Г.Т. ЧЕРНОБЕЛЬ

Чернобель Генрих Трофимович, ведущий научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Конституция как учредительный закон, обеспечивающий верховную легализацию основ общественного и государственного устройства <1>, - ключевой нормативный правовой акт любого государства. Это правовой фундамент, на котором базируется система государственного управления, ее институциональная парадигма, юридическое гарантирование прав человека <2>, упреждение произвольных усмотрений "случайного большинства" власть имущих <3>, общественный правопорядок. Важна системообразующая роль конституции в демократическом правополагании: ее принципы, нормы являются ключевыми для всех отраслей права данного государства. Как справедливо отмечал Л.А. Сен-Жюст, "конституция есть начало и средоточие всех законов. Всякое установление, не исходящее из конституции, есть тирания".
--------------------------------
<1> См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 34, 60.
<2> См.: Аренс Г. Юридическая энциклопедия, или Органическое изложение науки о праве и государстве на основании принципов этической философии права. Пер. с нем. М., 1863. С. 70.
<3> См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. Пер. с нем. СПб., 1903. С. 358.

Ученые верно акцентируют внимание на идеологической функции конституции <4>. Это "камертон", эталонизирующий модельность действующего законодательства, закрепляемую в его модусах ("разрешено", "обязательно", "запрещено"), его дальнейшее развитие и совершенствование, культуру правотворческой и правоприменительной деятельности, параметры единого правового пространства, общественное правосознание.
--------------------------------
<4> См.: Кутафин О.Е. Современное состояние и перспективы развития науки конституционного права Российской Федерации // Государство и право на рубеже веков. Конституционное и административное право: Матер. Всерос. конф. М., 2000. С. 3 - 6; Буховец А.Н. Идеологическая функция государства: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2002; Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 62; Поленина С.В. Конкретизация как метод законотворчества в Российской Федерации // Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики: Матер. междунар. симпоз. (Геленджик, 27 - 28 сентября 2007 г.) / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2008. С. 42.

Сказанное определяет значение проблемы нормативно-правовой конкретизации действующей Конституции <5>. Универсальность конституции как основного закона, охватывающего своим прямым регулирующим действием всю систему общественных отношений, имеет свои пределы. "Детально регламентируя многие, даже частные, вопросы организации и деятельности государства и его органов, конституция в то же время содержит общие и не отличающиеся формальной определенностью положения, которые формулируют лишь некоторые наиболее важные начала правового регулирования общественных отношений. И связано это с тем, что в ее функции не входит детальное урегулирование общественных отношений, она представляет собой общую идеальную модель организации социума" <6>. Конституция нормативно "программирует развитие законодательства", и в ходе этого развития происходит определенная ее конкретизация, что является существенным условием практической реализации конституционных нормативов. Отсутствие такой конкретизации отрицательно сказывается на действенности этих нормативов или обрекает их на бездействие <7>.
--------------------------------
<5> О понятии нормативно-правовой конкретизации и ее видах см.: Шмелева Г.Г. Конкретизация юридических норм в правовом регулировании. Львов, 1988; Баранов В.М., Лазарев В.В. Конкретизация права: понятие и пределы // Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики; Власенко Н.А. Конкретизация в праве: природа и пути исследования // Там же; Залоило М.В. Понятие и формы конкретизации юридических норм: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2011. Недостатком является то, что понятие конкретизации норм права в научной литературе порой отождествляется с их изменением. Это не всегда так. Конкретизировать - значит сделать более четким, ясным то или иное представление, знание, положение о чем-либо. Изменение всегда предполагает определенную поправку, перемену, переделку чего-либо. Поэтому, например, при правотворческой конкретизации норм права может иметь место их определенное изменение (что связано с внесением в систему норм права новых конструктивных элементов - семантических или семиотических), при правоприменительной конкретизации норм права какие-либо их изменения недопустимы.
<6> Эбзеев Б.С. Конституция Российской Федерации: конкретизация и актуализация ее норм как условие и гарантия осуществления прав и обязанностей человека и гражданина // Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики. С. 598.
<7> Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 604, 606, 607.

