать: прежняя система организации федеральной исполнительной власти России, в которой все функции были сосредоточены в министерствах, контролирующих сами себя, действительно была глубоко неэффективной. Проблема заключалась в том, что пришедшая ей на смену в результате административной реформы 2004 года управленческая система оказалась не только не лучше, но даже еще хуже: она не только не решила практически ни одной из имеющихся управленческих проблем, но еще и добавила к ним весьма значительное количество новых.^[96]

В связи с этим следует установить, что государственное управление представляет собой объединение функционального и отраслевого управления, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и территориального управления, осуществляемого главой региональной исполнительной власти – губернатором. При этом функции федеральных органов исполнительной власти и губернатора должны быть жестко разделены по каждому конкретному вопросу.

Неминуемые конфликты, вызываемые объективно обусловленным различием интересов центрального и территориального управления (а также неизбежные по той же причине конфликты между федеральными ведомствами), должны разрешаться на единой основе Административным судом или, для избежания смешения терминов, Комиссией по административным спорам – специальным компактным органом в составе аппарата президента (объединяющим нынешние администрацию президента и аппарат правительства), находящимся под контролем президента и специально назначенного Наблюдательного совета.

Контрольные функции, сегодня дезорганизованные и размытые до полной неопределенности, должны быть переданы специально выделенным органам с хорошо развитой обратной связью. При этом контроль в различных сферах должен осуществляться разными структурами: технологический контроль (включая экологию) – органом в составе правительства, контроль за соблюдением закона – силовыми структурами по ведомственной компетенции и (в части надзора) Генпрокуратурой, политический и управленческий контроль – специальной структурой в составе аппарата президента.

Контрольные функции в рамках компетенции федерального центра на всей территории страны должны осуществляться только федеральными структурами. Любое вмешательство в этот контроль со стороны губернатора представляется совершенно недопустимым. Если губернатор (или руководитель федерального органа исполнительной власти) не согласен с предписанием контрольного органа, он обращается в Комиссию по административным спорам, которая решает вопрос в кратчайшие сроки на основе прецедента.

Функции контроля и разрешения споров должны быть строго разделены, а занимающиеся ими структуры – не только не зависимы друг от друга, но и никак (по крайней мере, институционально) не связаны друг с другом.

Функции оказания государственных услуг должны быть отделены от управления как такового и максимально централизованы для облегчения контроля. Совершенно неприемлемым является сегодняшнее положение дел, при котором оказывающие услуги от имени государства агентства подведомственны министерствам, причем каждое своим, особым образом, а оказываемые ими услуги в результате децентрализованы. Достаточно указать, что не существует никакой структуры, на деле борющейся с таким широко распространенным явлением, как незаконное лицензирование (более того – в реальной жизни ни один орган на деле не контролирует и процесс выдачи лицензий).

В частности, все государственные закупки должны осуществляться через единую Федеральную контрактную корпорацию, находящуюся (как наиболее коррупциогенная по выполняемым функциям структура) под особо жестким постоянным многоуровневым контролем.

Функции инноваций, сегодня размытые до полного отсутствия, должны быть сконцентрированы в специальных структурах: технологические – в Министерстве науки и технологий, управленческие – в аппарате президента. Эти структуры должны заниматься организацией экспертизы, принятием решений о внедрении тех или иных рассматриваемых предложений и их коммерционализацией.

Аппарат президента должен объединять все информационные потоки и быть единственной структурой государственного управления, владеющей всей картиной в целом.

Принципиально важно, что региональное управление, как это обеспечено в наиболее эффективных коммерческих структурах не только в развитых странах, но уже давно и в России, должно не строиться по принципу «удельных феодальных княжеств», а быть полностью интегрировано в единую общенациональную систему государственной исполнительной власти.

В частности, вице-губернаторы и руководители департаментов региональных правительств, курирующие вопросы общенационального значения, должны подчиняться не губернатору, но профильному органу федеральной исполнительной власти и принимать все необходимые решения в соответствующей сфере.

