О природе Союзного государства РБ и РФ

Проведенный обзор возможных форм объединения государств позволяет оценить природу Союзного государства, созданного Договором Республики Беларусь и Российской Федерацией от 8 декабря 1999 г.

С одной стороны, Союзное государство является международно-правовым объединением Республики Беларусь и Российской Федерации. Проявляется это в следующем.

Прежде всего в строгом смысле слова данное объединение не новое единое государство, а один из этапов на пути к нему. Это с очевидностью следует из ст. 1 Договора: РФ и РБ «создают Союзное государство, которое знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство (курсив мой. — С.А.)».

К тому же, государства, подписавшие Договор, полностью сохраняют в нем свои гарантии самостоятельности и независимости. Согласно ст. 6, «каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности». Кроме того, государства сохраняют свое членство в ООН и других международных организациях (ст. 6).

И наконец, по многим позициям предусматривается единая, согласованная, но самостоятельно проводимая политика соответствующих государств, в частности, обеспечение прав граждан на каждой территории и их защита в третьих государствах в равной мере любым из участников Договора, действия органов каждого государства по защите обоюдных интересов и т.д.

Приведенные положения позволяют некоторым аналитикам найти у Союзного государства черты конфедеративного объединения. В принципе, это личная оценка. Ясно лишь одно: говорить здесь о чертах «конфедеративного государства» нельзя, поскольку конфедеративных государств не бывает. Государства бывают либо федеративными, либо унитарными.

С другой стороны, у Союзного государства РБ и РФ есть много черт, позволяющих отнести его именно к названному — самостоятельному — виду объединений государств.

Если отвечать на вопрос: «есть ли основания для того, чтобы называть данное объединение Союзным государством?», то можно отметить следующие моменты, характерные для более тесного, чем международно-правовой и конфедеративный, союза РБ и РФ.

Во-первых, наряду с целями, традиционными для международно-правовых договоров (проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны, обеспечение безопасности Союзного государства, укрепление мира и т.д.), в указанном Договоре ставятся цели, ведущие к глубокой интеграции внутренних процессов в обоих государствах и, по существу, к созданию единого образа жизни всех граждан. Согласно ст. 2 Договора, это обеспечение мирного и демократического развития братских народов обоих государств, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни; создание единого экономического пространства; неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина; формирование единой правовой системы демократического государства; проведение согласованной социальной политики.

Во-вторых, в Союзном государстве уже сейчас имеется единое гражданство данного государства.

В-третьих, государства ранее договорились и подтвердили в данном Договоре, что граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника (ст. 14, п. 5). Иначе говоря, граждане обоих государств имеют на любой территории равный статус.

В-четвертых, обозначенную выше цель Союзного государства — создание единого экономического пространства — предполагается решать многими способами, в том числе гарантированностью и защитой всех форм собственности и хозяйствования на территории Союзного государства, наличием движимого и недвижимого имущества у самого Союзного государства, введением единой денежной единицы (валюты), которая будет выпускаться исключительно единым эмиссионным центром.

В тех же целях Договор определяет широкий круг предметов ведения Союзного государства. Причем то, что отнесено Договором к исключительному ведению Союзного государства, свидетельствует о сильной тенденции к будущему федеративному устройству. Па существу, речь идет о единой экономической системе на территории Союзного государства. Не случайно в Договоре имеется отдельная глава о принципах формирования единого экономического пространства. Этому же уделяется повышенное внимание в Программе действий РБ и РФ по реализации положений Договора. В соответствии с Договором в Союзном государстве действует унифицированное, а затем и единое законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, включая гражданское и налоговое законодательство. Функционируют единые принципы взимания налогов, не зависящие от места нахождения налогоплательщиков на территории Союзного государства. Государства принимают согласованные меры по поэтапному сближению основных социальных и макроэкономических показателей развития и проводят единую структурную политику.

В-пятых, Союзное государство имеет свои бюджет, финансы, собственность.

В-шестых, хотя государства оговорили в Договоре свою территориальную целостность, тем не менее они планируют в перспективе единую государственную охрану внешней границы Союзного государства (п. 5 ст. 7).

В-седьмых, в Союзном государстве существует единое таможенное пространство, в отношении которого применяются: единый порядок экспортного контроля; единые меры нетарифного регулирования, включая применение количественных ограничений, лицензирование ввоза и вывоза товаров, введение единого перечня товаров, к которым применяются запреты и ограничения ввоза и вывоза; единый порядок взаимного признания лицензий, сертификатов и разрешений на ввоз или вывоз товаров.

В-восьмых, Союзное государство имеет право заключать международные договоры (ст. 35,40).

