Тема: Конституционно-правовой статус парламента РБ

1. Понятие и назначение парламента. Общая характеристика НС РБ.

2. Полномочия Палаты представителей Национального собрания.

1. Понятие и назначение парламента. Общая характеристика НС РБ.

Исторически парламенты возникли позже, чем институт главы государства (в частности, в монархии). Появление парламентов неразрывно связано с распространением идей демократии и разделения властей. Сущностным предназначением парламента было ограничение произвола монархов, их всевластия, и отражение интересов широких категорий населения/народа в целом. В связи с этим, формирование парламента обычно происходило в обстановке общественного и политического подъема, развития передовых прогрессивных идей, укреплением статуса личности.

Родиной парламентаризма считается Англия, где в 13-ом веке сформировался государственный орган, обладающий многими чертами современного парламента. В своей истории парламенты прошли несколько основных этапов:

-аристократические коллегиальные органы. Эти органы формировались из узкого круга лиц, самых привилегированных слоев населения, которые, как правило, были наиболее приближены к монарху. Члены таких органов народом не избирались. Например: сенат в древнем Риме, государственный совет в царской России.

-сословно-представительные органы. В отличие от предыдущих органов, данные органы избирались населением, но лишь определенными его категориями. Например: сейм Речи Посполитой.

-общенародный представительный орган, призванный выражать интересы всего народа. (парламент в современном понимании)

Таким образом, парламент – это представительный (избираемый народом(1), коллегиальный(2), государственный орган, осуществляющий законодательную функцию(3)) Законодательная функция является главным назначением парламента и заключается в принятии законов. В законодательной функции проявляется сила и слабость парламента. Сила обусловлена высшей юридической ценностью законов, его верховенством над всеми другими правовыми актами; а слабость – в невозможности посредством закона осуществлять текущее управление страной.

Статус парламента и его действительное значение, как и статус главы государства, сильно отличается в зависимости от того или иного государства. Статус парламента определяется прежде всего тем, выполняет он только законодательную, или и другие важные функции. По этому критерию можно выделить две модели статуса парламента.

ü -парламент, осуществляющий в основном только законодательную функцию. В данной модели парламент может иметь и другие функции, однако они не позволяют ему серьезно влиять на государственную и общественную жизнь. (США, Россия, Беларусь).

ü -парламент, который обладает, помимо законодательной, еще и другими важными функциями. В большинстве случаев эти функции осуществляются по отношению к исполнительной ветви власти. Парламент назначает членов правительства, может отправлять их в отставку, определяет политику правительства. Если первая модель парламента существует при президентской и смешанной формах правления, то данная вторая модель – при парламентской форме правления. (Великобритания, Италия, Германия)

По своему строению парламенты бывают одно- и многопалатные. Число палат в многопалатных парламентах как правило равно двум, но может быть и больше. Двухпалатные парламенты довольно распространены в современном мире, особенно в федеративных государствах. При этом одна из палат называется нижней, а другая верхней. Эти термины сформировались исторически и не выражают реального веса и значения палат парламента. Полномочия верхней палаты парламента, как максимум, равны, а как минимум, являются менее значительными, чем полномочия нижней палаты. Есть несколько причин, которые обуславливают формирование двухпалатных парламентов (т.е. образование второй, верхней палаты): (1) стремление ограничить власть нижней палаты, которая, как правило, является более демократичной, чем верхняя палата. Демократизм нижней палаты обусловлен процедурой избрания членов этой палаты (всеобщие прямые выборы). (2) Стремление ограничить власть парламента в целом. Даже в теории разделения властей проводится мысль о возможности ограничения потенциальных злоупотреблений со стороны парламента путем разделения его власти на власть двух относительно самостоятельных палат. (3) Обеспечение большего качества принимаемых парламентом законов.

Современные парламенты зачастую обладают следующими группами функций:

ü _законодательная функция

ü _кадровая функция

ü _контрольная функция

Белорусский парламент называется НС. Это двухпалатный парламент, состоящий из ПП (нижняя палата) и СР (верхняя палата). Общая численность составляет 174 человека – это самый многочисленный по своему составу коллегиальный орган Беларуси.

Полномочия ПП и СР примерно равны. ПП обладает большими контрольными полномочиями, а СР – большими кадровыми полномочиями. Тем не менее, некоторые преимущества, которые проявляются в законодательной функции, есть у ПП.

2. Полномочия Палаты представителей Национального собрания.

