Законодательство, регулирующее получение земельных участков для строительства и ведение строительства

Процедура осуществления инвестиционно-строительного проекта, включающая в себя две крупные процедуры – получение земельного участка для строительства и подготовка и ведение строительства, является самой сложной из всех административных процедур. Ее сложность обусловлена необходимостью взаимодействия с большим количеством государственных и муниципальных органов и коммерческих организаций (до 40–50), причем с некоторыми не по одному разу на разных стадиях процедуры (число собранных подписей может достигать 150–200), отсутствием у многих органов правил поведения и четко прописанных предметов регулирования в данной сфере, высокими формальными и неформальными финансовыми затратами. Некоторые стадии данной процедуры требуют объективно серьезных финансовых вложений и привлечения сторонних профессиональных организаций, а некоторые не могут быть пройдены без неформальных выплат. Можно утверждать, что процедура осуществления инвестиционно-строительного проекта представляет собой «клубок разноплановых проблем», которые не могут быть решены по отдельности, к ним необходимо применение комплексного подхода, основанного на взаимодействии федерального, регионального и местного уровней власти.

Существующим проблемам в данной сфере в последние два года стало уделяться повышенное внимание на федеральном уровне. Так, в настоящее время в стадии проработки находятся законопроекты о внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об архитектурной деятельности», а также разрабатываются концепции новых федеральных законов «О планировании развития территорий» и «О регулировании строительной деятельности в Российской Федерации». Цель разрабатываемых поправок – оптимизировать и систематизировать процедуру получения земельного участка для строительства и процедуру строительства. Опыт подготовки перечисленных законопроектов показывает, что существует несколько центров силы на разных уровнях, которые преследуют свои «ведомственные» или «уровневые» интересы, что препятствует выработке единых подходов к регулированию отношений в данной сфере.

Примечательно, что на федеральном уровне вопросы административных барьеров в сфере строительства практически не рассматривались, большее внимание всегда было приковано к административным барьерам в сфере контроля (надзора), лицензирования. В связи с этим следует положительно оценить работу администрации Тверской области, которая обратила внимание на данный сектор и рассмотрела на заседании Межведомственной комиссии по устранению административных барьеров вопрос «Об упрощении процедуры и порядка оформления исходно-разрешительной документации на ремонт, реконструкцию и строительство производственных объектов».

Законодательство, регулирующее отношения в данной сфере, состоит из большого числа нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Приведем только основные: Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральные законы от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации». Постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. № 1008 «О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации», от 10 марта 2000 г. № 221 «Об утверждении Правил выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения», от 11 ноября 2002 г. № 808 «Об утверждении правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков», постановление администрации Тверской области от 19 июня 2002 г. № 208-па «Об утверждении порядка выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости на территории Тверской области», актов муниципальных образований, регулирующих предоставление земельных участков, утверждающих порядок взаимодействия предпринимателей с органами власти (например, постановление главы администрации г. Твери от 22 августа 2002 г. № 2182 «Об утверждении порядка подачи, приема и прохождения документов и взаимодействия структурных подразделений администрации города при предоставлении земельных участков для строительства»), порядок проведения конкурсов на приобретение земельных участков в собственность или на праве аренды (например, Решение Городского собрания депутатов города Торжка от 30 октября 2002 г. № 42 «О порядке организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территории МО «Город Торжок», или права их аренды»), порядок выдачи разрешений на проведение строительно-монтажных работ (например, постановление главы администрации города Твери от 9 февраля 1993 г. № 100 «О порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ») и многие другие, в том числе правила землепользования и застройки (Решение Тверской городской думы от 2 июля 2003 г. № 71 «О временных правилах землепользования и застройки г. Твери»).

Многие приведенные нормативные правовые акты написаны недостаточно подробно, некоторые существенные моменты вообще выпали из поля их регулирования (например, взаимодействие с организациями производственной инфраструктуры), в них содержатся положения, противоречащие друг другу, не отвечающие сегодняшним реалиям и потребностям рынка недвижимости. В целом же система предоставления земельных участков, подготовки и ведения строительства не отвечает потребностям экономического развития страны и даже тормозит его, ограничивая инвестиционную деятельность. В наименьшей степени эта система подходит для ведения строительства небольших объектов, предназначенных для субъектов МП.