Следует согласиться с тем, что конкретные указания конституции на необходимость принятия того или иного законодательного акта не означают, что другие ее положения не могут получить своей конкретизации <8>. Конкретизация конституции как метод законотворчества <9> обеспечивает логическую завершенность правового регулирования, его нормативную определенность, модельную сбалансированность и устойчивость норм права, дает ориентацию при правоприменительном толковании оценочных понятий, способствует преодолению коррупционной латентности в системе действующего законодательства, необходимую согласованность внутринационального законодательства с общепризнанными принципами и нормами международного права <10>.
--------------------------------
<8> См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 103.
<9> См.: Поленина С.В. Указ. соч.
<10> См.: Поленина С.В. Указ. соч.; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002; Власенко Н.А. Указ. соч. С. 61 - 62; Крусс В.И. Конституционная конкретизация как общий метод формирования системы российского законодательства // Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики; Пшеничнов М.А. Конкретизация как технико-юридический прием преодоления дисгармонии законодательства // Там же; Гамидов М.Ш. Конкретизация норм российского законодательства в контексте стандартов международного права // Там же; Залоило М.В. Указ. соч. С. 14.

К сожалению, вопрос об основополагающих принципах нормативно-правовой конкретизации конституции, действующего законодательства в научной литературе теоретически не разработан. Например, не ясно, какие конституционные нормативы необходимо конкретизировать в обязательном порядке, на каком правотворческом уровне (закон, указ главы государства, постановление правительства, ведомственные акты), как это должно осуществляться в условиях федеративного государства и с учетом глобализационных процессов <11>, каковы пределы конкретизации юридических норм в правотворческой и правоприменительной деятельности и т.д. В самих конституциях (за редким исключением <12>) понятие конкретизации как таковое не закреплено.
--------------------------------
<11> См.: Марченко М.Н. Об основных тенденциях развития права в условиях глобализации // Государство и право. 2009. N 6.
<12> См., например: ст. 148j Конституции Австрийской Республики.

Необходимо различать внутреннюю и внешнюю конкретизацию действующей конституции. Внутренняя конкретизация может быть сопряжена с определенными изменениями тех или иных ее положений <13>. Правовые системы государственного управления эволюционируют. Поэтому в мире очень мало конституций, которые не подвергались бы определенной корректировке в контексте назревших общественных проблем, изменяющихся исторических условий <14>. За два века действия американской Конституции было предложено более 9 тыс. поправок. Принято 27 поправок <15>. Множество коррективов внесено в Конституцию Мексики 1917 г., Конституцию Германии 1949 г., Конституцию Франции 1958 г. Поправка - это и есть определенное изменение, дополнение, исправление чего-либо. Во Франции Конституционным законом от 28 марта 2003 г. были осуществлены масштабные изменения конституционных положений о территориальной организации государства. В частности, заморские территории Франции обрели новый правовой статус, расширено их участие в управлении государственными делами, введены новые конституционные нормы об использовании этими территориями своих финансовых и других ресурсов <16>.
--------------------------------
<13> В 1907 г. в русском переводе была издана книга Г. Еллинека "Конституции, их изменения и преобразования", в которой автор вскрывает причины изменения правовых норм, содержащихся в конституции. Отмечалось, что "основные законы не отличаются большей прочностью, чем все остальные". На правотворческой ниве царствует "правосоздающая сила" определенной необходимости, отражающей те или иные доминанты реальной жизни, те или иные упущения законодателя или же его законотворческую прогностику. Суверенное государство, обладая неограниченной властью, "может по своему усмотрению изменять, отменять конституцию или заменять ее другой, - и не только правовым путем: конституция государства может претерпеть коренное изменение и путем насильственного переворота. Каждая революция стремится к изменению конституции". Важную роль в правовом изменении конституции играют "учредительно-конституционное законодательство", совершающееся "при непосредственном участии народа", обыкновенное законодательство, судейские интерпретации. Говоря об американском опыте, Еллинек констатировал, что "в Америке судья фактически заменяет место конституционного законодателя. Не без основания суды в Америке называют иногда третьей законодательной палатой". Указывалось также на значимость факторов, связанных с международным правом, при изменении конституций.
<14> Например, в Конституцию Японии 1946 г. не внесено ни одной поправки.
<15> Подробнее об американском опыте конкретизации действующей Конституции см.: Мазаева Е.С. Конкретизация положений конституции в деятельности Верховного суда США // Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики.
<16> См. об этом: Яхьяева С.М. Роль местных органов в системе публичного управления Франции // Государство в меняющемся мире: Матер. VI Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 26 - 28 мая 2011 г.). М., 2012. С. 440.