Палата представителей избирается непосредственно народом Беларуси. Она обладает следующими основными полномочиями:

- законодательные полномочия: рассматривает и принимает проекты законов о внесении изменений в конституцию, о толковании конституции, о введении в действие конституционных законов; рассматривает и принимает проекты других законов

- кадровые полномочия: дает согласие президенту на назначение премьер-министра

- контрольные полномочия: по отношению к президенту (совместно с СР решает вопрос о смещении президента с должности, а также о досрочном освобождении президента от должности; совместно с Советом Республики рассматривает временные декреты президента); по отношению к исполнительной ветви власти (заслушивает программу деятельности правительства, одобряет или отклоняет данную программу, выражает вотум недоверия правительству, может отказать в доверии правительству. В двух последних случаях правительство уходит в отставку, если решение об этом примет президент)

При рассмотрении полномочий ПП, следует обращать внимание на то, какие из них осуществляются Палатой представителей самостоятельно, а какие совместно с СР.

3 Полномочия Совета Республики.

СР – верхняя палата НС, формируемая путем косвенных выборов и назначения президентом. Порядок формирования данной палаты является ее важной специфической чертой, поскольку ранее действовавшее советское законодательство предусматривало избрание непосредственно народом законодательного органа. Поскольку СР формируется не непосредственно народом, то применяется термин «члены СР» а не «депутаты», как по отношению к составу Палаты представителей. 64 члена. Большинство членов СР избираются депутатами местных советов депутатов базового уровня. Базовый уровень представлен районными советами депутатов, а также советами депутатов городов областного подчинения. Члены СР избираются от каждой области и города Минска по 8 человек. 8 членов СР назначаются президентом. СР, как и ПП, избирается сроком на 4 года, что отличает его от президента, избираемого народом на 5 лет.

Полномочия Совета Республики:

1. Законодательные полномочия. Как и для ПП, это основной вид полномочий СР. Законодательные полномочия верхней палаты заключаются в одобрении либо отклонении проектов законов, принятых ПП. Следовательно, законодательная функция может осуществляться лишь совместно обеими палатами парламента.

Кадровые полномочия. СР наделен довольно значительными кадровыми полномочиями, однако осуществляет их, как правило, не самостоятельно, а во взаимодействии с президентом. В частности, СР:

ü (1)дает согласие президенту на назначение некоторых высших должностных лиц

ü (2)дает согласие президенту на назначение полного состава некоторых высших государственных органов

ü (3)самостоятельно избирает половину состава Конституционного суда и Центризбиркома.

3. Контрольные полномочия:

1. в отношении президента:

1.1.1. совместно с палатой представителей решает вопрос о смещении президента с должности, а также о его досрочном освобождении от должности.

1.1.2. рассматривает указы президента о введении чрезвычайного, военного положения и утверждает либо отклоняет данные указы.

1.1.3. совместно с Палатой представителей рассматривает временные декреты президента и может отменить их.

2. по отношению к местным государственным органам – СР наделен контрольными полномочиями по отношению к местным советам депутатов:

2.1 отменяет решения местных советов депутатов, если они не соответствуют законодательству

2.2 может распустить местный совет депутатов, в случае систематического либо грубого нарушения им конституции.

Председатель СР Новицкий Геннадий Васильевич. Зам.- Абрамович Александр Михайлович, доктор юридических наук (юридический факультет.БГУ)

Закон.

Закон – главный источник права в государствах с континентальной правовой системой. Закон является основным видом правовых актов, принимаемых парламентом. Понятие закона в РБ вытекает из текста Конституции, непосредственно отражено в законе о нормативно-правовых актах РБ и является предметом многочисленных научных исследований. Закон – это нормативный(1) правовой акт, регулирующий самые важные общественные отношения(2), имеющий высокую юридическую силу(3), принимаемый парламентом(4) в особом порядке(5).

1.нормативный характер закона означает, что данный акт содержит нормы права, т.е. общеобязательные правила поведения. Все правовые акты обязательны, но не все общеобязательны. Закон не может являться индивидуально-правовым актом. Нормативный характер закона имеет глубокое обоснование, которое связано с двумя важными принципами: 1)равенство всех – закон устанавливает правила, которые являются одинаковыми (общими) для всех лиц. Закон не может быть посвящен конкретному лицу, не может устанавливать привилегии или ограничения для конкретных (избранных) лиц. 2) разделение властей – органы исполнительной и особенно судебной ветвей власти в большинстве случаев принимают индивидуально-правовые акты (о назначении пенсии и т.п.) принятие таких индивидуально-правовых актов о конкретных лицах не нарушает принцип равенства всех, поскольку необходимо для реализации закона, который является одинаковым для всех лиц. Если бы закон был индивидуально-правовым актом, тем самым он вторгался бы в компетенцию исполнительной, судебной или других ветвей власти.