В общем виде процедуру реализации инвестиционно-строительного проекта, если рассматривать реализацию проекта «с нуля» (с получения необходимого земельного участка), можно представить в виде последовательных стадий:

1) получение земельного участка у местного органа власти;

2) получение исходно-разрешительной документации и технических условий;

3) разработка проектной документации;

4) согласование и экспертиза проектной документации;

5) получение разрешения на строительство;

6) ведение строительства;

7) подключение к сетям инфраструктуры;

8) государственная приемка объекта (ввод в эксплуатацию).

Каждая из данных стадий представляет собой набор последовательных действий, при осуществлении которых у предпринимателя (инвестора) могут возникнуть серьезные проблемы, связанные как с неоднозначностью и неформализованностью самих этих действий, так и с противодействием со стороны определенных органов. В результате средняя длительность реализации инвестиционно-строительного проекта может превышать три года с непрогнозируемыми в начале объемами необходимых инвестиций.

Далее при рассмотрении вопросов мы будем опираться на опыт Твери, поскольку по нему наличествует больше материала, он в наибольшей степени изучен и в Твери наибольшее число проблем с реализацией инвестиционных проектов в строительстве.

Начнем с выявления самых сложных стадий инвестиционно-строительного процесса. По результатам изучения данной проблематики в нескольких субъектах Российской Федерации стадии можно расположить следующим образом по мере уменьшения сложности:

1) получение земельного участка для строительства у местного органа власти;

2) получение исходно-разрешительной документации и технических условий;

3) согласование и экспертиза проектной документации;

4) получение разрешения на строительство;

5) подключение к сетям инфраструктуры;

6) государственная приемка объекта строительства;

7) ведение строительства;

8) разработка проектной документации.

Последние три стадии в целом мало отличаются по степени сложности друг от друга, их последовательность в списке зависит от региона и сложности объекта строительства.

Основываясь на ответах опрошенных экспертов[28], стадии инвестиционно-строительного процесса следует расположить следующим образом по мере снижения числа ответивших «сложно» (см. рис. 6.5.1):

1) получение разрешения на строительство (65%);

2) получение земельного участка для строительства у местного органа власти (63%);

3) получение исходно-разрешительной документации и технических условий (58%);

4) подключение к сетям инфраструктуры (57%);

5) согласование и экспертиза проектной документации (35%);

6) государственная приемка объекта строительства (27%);

7) ведение строительства (26%);

8) разработка проектной документации (21%).

Как видно, определенные отличия существуют, в первую очередь в отношении стадии выдачи разрешения на строительство, которая в Тверской области «лидирует» по степени сложности. Указать, по каким причинам стадия выдачи разрешения на строительство является самой проблемной, достаточно сложно. Анализ постановления администрации Тверской области от 19 июня 2002 г. № 208-па «Об утверждении порядка выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости на территории Тверской области» не позволяет установить какие-либо основания для признания данной стадии наиболее сложной. В соответствии с данным постановлением разрешение на строительство должно быть выдано бесплатно в течение одного месяца, при этом установлены перечень необходимых документов, основания для отказа. В связи с этим причина может заключаться в том, что положения постановления не выполняются на практике. В таком случае это предмет для разбирательства на межведомственной комиссии по устранению административных барьеров, тем более что данный вопрос относится к компетенции субъекта Российской Федерации.

Рис. 6.5.1. Оценка опрошенными экспертами степени сложности прохождения различных стадий инвестиционно-строительного процесса

На втором месте по степени сложности оказалась стадия получения земельного участка для строительства. Следует признать, что это объективная оценка ситуации с предоставлением земельных участков из государственной и муниципальной собственности. В ходе данной работы эта процедура была рассмотрена нами более подробно на примере г. Твери.

