Общая характеристика нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности

Нормативная правовая база, регулирующая предпринимательскую деятельность на территории Тверской области, сформирована достаточно полно: по основным вопросам, относящимся к компетенции областной и местных властей, приняты те или иные нормативные правовые акты. Вместе с тем специальное регулирование поддержки малого предпринимательства имеет место только на уровне области и нескольких муниципальных образований (г. Тверь, Вышневолоцкий район).

Многие вопросы предпринимательской деятельности относятся к исключительной компетенции федерального уровня (основная часть контрольно-надзорной деятельности, лицензирование, сертификация, регистрация и постановка на налоговый учет, таможенная политика, основы приватизации государственного и муниципального имущества и др.) и по ним приняты соответствующие федеральные законы и подзаконные акты, которые не могут быть изменены и дополнены на областном и муниципальном уровнях. Таким образом, основное внимание при анализе нормативно-правовой базы будет уделено актам Тверской области и актам муниципальных образований.

Здесь следует отметить два принципиальных для анализа момента.

Во-первых, рассматриваются действующие полномочия органов власти Тверской области и местных органов власти без учета грядущих кардинальных изменений системы в соответствии с принятием Федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ”Об общих принципах организации законодательных, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, принятие последнего федерального закона повлечет за собой изменение территориальной организации местного самоуправления путем формирования двухуровневой системы местного самоуправления, что естественно приведет к разделу территории, полномочий и собственности между муниципальными образованиями. Кроме этого, данные федеральные законы предусматривают соответствие выполняемых функций имуществу, которое будет находиться в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Также потребует изменений и Закон Тверской области от 27 июня 1996 г. № 371 «О местном самоуправлении в Тверской области». В настоящее время предсказать, как будут проходить данные реформы довольно сложно, в связи с чем при анализе будем ориентироваться на действующую ситуацию и присущие ей проблемы.

Во-вторых, из всего круга отношений, регулирование которых относится к компетенции области и муниципальных образований, выбраны только наиболее важные для успешного развития малого предпринимательства, регулирование которых, как показывают исследования в других регионах, связано с наибольшими проблемами для субъектов хозяйственной деятельности. Это, прежде всего, земельные отношения, отношения в сфере нежилой недвижимости, в том числе аренда, перевод жилого фонда в нежилой, отношения, связанные со строительством новых объектов или реконструкцией существующих, открытием торговых точек, мест общественного питания и некоторые другие. То есть это отношения, характеризующиеся взаимодействием субъектов малого предпринимательства и органов власти разного уровня, в первую очередь, местного. Кроме этого, будет рассмотрено законодательство о поддержке малого предпринимательства, действующее на территории области и отдельных муниципалитетов.

Акты Тверской области и муниципальных образований, принятые в развитие федерального законодательства, как правило, не отходят от заданной им генеральной линии и напрямую не противоречат ему, однако они дополняют его новыми положениями, которые могут затруднять деятельность предпринимателей. Так, например Закон Тверской области «О государственной поддержке малого предпринимательства» в целом соответствует базовому Федеральному закону в данной сфере «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» (подробнее см. раздел 6.3.1). В качестве примера нормотворчества муниципального уровня можно привести Постановление главы администрации г. Твери от 22 августа 2002 г. № 2182 «Об утверждении порядка подачи, приема и прохождения документов и взаимодействия структурных подразделений администрации города при предоставлении земельных участков для строительства», принятое в развитие Земельного кодекса Российской Федерации. Данный порядок в основной своей части следуют заданной в Земельном кодексе Российской Федерации логике, однако ключевыми своими положениями вступает с ним в противоречие, значительно дополняет его, что приводит к усложнению процедуры, увеличению сроков, тем самым создает проблемы субъектам МП (подробнее см. раздел 6.5).

Нормативно-правовое регулирование в сферах, относящихся к компетенции непосредственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, таких как управление областной и муниципальной собственностью, полномочия в части регулирования системы налогообложения единым налогом на вмененный доход для отдельных видов деятельности (введение данной системы налогообложения, определение сфер в рамках федерального перечня, установление коэффициента К2), регулирование торговой деятельности и др., также может быть в большей части признано не противоречащим иному законодательству и не выходящим за рамки соответствующих полномочий.