2.общественные отношения, регулируемые законом, образуют его предмет. В предмет закона входят самые важные общественные отношения. (пункт 1-2 ст.97 конституции устанавливают перечень таких отношений), однако закон может регулировать и иные отношения, если они представляют большую важность, поскольку упомянутый перечень в конституции не является исчерпывающим. К числу самых важных общественных отношений, например, относятся: статус человека – содержание его прав, обязанностей, гражданство, статус иностранца; статус высших государственных органов; экономические отношения: собственность, государственный бюджет. Одинаково важные общественные отношения могут регулироваться различными видами правовых актов в зависимости от степени их стабильности. Закон должен регулировать только те важные отношения, которые одновременно являются и стабильными. Главная черта предмета закона обусловлена длительностью и сложностью процесса создания закона.

3.высокая юридическая сила закона означает, что недопустимо принимать правовые акты, которые бы противоречили закону. Наиболее отчетливо данная черта проявляется в конституции, также относящейся к числу законов. Конституция нашего государства, однако, не закрепляет принципа верховенства закона – это связано с наличием у президента права издавать декреты и подконституционные указы, не уступающие по своей силе закону. Существование таких актов привело к возникновению понятия «законодательные акты»(!важное для науки понятие!). К законодательным актам, помимо закона, относят и другие акты, имеющие его силу. В Беларуси к законодательным актам принадлежат также подзаконные указы президента. Т.о. в РБ законодательные акты включают конституцию, иные законы, декреты президента, указы президента – и подконституционные, и подзаконные.

Высокая юридическая сила закона обусловлена двумя главными факторами: регулирование законом самых важных отношений; принятие законов народными представителями.

4.принятие закона парламентом. Закон – правовой акт, принимаемый именно парламентом, а не главой государства, или каким-либо иным государственным органом. Исторически законы были неразрывно связаны с парламентом, а их появление происходило одновременно с формированием первых парламентов. Существует мнение, что закон выступает актом не парламента, а государства в целом. Основанием данной позиции служит участие большого числа государственных органов различных ветвей власти в создании закона. Кроме того, подписание закона осуществляется главой государства. Закон – единственный вид нормативных правовых актов, название которого содержит указание не на конкретный государственный орган, а государство в целом: Закон Республики Беларусь. Тем не менее, и по своей истории, и по своей сущности закон является, прежде всего, актом парламента.

5.особый порядок принятия закона называется законодательным процессом. Это процедура создания закона. Процесс создания закона является самым длительным и сложным по сравнению с процессом создания любых других правовых актов. Данная черта закона нацелена на недопущение ошибок при его подготовке и принятии.

Виды законов. Другие акты парламента. Закон представляет собой сложное понятие, которое включает не один, а несколько видов правовых актов:

конституция – основной закон государства – обладает наивысшей юридической силой;

законыо внесении изменений и дополнений в конституцию – обладают равной с конституцией силой, поскольку вносят в нее поправки – принимаются путем двойного голосования палат парламента, с промежутком в несколько месяцев между данными голосованиями, при этом требуется две трети голосов палат парламента;

законы о толковании конституции – по мнению большинства специалистов, они имеют меньшую силу, чем конституция и законы о внесении в нее поправок – принимаются двумя третями голосов палат парламента;

программные законы – принимаются 2/3 голосов палат парламента, имеют большую юридическую силу, чем иные законы (кроме вышеназванных) – конституция предусматривает только два конкретных программных закона: закон об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики, закон об утверждении военной доктрины – в отличие от всех других законов, программные законы содержат не нормы права, т.е. конкретные правила поведения, а политические установки (направление политики государства в определенных сферах), в отличие от норм права, политические установки определяют цели, которые необходимо достичь государству и содержат самые общие направления деятельности государства – например, если конституция и КЗоТ закрепляют норму о праве наемного работника на получение зарплаты, то закон об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики определяет по этому вопросу такое направление, как создание условий для поднятия доходов населения;

кодексы – объемные законы, регулирующие широкую сферу общественной жизни – имеют большую юридическую силу, чем обычные законы (кроме вышеназванных) – кодексы принимаются простым большинством голосов палат парламента;

иные (обычные) законы, принимаются простым большинством голосов палат парламента.

Т.о. отнесение закона к тому или иному виду влияет на его юридическую силу и процедуру принятия.