Губернатор должен лишь координировать их деятельность – и то за исключением руководителей силовых, кадровых и финансовых структур (в том числе определяющих размер оплаты труда сотрудников региональных органов власти). Эти руководители должны предоставлять ему информацию о своей деятельности и планах в касающейся его части, но оставаться при этом полностью самостоятельными и не быть объектом даже координации с его стороны.

Конфликты между руководителями региональных структур исполнительной власти (или между ними и губернатором) должны рассматриваться на федеральном уровне – Комиссией по административным спорам аппарата президента страны.

Губернатор не должен обладать контрольными функциями в отношении вопросов, имеющих общенациональную значимость. Более того: принципиально важно и то, что он не должен иметь возможность принимать решения о финансировании, которые должны находиться в компетенции руководителей соответствующих региональных структур исполнительной власти.

Данная концепция управления достаточно необычна для современной России и производит впечатление достаточно сложной. Тем не менее она действует и давно уже доказала свою эффективность в коммерческом секторе, в том числе и в нашей стране.

Правда, ее реализация становится возможной исключительно за счет перевода всей системы государственного управления на качественно иную технологическую основу – с бумажного на электронный документооборот.

Электронный документооборот: «дивный новый мир»

Замена бумажного документооборота электронным будет по-настоящему эффективна лишь в том случае, если она будет полной, то есть касающейся не только всех органов государственного управления, но и всех взаимодействующих с ними корпораций, по крайней мере, крупных. (Строго говоря, это касается в основном государственных или огосударствленных в той или иной форме корпораций, так как частные владельцы во многом уже давно перевели свои управленческие структуры на электронный документооборот; связанные с современным российским государством структуры не сделали этого, как правило, потому, что подобный перевод кардинально, драматически сокращает возможности воровства.)

Переход с бумажного на электронный документооборот важен не потому, что позволит экономить бумагу (хотя в США экономия за счет этого составила несколько миллиардов долларов в год) и услуги почтальонов (что представляет особый интерес именно для России, в которой значительная часть документов пересылается исключительно дорогостоящей фельдсвязью).

Главное значение этого перехода заключается в колоссальной, качественно меняющей весь характер и все технологии государственного управления экономии времени.

В самом деле: после перехода на электронный документооборот любое решение может приниматься не только практически мгновенно, но и с учетом значительно более широкого круга данных. При этом вся связанная с принятием того или иного решения информация может сохраняться навсегда и являться легкодоступной (а при необходимости – и общедоступной).

Колоссальная экономия времени будет достигаться и за счет резкого ускорения процедуры разрешения споров, которая может быть поставлена на своего рода «конвейер». Так, следует установить, что любой конфликт между органами государственной власти, не разрешенный ими самостоятельно в течение суток, должен автоматически передаваться на рассмотрение Комиссии по административным спорам в аппарате президента, которая, в свою очередь, должна (действуя по прецеденту) принимать решение также в течение суток (в крайнем случае двух).

Таким образом, практически любая типичная конфликтная ситуация может и должна быть урегулирована в течение двух суток, а нетипичная должна урегулироваться в течение трех суток.

Для сравнения: сегодня только на подготовку ответа вышестоящей структуре российский орган государственного управления имеет неделю, а равной по положению или нижестоящей – месяц. Но и эти сроки систематически нарушаются как из-за отсутствия реального контроля и наказания за их срыв, так и в силу перегруженности лиц, имеющих право подписи (в результате административной реформы весь документооборот, например, Министерства экономического развития с его более чем 50 департаментами, шел через 3 человек – министра и двух его заместителей; после некоторого увеличения числа заместителей министра ситуация улучшилась, но не принципиально).

При сопоставлении рассмотренных сроков не следует забывать, что применительно к сегодняшнему аппарату государственного управления речь идет именно не более чем о подготовке ответа, часто заведомо бессодержательного, а отнюдь не о самом решении возникшей проблемы! В современной системе государственного управления внутриаппаратный диалог может тянуться практически любое количество времени, обсуждаемый вопрос может таким образом «замыливаться», а переливание из пустого в порожнее продолжаться годами. Бессодержательный обмен документами может переживать в этих условиях не только своих участников (периодически получающих новые назначения), но в целом ряде случаев и саму проблему.