По всей видимости, подобная картина является следствием проводимой различными органами власти (администрацией Тверской области, местными органами власти, Тверским территориальным управлением МАП России) политики, направленной на устранение противоречий в действующем законодательстве и его систематизацию, а также повышение юридической грамотности разработчиков законодательства. Так, сотрудник Тверского территориального управления МАП России высказал следующее мнение по данному вопросу:

Если полученные нами проекты нормативных актов, касающихся развития поддержки предпринимательства и антимонопольного законодательства, направлены на ограничение конкуренции или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции, в том числе необоснованное препятствование осуществлению предпринимателями предпринимательской деятельности, мы либо обращаемся с предложением и даем свое заключение, которое должен учесть соответствующий орган, либо если нарушение уже имеет место, принимаем меры, возбуждаем дела. У нас есть свой административный порядок рассмотрения дел, мы даем предписание об отмене либо изменении соответствующего нормативного акта либо понуждаем органы исполнительной власти области или органы местного самоуправления совершить те или иные действия.

Нельзя сказать, что таких случаев много, но они имеют место, без работы мы не сидим.

Что касается необоснованного введения налогов, то это пошло на убыль, может быть потому, что, с одной стороны, сами представители органов местного самоуправления стали юридически гораздо более подкованными, а с другой стороны, из ведения органов местного самоуправления сферу введения налогов и сборов в значительной степени изъяли. Взять тот же единый налог на вмененный доход: если раньше они сами устанавливали ряд коэффициентов по местоположению, по ассортименту товаров, то сейчас этот вопрос вывели на уровень законодательной власти субъектов Российской Федерации. Сейчас им и принимать-то нечего, а раньше они принимали в зависимости от формы собственности: муниципальную и государственную формы собственности им жалко, они и принимали налог или коэффициент налога для частных предпринимателей выше, а для муниципальной формы собственности ниже, или от него вообще освобождали. Раньше это было типичное нарушение, мы такие случаи пресекали.

Сейчас подобные факты нам неизвестны.

Однако еще раз следует отметить, что «непротиворечие» нормативного правового акта вышестоящему законодательству не означает, что применение его на практике не создает проблем малому предпринимательству и не превращается в непреодолимые административные барьеры. Кроме этого, отмечаются факты неисполнения принятых нормативных правовых актов и их отдельных норм.

Рассматриваемые отношения могут быть охарактеризованы как административные или процедурные, то есть они отличаются тем, что по каждому из них существуют соответствующие административные процедуры, которые не должны превращаться в барьеры и быть максимально четкими. Однако изучение отдельных процедур показывает, что они строятся не по принципу удобства для применения предпринимателями, а для облегчения использования соответствующими чиновниками, т.е. не являются «ориентированными на предпринимателя». Это зачастую приводит к тому, что нормативные правовые акты становятся барьерами для развития малого бизнеса, даже несмотря на то, что написаны достаточно понятно и вроде бы непротиворечиво. Более подробно такие моменты будут рассмотрены в разделах, посвященных соответствующим отношениям.

Если же говорить об общем восприятии нормативной правовой базы, регулирующей предпринимательскую деятельность на территории Тверской области, то можно сказать, что она проработана неплохо, хотя и существуют большие возможности по ее совершенствованию в целях стабилизации и повышения прозрачности регулирования, а также его упрощения и устранения неоправданных барьеров при общем соответствии логике нормативно-правового регулирования, заложенной на федеральном уровне.

Здесь любопытно отметить, что более 40% опрошенных экспертов и представителей органов местного самоуправления отметили, что существующая нормативная правовая база способствует развитию малого предпринимательства (рис. 6.2.1). Возможно, имелось в виду налоговое законодательство о системе налогообложения на основе единого налога на вмененный доход, а возможно, и система нормативно-правового регулирования в целом.

При этом набор рекомендаций по развитию нормативно-правового регулирования может быть практически универсальным для всех муниципальных образований, поскольку их акты очень похожи как друг на друга, так и на акты, принятые другими уровнями власти.

Далее более подробно рассмотрим законодательство:

– о государственной поддержке малого предпринимательства (раздел 6.3);

– регулирующее отношения в сфере недвижимости (раздел 6.4);

– регулирующее получение земельных участков для строительства и ведение строительства (раздел 6.5);

– регулирующее торговую деятельность и сферу общественного питания
(раздел 6.6).

Рис. 6.2.1. Оценка опрошенными экспертами и представителями местных органов власти влияния действующего законодательства на развитие малого предпринимательства

Дата добавления: 2015-10-29