В год парламент принимает в среднем 100 законов. Из них 50% - о внесении изменений и дополнений или о признании недействительными уже действующих законов; 20% - новые законы.

Закон принимается парламентом по результатам осуществления лишь одной из групп его функций – законодательной функцией. Осуществление иных полномочий палат парламента происходит путем принятия постановлений. Они имеют лишь один общий признак с законом – принимаются парламентом. Однако и в данном случае необходимо сделать оговорку: если закон принимается палатами парламента совместно, то постановления принимаются каждой из палат отдельно. В связи с этим следует говорить не о постановлениях парламента, а отдельно о постановлениях Совета Республики и постановлениях ПП. Реализация всех рассмотренных выше полномочий палат парламента, кроме законодательных, происходит путем принятия постановлений. Например, постановление ПП о даче согласия президенту на назначение премьер-министра. Постановление СР об избрании судей Конституционного суда. Постановление СРо роспуске местного совета депутатов. Однако реализация даже законодательных полномочий невозможна без принятия постановлений. Каждый из этапов рассмотрения и принятия законопроекта палатами парламента оформляется постановлением. Для законодательного процесса наибольшее значение имеют регламенты палат – это акты, которые утверждаются постановлениями нормативного характера и детально определяют процедуру рассмотрения и принятия законопроектов палатами парламента, а также процедуру решения всех других вопросов палатами парламента.

Постановления палат парламента в большинстве случаев носят индивидуально-правовой характер, поскольку решают конкретные разовые вопросы. Данные акты имеют меньшую юридическую силу, чем законы, декреты и указы президента. Число принимаемых палатами постановлений во много раз больше, чем число законов.

Законодательный процесс. Особый характер закона, его важная роль, обуславливают предъявление серьезных требований к процедуре его создания – законодательному процессу. В связи с этим, конституция довольно подробно регламентирует данный процесс. Ему посвящены статьи 99, 100 и 104 Основного Закона. Кроме конституции, законодательный процесс урегулирован законом о нормативных правовых актах РБ, указом президента о мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности, декретом президента об утверждении положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов.

Законодательный процесс – это процедура деятельности парламента, многих других государственных органов, организаций, иных лиц, направленный на подготовку, принятие и введение в действие законов. Парламент является главным участником законодательного процесса, однако далеко не единственным. Исходя из этого, законодательный процесс можно разделить на три крупных этапа:

-допарламентский этап

-парламентский этап

-постпарламентский

Термины законодательный процесс, законотворческий процесс и законотворчество идентичны.

Законотворчество состоит из большого числа стадий, которые являются обязательными. Каждый из трех этапов законодательного процесса, как правило, состоит из нескольких стадий. Совокупность всех стадий законодательного процесса представлена следующим:

1) планирование законотворчества.

2) подготовка законопроекта.

3) законодательная инициатива.

= допарламентский этап

4) рассмотрение, принятие и одобрение законопроекта.

=_парламентский этап

5) подписание закона президентом

6) официальное опубликование и введение в действие

=_постпарламентский этап

Планирование законотворчества – упорядочение законодательного процесса путем разработки и реализации плановых документов. В РБ применяется перспективное и текущее планирование законотворчества. Первое выражается в государственных программах подготовки проектов законов, которые должны приниматься не менее, чем на пять лет. Текущее планирование выражается в ежегодных планах подготовки проектов законов. Ежегодные планы содержат названия законопроектов, которые предстоит подготовить, сроки такой подготовки, государственные органы и организации, которые будут готовить законопроект, сроки внесения законопроекта на рассмотрение парламента, субъектов права законодательной инициативы, которым предстоит вносить законопроекты на рассмотрение парламента. Т.о. ежегодные планы упорядочивают две стадии законотворчества: подготовку законопроектов и законодательную инициативу. Ежегодные планы непосредственно не воздействуют на другие стадии законотворчества. Например, не определяют, когда законопроект должен быть рассмотрен палатами парламента, когда должен быть принят или подписан президентом. Ежегодные планы, как и государственные программы, разрабатываются национальным центром законопроектной деятельности при президенте и утверждаются указами главы государства. Ежегодные планы формируются на основе предложений многих государственных органов, научных учреждений, общественных объединений, граждан и, прежде всего, субъектов права законодательной инициативы. Необходимо различать внесение предложений в ежегодный план подготовки законопроектов от законодательной инициативы:

ü -круг субъектов права законодательной инициативы значительно уже

ü -законодательная инициатива предполагает внесение уже готового проекта закона. Предложение в ежегодный план не требует составления текста законопроекта.