Земельный кодекс Российской Федерации установил два возможных способа предоставления земельных участков для строительства:

1) без предварительного согласования места размещения объекта;

2) с предварительным согласованием места размещения объекта.

Первый способ является более «удобным» для предпринимателей, поскольку в таком случае на торгах приобретается уже сформированный как объект недвижимости земельный участок, в связи с чем предпринимателям нет необходимости проходить длительную процедуру согласования и осуществлять кадастровые работы. Можно напрямую приступать к проектированию объекта недвижимости и строительству.

Однако несмотря на все преимущества для предпринимателей и развития рынка недвижимости, как показывает статистика, основная часть земельных участков в городах продолжает передаваться под застройку напрямую определенному подрядчику путем внеконкурсного заключения договора аренды с условием строительного освоения земельного участка.

Внеконкурсная процедура предоставления земельных участков на условиях аренды, несомненно, выгодна ограниченному кругу застройщиков, обладающих тесными устоявшимися связями с органами и организациями, участвующих в процессе предоставления земельных участков для строительства. Однако большинство инвесторов испытывают серьезные проблемы при получении земельного участка для строительства через процедуру предварительного согласования места размещения объекта.

Во-первых, при предварительном согласовании места размещения объекта инвестор может получить земельный участок только на праве аренды, он не может оформить его в собственность. Это основной недостаток данной процедуры, поскольку инвестор не получает долгосрочных гарантированных прав на земельный участок, на котором будет расположено его строение. Соответственно, он несет все риски того, что арендный договор не будет продлен, или что ставки арендной платы возрастут. Кроме этого, инвестор не может привлекать заемные средства под залог земельного участка.

Во-вторых, данная процедура для инвестора более сложная и длительная, поскольку предусматривает формирование границ земельного участка, включая проведение землеустроительных работ и определение для него вида разрешенного использования, а во многих случаях, в том числе и в муниципальных образованиях Тверской области, прохождение процедур согласования землеотвода.

На практике инвестор не имеет возможности предсказать срок, за который он может получить право аренды земельного участка для последующего проектирования и строительства.

Органы местного самоуправления не заинтересованы в предоставлении долгосрочных прав инвесторам на землю до начала строительства.Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2003 год», как и аналогичные законы на предшествующие годы, создает ситуацию, когда в местные бюджеты направляется только 50% средств, поступивших от реализации земельного участка или права его аренды. Другая половина направляется в региональные бюджеты. Такая ситуация будет сохраняться до тех пор, пока государственные земли в городах не будут разграничены на земли Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

На практике органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы не показывать рыночную цену земли, а получать доход опосредованно (квартирами, передаваемыми инвестором администрации бесплатно, или деньгами, эквивалентными стоимости квартир). Это искажает мотивацию инвесторов и застройщиков, ориентирует их на установление «особых» отношений с органами местного самоуправления, что создает основу для коррупции.

Очевидно, что вышеперечисленных проблем инвестору удается избежать в случае приобретения прав на земельные участки на торгах, на которые выставляются полностью сформированные земельные участки.

Процедура предоставления земельных участков для строительства, которая существует в настоящее время в г. Твери (см. табл. 5 Приложения 3), отличается достаточной сложностью даже по сравнению с аналогичной процедурой других городов (Томск, Пермь, Великий Новгород). Кроме этого, отдельными своими нормами она вступает в противоречия с Земельным кодексом Российской Федерации, установившим общие положения предоставления земельных участков для строительства (см. табл. 6 Приложения 3). Основные противоречия следующие.

1. Процедура предусматривает предварительный этап рассмотрения обращения заявителя, который предшествует предоставлению земельного участка. На данном этапе рассматривается вопрос целесообразности и возможности осуществления строительства заявленного объекта недвижимости. Данный этап длится, по нашим оценкам, от трех до четырех месяцев, что достаточно долго для предварительного рассмотрения вопроса, поскольку все это время заявитель находится в неопределенном состоянии по поводу возможных инвестиций. Результатом работ является решение о возможности или невозможности строительства объекта и способ предоставления земельного участка (либо на торгах, либо без проведения торгов со сбором заявлений заинтересованных лиц, либо с предварительным согласованием места размещения объекта). При этом комиссия по инвестициям, земельным отношениям и размещению производительных сил может отказать заявителю по причине отсутствия функциональной необходимости строительства объекта. Земельный кодекс Российской Федерации не предусматривает подобных предварительных процедур, в нем устанавливается обязанность органа местного самоуправления обеспечить выбор земельного участка по заявке землепользователя. Более того, если предприниматель направляет в орган местного самоуправления заявку, то по логике Земельного кодекса Российской Федерации это означает, что испрашиваемый земельный участок должен быть предоставлен по предварительному согласованию места размещения объекта.