Существенно, что при каждом обращении в Комиссию по административным спорам участник спора должен обязательно определять ориентировочную «стоимость проблемы», то есть ущерб от ее неправильного решения или отсутствия ее решения. Если Комиссия соглашается с аргументами, определяющими эту стоимость, признанный ею виновным чиновник (которым в принципе может быть и сам инициатор обращения) получает соответствующие «штрафные очки». Для каждой должности в структуре государственного управления следует устанавливать лимит допустимых «штрафных очков», которые могут быть набраны в течение года (естественно, чем выше должность, тем, в соответствии с масштабами принимаемых решений, должен быть выше этот лимит). Чиновник, превысивший этот лимит, автоматически понижается в должности или увольняется, так как его ошибки создали угрозу нанесения неприемлемого ущерба.

Любой чиновник и, шире, любой гражданин страны должен иметь право и возможность обратиться (в первую очередь по электронной почте) в любой орган государственного управления, и ему должны дать быстрый и содержательный ответ.

При этом система электронного документооборота должна быть устроена так, чтобы руководители федеральных органов исполнительной власти и губернаторы имели свободный доступ ко всей деловой электронной переписке (а вся деловая переписка, кроме особо секретной, должна вестись исключительно в электронной форме) своих подчиненных. Соответственно, представители контрольных структур должны иметь свободный доступ ко всей переписке, имеющей отношение к контролируемым ими сферам и вопросам.

Помимо этого, в рамках системы электронного документооборота должна быть создана система конфиденциальной связи, по которой каждый чиновник (в идеале – и гражданин страны) имел бы полную возможность обратиться в контролирующие органы, в Комиссию по административным спорам или к президенту с жалобой. При этом он должен иметь гарантию, что его имя не будет раскрыто тем, на кого он жалуется, а его жалоба не будет направлена им же на рассмотрение (как это обычно происходит сейчас и часто происходило в СССР).

Любое решение о трате средств федеральными органами исполнительной власти или (при превышении некоторой пороговой, небольшой суммы) региональными органами исполнительной власти (вне зависимости от того, является ли соответствующий регион дотационным или же регионом-донором) должно реализовываться только после его одобрения Федеральным казначейством. Последнее должно, как и сегодня, иметь право мотивированно остановить любой платеж, но, в отличие от современной ситуации, должно принимать соответствующее решение в течение не более чем одних суток.

Качественное ускорение документооборота позволит кардинально, в десятки раз сократить численность аппарата государственного управления и резко снизить расходы на его содержание. Но главное заключается в непредставимом сегодня повышении его эффективности и оперативности принятия решений, которое произойдет при переходе на описанную выше модель.

Полная прозрачность принимаемых решений, соответствие их жестким процедурам и нормативам, наличие большого количества контуров обратной связи, в том числе и конфиденциальной, создаст (в качестве своего рода «бонуса») объективные институциональные и технологические предпосылки для существенного ограничения коррупции.

Конечно, прежде всего необходимо создать сами эти предпосылки: изменить структуру органов государственного управления и перевести его на электронный документооборот.

Затем следует создать материальные предпосылки: существенно повысить зарплату и социальные гарантии чиновникам (в значительной степени это уже сделано в рамках укрепления социальной базы правящей бюрократии), привязав на формальной основе (в том числе и через число набранных каждым «штрафных очков») уровень их оплаты к эффективности их работы.

И лишь после этого, на третьем этапе следует провести масштабную чистку аппарата государственного управления – не для сокращения его численности (она должна быть проведена на первом этапе, в ходе реструктуризации аппарата государственного управления), но для того, чтобы убить пронизывающую его сегодня культуру коррупции. В российских коммерческих структурах доля увольняемых на этом этапе составляет, по имеющимся (безусловно, неполным и отрывочным) данным, от 50 до 90 % руководителей всех уровней.