ü -законодательная инициатива реализуется в палате представителей, а предложения в ежегодные планы направляются национальному центру законопроектной деятельности при президенте. Национальный центр не обязан включать в ежегодный план все предлагаемые законопроекты, поскольку поступающие предложения должны соответствовать определенным критериям. Около 40% проектов от правительства, за ним – Палата представителей.

Подготовка законопроекта – написание текста проекта закона. Законопроекты разрабатываются теми государственными органами (организациями) и в те сроки, которые установлены ежегодными планами. Подготовка законопроекта предполагает осуществление трех основных мероприятий.

ü -формулирование эффективных правовых норм, т.е. норм, способных улучшить жизнь общества.

ü -обеспечение соответствия законопроекта уже действующему законодательству, в частности, актам более высокой силы. Законопроект должен также соответствовать сложившейся системе отраслей законодательства.

ü -закрепление требований законотворческой техники. Законотворческая техника – обширная совокупность методов, приемов формулирования норм законопроектов, оформления его текста. Подготовка законопроектов в РБ осуществляется двумя основными субъектами: правительство (Совет министров) – непосредственную работу при этом ведут подчиненные правительству министерства и государственные комитеты; национальный центр законопроектной деятельности при президенте.

Стадия подготовки законопроектов включает также проведение экспертиз этих проектов. Экспертиза – это проверка законопроекта на соблюдение определенных требований. Белорусское законодательство предусматривает обязательные и необязательные виды экспертиз. Последние могут назначаться по усмотрению парламента. Обязательными экспертизами являются:

ü -юридическая экспертиза – проверка законопроекта на соответствие уже действующему законодательству и требованиям законотворческой техники. Юридическую экспертизу всех законопроектов проводит национальный центр законопроектной деятельности при президенте.

ü -криминологическая экспертиза – предполагает проверку законопроекта на отсутствие в нем норм, которые содействовали бы коррупции.

(14/10/2006)

Стадия 3 – внесение подготовленного проекта закона на рассмотрение парламента. Законопроект должен быть внесен тем субъектом и в те сроки, которые определены ежегодным планом подготовки законопроектов. По общему правилу не допускается внесение законопроектов, которые не предусмотрены ежегодным планом. Поскольку право законодательной инициативы закреплено за определенными субъектами конституции, то невключение предложения о подготовке законопроектов в ежегодные планы не может препятствовать осуществлению данного права. Вместе с тем, прежде чем внести законопроект на рассмотрение парламента, субъект права законодательной инициативы должен обратиться в национальный центр законопроектной деятельности при президенте с просьбой о включении законопроекта в ежегодный план. Конституция закрепляет право законодательной инициативы за ограниченным числом субъектов:

1. Депутат палаты представителей

2. Совет Республики (т.о. один член Совета Республики, в отличие от депутата Палаты представителей, не обладает правом законодательной инициативы. Совет Республики принимает решение о внесении законопроекта большинством голосов)

3. Президент

4. Совет министров (правительство)

5. Граждане, обладающие избирательным правом в количестве не менее 50 000. В 2003 году принят специальный закон о порядке реализации права законодательной инициативы гражданами РБ.

Для внесения определенных законопроектов установлены еще большие ограничения: законопроекты о внесении изменений и дополнений в конституцию, о толковании конституции, могут вноситься только президентом либо гражданами в количестве не менее 150 000; т.о. даже сами парламентарии не в праве инициировать вопрос об изменении конституции либо ее толковании.

Законопроекты, которые могут породить государственные расходы либо уменьшить доходы государства, вносятся только с согласия президента.

Объектом права законодательной инициативы является готовый законопроект, а не предложение о его разработке. Данное обстоятельство обусловлено исключительной сложностью процесса подготовки законопроекта и невозможностью в большинстве случаев разработки законопроекта силами одного парламента.

Процедура реализации права законодательной инициативы предполагает внесение законопроекта именно в нижнюю палату парламента.

Во многих случаях законодательная инициатива является не правом, а обязанностью тех или иных субъектов. Закрепление законопроектов в ежегодных планах означает, например, что правительство обязано внести на рассмотрение парламента соответствующий законопроект. Зачастую правительством вносятся законопроекты по поручению президента, а также в силу требований принятых законов. Законодательная инициатива всегда является правом лишь для граждан, депутатов Палаты представителей и Совета Республики.

Активность субъектов сильно различается.

85% всех законопроектов вносится на рассмотрение парламента правительством, около 15% - президентом, единичными являются случаи внесения законопроектов депутатами Палаты представителей а также Совета Республики.

Дата добавления: 2015-07-11