2. Процедура предполагает, что необходимые согласования по акту выбора земельного участка, технические условия будущего строительства, необходимые заключения о разрешенном использовании земельных участков получаются не органом местного самоуправления, как того требует Земельный кодекс Российской Федерации, а органом местного самоуправления совместно с заказчиком (застройщиком). На практике это означает, что заказчик (застройщик) самостоятельно собирает необходимые для согласования документы. Представляется, что это прямое нарушение Земельного кодекса Российской Федерации.

3. Процедура не устанавливает сроки получения согласований, заключений и прочих необходимых документов на этапе оформления акта выбора земельного участка, в результате процесс затягивается на срок до нескольких месяцев. Вместе с тем в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, а также дежурные кадастровые карты (планы), содержащие сведения о местоположении земельных участков, предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления. Неудивительно, что перед предпринимателями встает проблема получения технических условий, которая поставлена респондентами на третье место в числе самых актуальных.

4. Процедура содержит требование предоставления заказчиком документов, подтверждающих намерения о прекращении прав собственности на землю и на строения, сооружения, находящиеся на испрашиваемом земельном участке и принадлежащие гражданам и юридическим лицам, а также письменные отказы от иных прав на земельные участки, на которых эти объекты расположены. Представляется, что земельные участки, на которые имеются права третьих лиц, не могут быть предоставлены по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, если только это не изъятие для государственных или муниципальных нужд. Такие земельные участки могут быть приобретенными для последующего строительства только у существующих пользователей, а не через местный орган власти. Более того, неправомерным выглядит пункт, предусматривающий подготовку проекта постановления администрации города о прекращении прав предыдущих землепользователей и о предоставлении земельного участка для строительства, поскольку это означает, что по решению администрации прав на земельные участки могут быть лишены их нынешние собственники, долгосрочные арендаторы, а также лица, обладающие ими на праве постоянного (бессрочного) пользования, что не только не содействует нормальному гражданскому обороту, но и противоречит существующему законодательству.

5. Процедура предусматривает, что заявитель должен заключить с администрацией договор, в котором определяются вид и размер инвестиционных вложений, т.е. упомянутая выше «натуральная плата» за предоставление земельного участка под строительство, которая называется в положении инвестиционной основой. При этом инвестиционная основа абсолютно непрозрачна для заявителей, изначально они не могут знать размер этих обременений, поскольку порядок определения инвестиционной основы не прописан. Представляется, что это способ получить реальную плату за земельный участок без практики проведения торгов, что не совсем цивилизованно. Одним из респондентов был приведен следующий пример: одному заявителю было отказано в предоставлении испрашиваемого им земельного участка на том основании, что другой заявитель – его конкурент – смог предложить лучшие инвестиционные условия, то есть фактически состоялся неформальный конкурс, результат которого был определен администрацией без формальных процедур. Очевидно, что данная практика должна быть кардинальным образом изменена.

6. Процедура предусматривает несколько оснований для отказа в предоставлении земельных участков для строительства на разных стадиях. На стадии предварительного рассмотрения заявки предпринимателю может быть отказано в случае если имеется невозможность предоставления испрашиваемого земельного участка под заявленный объект вследствие несоответствия нормам и требованиям, предусмотренным действующим законодательством, а также определена нецелесообразность предоставления участка в связи с отсутствием функциональной необходимости строительства объекта. Однако уже после выполнения процедуры согласования акта выбора земельного участка и получения заключения государственной экологической экспертизы по обоснованию инвестиций в строительство объекта местный орган власти может отказать в размещении объекта, если какие-либо согласования не были получены или заключения были отрицательными, либо не были представлены какие-либо документы. Однако при этом предприниматель вложил значительные средства в проект, выполнил большую часть работ самостоятельно, поэтому принципиально важно, чтобы в этом случае не происходил окончательный отказ в согласовании места размещения объекта, а документы просто отправлялись в соответствующий орган администрации на доработку.