В-девятых, Союзное государство имеет единую систему органов, большинство из которых формируются государствами-участниками: Высший Государственный Совет, Палата Союза Парламента, Совет Министров. Но Палата Представителей Парламента избирается населением на основе всеобщего избирательного права. Для осуществления контроля за финансами Союзного государства создается Счетная палата.

В-десятых, органы Союзного государства обладают правом на правотворчество. Высший Государственный Совет издает декреты, постановления и директивы (п. 3 ст. 35). Парламент принимает законы и Основы законодательства Союзного государства (ст. 40). Совет Министров издает постановления, директивы и резолюции (п. 3 ст. 46).

Согласно Договору, в случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и нормы внутреннего закона государства-участника преимущественную силу имеет норма закона или декрета Союзного государства (п. 2 ст. 60).

В-одиннадцатых, Союзное государство создает свою государственную атрибутику (в соответствии с п. 1 ст. 10 Договора «Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности»).

Некоторые из перечисленных положений особенно отчетливо говорят о тенденции к федеративным началам объединения, например, оформление единого экономического пространства, наличие собственности Союзного государства и его бюджета, единое гражданство, право на заключение международных договоров от имени Союзного государства, право на правотворчество и приоритет союзных норм перед правовыми нормами государств-участников.

Вместе с тем, конечно, ряд положений Договора свидетельствует о том, что Союзное государство — это пока, образно говоря, «квазигосударство», все-таки этап на пути к более тесному государственному единству. Прежде всего следует отметить, что основой Союзного государства является Договор, не Конституция. Не случайно в Договоре, как уже упоминалось, определено, что по мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции (п. 3 ст. 2). Очевидно, принятие Конституции станет возможно в условиях более тесного единства в рамках Союзного государства. Однако, если оно сохранит нынешний статус, принятие Конституции вызовет много вопросов, поскольку оформление Конституцией объединения государств с международно-правовой самостоятельностью не практикуется. Далее нужно указать на хотя и согласованную, но самостоятельную внешнюю политику государств.

Что касается обороны, то, согласно Договору, исключительному ведению Союзного государства подлежат разработка и размещение оборонного заказа, обеспечение на его основе поставок и реализации вооружений и единой техники, объединенная система технического обеспечения вооруженных сил государств-участников. Поскольку к исключительному ведению Союзного государства отнесено «функционирование региональной группировки войск» (ст. 17), создание подобной совместной группировки и общее управление ею предполагаются (и на практике это уже сделано). В целом же оборонная политика, по Договору, находится в совместном ведении Союзного государства и государств-участников. Но не исключаются и самостоятельные шаги государств наряду с тем, что предусмотрено «взаимодействие в международном сотрудничестве по военным и пограничным вопросам» (ст. 18).

Несмотря на провозглашение единых подходов к равному правовому статусу граждан, все-таки его нельзя признать в полной мере равным, и данная задача остается одной из наиболее важных для обоих государств.

В экономической сфере пока можно говорить больше о перспективах сближения, чем о реальном экономическом единстве. Это видно из текста самого Договора, который нередко в подобных вопросах пользуется термином «поэтапное». В частности, как уже указывалось, государства принимают согласованные меры по поэтапному сближению основных социальных и макроэкономических показателей развития (ст. 21 Договора). Так же поэтапно вводится единая денежная единица (ст. 22), Содержание Программы действий по реализации Договора наглядно подтверждает то, что более тесное экономическое единство возможно в перспективе

В принципе все это нормально для союза государств, наметивших создание единого государства.

Некоторые конституционно-правовые вопросы, требующие решения в рамках Союзного государства

Содержание Союзного договора свидетельствует о том, что на сегодня есть некоторые не до конца четкие положения, и над ними надо думать — возможно, понадобятся уточнения нормативно-правового оформления соответствующих отношений.

Если к большинству органов Союзного государства применен принцип паритета при их формировании (Высший Государственный Совет, Палата Союза Парламента, Совет Министров), то для Палаты Представителей, избираемой населением, определено неодинаковое количество депутатов от Российской Федерации (75) и от Республики Беларусь (28). Поскольку законы Союзного государства принимаются большинством голосов от общего числа членов каждой палаты (п. 6 ст. 43 Договора), в Палате Представителей можно предвидеть преобладание российских голосов над белорусскими. Очевидно, понадобятся дополнительные гарантии паритета интересов. Не исключено это и для Палаты Союза, даже при равном числе членов палаты от обоих государств.