В современном государстве следует как минимум увольнять всех чиновников, не способных объяснить происхождение крупного имущества своих семей после 1987 года. Подобная проверка должна быть проведена в отношении всех лиц, занимавших за это время ответственные посты в системе государственного управления даже в течение короткого времени (начиная с должности заместителя начальника департамента федерального ведомства).

Представляется, что прежде всего эта процедура должна быть осуществлена в отношении силовых структур, которые играют ключевую роль в процессе государственного управления даже в наиболее развитых странах.

Затем следует осуществить одномоментное обновление состава судей всех судов (включая арбитражные), подобное проведенному де Голлем во Франции. Стоит напомнить, что, добившись принятия новых законов, он в рамках судебной реформы в одну ночь уволил всех судей, так как они, будучи чиновниками высокого ранга, в целом сотрудничали с немецко-фашистскими оккупантами и были склонны к коррупции. Нынешний судебный корпус, как представляется, в целом страдает теми же недостатками: он сотрудничал, сотрудничает и будет сотрудничать с разрушающей страну правящей сегодня бюрократией и, насколько можно понять, склонен к коррупции.

Для искоренения культуры массовой коррупции после оздоровления хотя бы ключевых элементов силовых структур в течение длительного времени представляется целесообразным осуществлять масштабное и разнообразное провоцирование чиновников на получение взяток (по образцу операции «Шейх», проводимой ФБР в США) с их последующим увольнением. Другой мерой, вполне доказавшей свою эффективность, представляется освобождение бизнесменов-взяточников (да и обычных граждан) от ответственности в обмен на сотрудничество со следствием против вымогавших у них взятки чиновников (по образцу операции «Чистые руки», проводившейся в Италии).

Для восстановления общественных (да и аппаратных тоже) представлений о справедливости и необходимости ответственности за последствия своих действий представляется необходимым провести широкомасштабный показательный судебный процесс в формате Нюрнбергского трибунала. Он должен будет детально исследовать весь ход российских реформ с 1987 года и выявить хотя бы наиболее серьезные и опасные преступления, совершенные в их ходе представителями высшей государственной власти нашей страны.

Поскольку цель этого трибунала заключается не в мести, а в нормализации массового общественного сознания и возвращении в него человеческой морали, основное значение должна иметь не тяжесть наказания, а сам факт прямого и ясного обозначения преступных действий, а также их общенародное осуждение. Поэтому даже в случае выявления тяжких преступлений с не истекшим сроком давности (например, преступлений против человечества) приговоры этого суда должны быть относительно мягкими, а точнее – как можно более мягкими (для восстановления в российском обществе культуры прощения) и находящимися при этом в прямом соответствии с наличием или отсутствием раскаяния преступников за свои преступления.

Трибунал должен быть актом в первую очередь не уголовного, но морального осуждения разнообразных преступлений, совершенных под флагом социально-экономических реформ, – и, соответственно, инструментом морального возрождения не только общества, но и государственной власти.

В то же время следует понимать, что никакой контроль по самой своей природе никогда не сможет быть всеобъемлющим и безошибочным. Поэтому даже самый совершенный по структуре аппарат государственного управления объективно требует своего скрепления идеологией, единым патриотическим духом, не допускающим коррупцию в недостаточно поддающиеся контролю структуры (суды, контролирующие органы, Комиссию по административным спорам и ее Наблюдательный совет), а пассивность – в структуры, призванные принимать творческие решения.

В целом идеологизированных «пассионариев» требуется относительно немного, что делает задачу их отбора и привлечения (а со временем и воспитания) вполне решаемой.

* * *

Проведение административной реформы по описанным принципам создаст в России самый эффективный аппарат государственного управления в мире и кардинально повысит ее глобальную конкурентоспособность, превратив его в действенный инструмент не только всеобъемлющей модернизации, но и завоевания глобального лидерства.

Дата добавления: 2015-07-11