Есть и еще другие недостатки данной процедуры (например, сроки, в течение которых те или иные органы должны выполнить свои функции, зачастую не установлены), однако они менее значительны и обременительны для предпринимателей.

В результате по самым скромным подсчетам, прохождение разных этапов процедуры получения земельного участка для строительства в г. Твери выглядит следующим образом.

Предварительный этап рассмотрения заявления – три-четыре мес.

Этап приобретения прав на земельный участок на торгах –девять мес.

Этап приобретения прав на земельный участок по процедуре предварительного согласования места размещения объекта – 12 мес. (если готово обоснование инвестиций в строительство) и до 15 мес., если такие обоснования не готовы и возникают проблемы с экологической экспертизой. Оценить денежные затраты достаточно сложно, можно лишь утверждать, что на каждом этапе их величину спрогнозировать очень сложно, и окончательная стоимость прохождения данной процедуры будет выше запланированной. Тогда как в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации данная процедура должны быть пройдена в течение пяти-шести месяцев (оценка). Приведем один из реальных примеров из беседы с одним из респондентов:

У нас для постройки магазина потребовалось два года собирать документы и только потом строить, причем построить удалось значительно быстрее, чем собрать необходимые разрешения (на аренду земли, на утверждение проекта) – за полгода. Было проведено 180 согласований, 127 подписей собрано.

Очевидно, что подобная практика не может быть признана удачной, а порядок должен быть пересмотрен в пользу предпринимателей, желающих инвестировать средства в экономику муниципальных образований. И, конечно же, вопрос осуществления инвестиционно-строительной деятельности должен постоянно рассматриваться на межведомственных комиссиях по устранению административных барьеров, поскольку данная проблема будет существовать ближайшие несколько лет. В ходе проработки данного вопроса в рамках комиссий можно выработать весьма действенные предложения по снижению сложности указанной процедуры для предпринимателей. Это должно предоставить дополнительные возможности для тех субъектов малого предпринимательства, которые хотят расширять свой бизнес, обновлять производственные, торговые, офисные и иные помещения, а также развивать рынок недвижимости в регионе.

Концептуальные рекомендации, которые бы могли упросить ситуацию в данной сфере, следующие.

1.Установить в законе критерии определения земельных участков, которые могут быть предоставлены в собственность или аренду исключительно посредством конкурсных процедур.

2.Установить, что земельные участки предоставляются на аукционах и конкурсах преимущественно в собственность, определить случаи, в которых земельный участок должен предоставляться в аренду, а не в собственность.

3.Разработать специальные процедуры проведения торгов по продаже земельных участков, имеющих такие обременения, как объекты незавершенного строительства, ветхое жилье и т.д.

4.Комплект документов для проведения аукциона (конкурса) должен включать в себя полную и точную информацию об имеющихся на участке инженерных коммуникациях, технических условиях и плате за подключение к сетям инженерной инфраструктуры. Такие платежи должны включаться в стартовую цену земельного участка.

5.Установить принцип, согласно которому:

– в начальную цену могут быть включены затраты на разработку требований к архитектурному проекту (если таковые выдвигаются со стороны города и включены в информационное сообщение о проведении торгов), а также затраты (часть затрат) на инженерные коммуникации, которые город подвел к земельному участку, выставленному на аукцион;

– стартовая цена может быть понижена на величину затрат, необходимых для сноса или демонтажа объектов, которые не соответствуют разрешенным видам пользования для данного участка, а также затрат, необходимых для восстановления почвы до уровня экологических норм, установленных для разрешенных видов использования участка.

Дата добавления: 2015-10-29