Для членов «верхней» палаты — Палаты Союза — предполагается одновременное членство в парламенте государства-участника, т.е. для России в Совете Федерации или Государственной Думе. Относительно же депутатов Палаты Представителей в Договоре ничего не сказано о том, обязаны ли они прекратить членство в палате парламента своего государства. Правда, в п. 2 ст. 41 Договора установлено, что упомянутые депутаты не могут заниматься «другой оплачиваемой деятельностью». Но в российских документах на этот счет обычно говорится более четко: нельзя быть депутатами иных представительных органов.

Можно понять, в связи с чем появилась норма п. 5 ст. 43 Договора («Решение Палаты Представителей считается не принятым, если против него проголосовало более одной четверти от общего числа депутатов»), — она направлена на защиту интересов белорусской стороны и потому является обоснованной. Однако данная норма позволяет блокировать принятие любого закона или Основ законодательства Союзного государства группе депутатов от Российской Федерации, если последняя составит всего лишь треть от общего числа депутатов, избранных на территории РФ. Более того, возможно объединение части депутатов от России и части депутатов от Беларуси для блокирования актов Союзного государства. Такая ситуация будет еще более неестественной.

Очевидно, со временем указанную норму придется уточнить, и лучше с учетом представительства депутатов от соответствующего государства, например, следующим образом: «Решение Палаты Представителей считается не принятым, если против него проголосовало менее трех четвертей депутатов, избранных от Республики Беларусь, или двух третей депутатов, избранных от Российской Федерации». Три четверти депутатов от РБ — это 21, т.е. близко к той четверти, о которой говорит теперешняя норма. Две трети депутатов от РФ — 50, это более весомая численность депутатов для заблокирования акта.

Предлагаемая норма не допускает объединения депутатов Палаты Представителей от обоих государств для блокирования законов или Основ законодательства, что было бы оправданным на данном этапе, поскольку речь идет о защите интересов каждого государства.

Разумеется, надо предвидеть то, что позволяет сам Договор, а именно создание союзных общественных объединений и, следовательно, их участие в выборах депутатов Палаты Представителей, как говорится, единым фронтом на территории обоих государств. Не исключено, что такие депутаты затем объединятся во фракции в Палате Представителей. Но все-таки при принятии законов и Основ на первом этапе более важными представляются не политические концепции, а интересы государств, которые и защищаются раздельной отрицательной оценкой депутатами законопроектов.

Для принятия рядом органов Союзного государства решений избран метод единогласия. Но отдельные нормы не совсем понятны. Так, согласно ст. 37 Договора 1999 г., акты Высшего Государственного Совета принимаются на основе единогласия государств-участников. Акт не является принятым, если одно из государств-участников высказалось против его принятия. Голосование на заседаниях Высшего Государственного Совета от имени государства-участника осуществляет глава государства либо лицо, им уполномоченное.

Здесь не ясна формула «одно из государств-участников высказалось против...». Предполагается ли единое решение всех членов Высшего Государственного Совета от соответствующего государства? Или возможна ситуация, когда одно из лиц против (например Председатель Государственной Думы), а остальные за? Кроме того, норма не позволяет однозначно судить о том, выступают ли члены Высшего Государственного Совета при обсуждении возможных его решений в личном качестве (это очевидно лишь для глав государств) или от имени органа, который они возглавляют (председатели палат парламентов, председатели правительств).

В Договоре не совсем понятно решен вопрос об актах органов Союзного государства, их назначении и соотношении. Так, Высший Государственный Совет издает декреты, постановления и директивы (п. 3 ст. 35). Парламент принимает законы и Основы законодательства (ст. 40). Совет Министров издает постановления, директивы и резолюции (п. 2 ст. 46).

В статье 58 Договора дана такая последовательность нормативно-правовых актов Союзного государства: законы, Основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции. Говорится и о том, что органы Союзного государства также могут принимать рекомендации и заключения.

Предметное соотношение актов не совсем ясно. Более или менее понятно, для чего Парламент принимает законы и Основы законодательства. Первые касаются вопросов исключительного ведения Союзного государства и. надо полагать, будут актами прямого действия на всей территории Союзного государства, а Основы — рамочными актами по вопросам совместного ведения, на базе которых государства-участники осуществляют собственное нормативное регулирование (ст. 59).

Но придется определить, когда для реализации задач Высшего Государственного Совета принимаются декреты, когда — постановления, когда — директивы. Соответственно для Совета Министров надо уточнять, в каких случаях издаются постановления, директивы и резолюции, тем более что два вида актов — постановления и директивы — для обоих органов совпадают.

Есть неувязки в регулировании Договором вопросов иерархии нормативных актов. Например, из Договора достаточно ясна подчиненность актов Совета Министров актам Высшего Государственного Совета. Согласно ст. 46, Совет Министров действует в соответствии со своей компетенцией, определенной Договором и решениями Высшего Государственного Совета. Решение Совета Министров может быть приостановлено или отменено Высшим Государственным Советом. Однако очевидно, что компетенцию Совета Министров могут определять и законы, Основы законодательства Союзного государства.

Кроме того, хотя предполагается более высокое место законов в соотношении с актами Высшего Государственного Совета (п. 1 ст. 59 Договора), судьба закона реально может зависеть от глав государств: п. 8 ст. 43 Договора установлено, что если у Председателя Высшего Государственного Совета (это глава одного государства-участника) или у главы второго государства есть возражения, то закон отклоняется. Преодоление вето не предусмотрено Договором.

В некоторых аналитических материалах, распространяемых в Государственной Думе, можно встретить сетования по поводу того, что Договор принижает роль парламентов государств-участников, в том числе Государственной Думы. Вряд для таких выводов есть основания. И все же некоторые предложения, высказанные при этом, заслуживают внимания. В частности предложение о том, чтобы в рамках Палаты Союза правом законодательной инициативы обладали не только Палата в целом, как предусмотрено Договором, но и отдельные члены Палаты, в принципе можно реализовать. Но вряд ли может быть поддержан такой приводимый в его пользу аргумент: это, мол. необходимо для того, чтобы депутаты Государственной Думы, входящие в Палату Союза, могли реализовать свои инициативы или инициативы Думы. Недооценивается тот факт, что общая депутация от обеих палат каждого парламента (РБ и РФ) имеет задачу консолидированного выступления в рамках палаты. Гораздо рациональнее было бы ставить другой вопрос — о наделении правом законодательной инициативы в Парламенте Союзного государства палат парламентов государств-участников.

Предстоит более четко определить систему управления Союзным государством. В соответствии со ст. 44 Договора в состав Совета Министров входят лица на паритетной основе — министры иностранных дел, экономики и финансов государств-участников — и руководители «основных отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства». Конечно, Договором не регулируются вопросы структуры и статуса органов управления. Для этого предусматривается положение, утверждаемое Высшим Государственным Советом, Но на практике вопрос о системе органов управления станет одним из актуальных по мере укрепления Союзного государства.

В заключение следует отметить, что Договором от 8 декабря 1999 г. создана эффективная база для укрепления и развития Союзного государства РБ и РФ. Имеются правовые предпосылки интеграционных процессов, прежде всего в части экономического единства, создания единого законодательства и обеспечения единого статуса человека и гражданина на всей территории Союзного государства. В вопросах внешней политики и обороны государства на данном этапе сохраняют самостоятельность и пользуются методом согласования своих шагов, а также совместных действий. Все это со временем может создать почву, во-первых, для упрочения самого Союзного государства, во-вторых, для перехода к более тесному союзу — федеративному государству.

Поступила в редакцию 30.11.2000

ВЕСТИ MOCK УН-ТА СЕР. 11, ПРАВО 2001 № 1

[1][1] См. об этом: Авакьян С.А. Проблемы гражданства Союза Беларуси и России // Материалы научно-практической конференции «Проблемы унификации законодательства Беларуси и законодательства России в процессе интеграции». Москва, 18—19 декабря 1997 г. // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России 1998. №2. С 25—28; Бабурин С.Н. Союзный парламент как обязательный элемент реинтеграции России и Беларуси // Там же. С. S—9; Он же. Время действовать Строительство Союзного государства Белоруссии и России требует ежедневной практической работы // Независимая газета. 2000. 29 апр., Барнин И Я., Миронов В.О. Россия и Беларусь: история воссоединения. М., 2000; Василевич ГА. Конституционные основы формирования единой правовой системы Союза Беларуси и России // Материалы научно-практической конференции «Проблемы унификации законодательства Беларуси и законодательства России в процессе интеграции». Москва, 18—19 декабря 1997 г // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. С. 31—35; Годин Ю. На пути к Союзному государству. К новому этапу двухсторонней интеграции России и Белоруссии // Независимая газета. 2000 26 янв; Забейворота А И Институты парламента в российско-белорусской интеграции- Автореф. дис.. канд. юрид наук. М., 2000; Он же Парламентаризм и этапы формирования белорусско-российской государственности М., 2000. Миронов О.О. Конституции Беларуси и России как правовая основа Союза // Материалы научно-практической конференции «Проблемы унификации законодательства Беларуси и законодательства России в процессе интеграции». Москва, 18—19 декабря 1997 г. // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. С. 42—43; Пастухова Н.Б. Союз России и Белоруссии: этапы, особенности, перспективы (конституционно-правовой аспект): Автореф дис.... канд. юрид, наук. М., 2000, и др.

Дата добавления: 2015-11-04