В корректировке нуждается Конституция РФ, которая, как отмечал О.Е. Кутафин, была принята словно "только для того, чтобы создать видимость наличия в стране новой Конституции" <17>. Конституция не лишена пробелов, дефектов, коллизий, не все формулировки ее "безупречны, некоторые из них еще не вызрели окончательно, создавались в определенной спешке" <18>, даже те или иные редакционные погрешности, содержащиеся в Конституции, вызывают определенные "сложности при издании законов в развитие Конституции и в правоприменительной практике" <19>. Правотворческие органы при конкретизации конституционных положений "вынуждены буквально изворачиваться" <20>.
--------------------------------
<17> Кутафин О.Е. Конституция и проблемы ее реализации // Российский конституционализм: проблемы и решения (матер. междунар. конф.). М., 1999. С. 201.
<18> Хабриева Т.Я. Российская конституционная модель и развитие законодательства // Конституция и законодательство. Книга II (по материалам междунар. науч.-практ. конф. Москва, 29 октября 2003 г.). М., 2004. С. 10; Она же: Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права. 2003. N 11; Шейнис В.Л. Тернистый путь российской Конституции // Государство и право. 1997. N 2; Миронов О.О. Конституция не может быть неизменной // Государство и право. 1998. N 4; Авакьян С.А. Проблемы реформы конституции // Российский конституционализм: проблемы и решения (матер. междунар. конф.). М., 1999; Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы российской Конституции // Государство и право. 2000. N 6; Из истории создания Конституции Российской Федерации: стенограммы, материалы, документы (1990 - 1993): В 6 т. М., 2007.
<19> Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 97.
<20> Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 15. С. 9.

В целом в научной литературе констатируется, что действующая Конституция РФ "не гарантирует обществу динамическое поддержание демократических ценностей, их стабильность" <21>. Сказались "условия в стране перед принятием Конституции и обстановка, в которой она принималась" <22>. Отсутствовало, как подчеркивал в одной из своих программных статей В.В. Путин, ответственное государственное мышление: "В 90-е годы под флагом воцарения демократии мы получили не современное государство, а подковерную борьбу кланов и множество полуфеодальных кормлений. Не новое качество жизни, а огромные социальные издержки. Не справедливое и свободное общество, а произвол самоназначенных "элит", откровенно пренебрегавших интересами простых людей. Все это "отравило" переход России к демократии и рыночной экономике устойчивым недоверием большей части населения к самим этим понятиям, нежеланием участвовать в общественной жизни" <23>.
--------------------------------
<21> Хальметов А.И. Конституция России: альтернативные проекты и современное развитие // Право и государство: теория и практика. 2012. N 3. С. 64.
<22> Чиркин В.Е. Развитие конституционализма в России (рецензия на книгу В.Д. Зорькина "Конституционно-правовое развитие России". М., 2011) // Государство и право. 2012. N 3. С. 124.
<23> Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 2012. 6 февр.

Формирование в России правового конституционализма (на концептуальном и законодательном уровне) все еще находится на первоначальном этапе. Не решены многие правовые вопросы процедурной демократии, что является одной из причин того, что в Российской Федерации системы законов как реально существующей управленческой силы пока не сложилось <24>. Конституция РФ нуждается в обновлении с учетом правовых новаций, которые происходят на современном этапе общественного развития, без этого невозможна ее внешняя правовая конкретизация. Актуальной является проблема доверия в отношениях гражданского общества и государства. Гражданское общество - первично, государство - вторично. "Сегодня качество нашего государства отстает от готовности гражданского общества в нем участвовать" <25>. Не преодолено отчужденно-недоверчивое отношение к властным структурам, порождающее правовой нигилизм. Это касается прежде всего законодательной власти, воплощаемой в институте народных представителей.
--------------------------------
<24> См.: Добрынин Н.М. Размышления о проблемах становления правового государства в России // Право и политика. 2012. N 2. С. 238.
<25> Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 2012. 6 февр.; Он же. Россия сосредоточивается - вызовы, на которые мы должны ответить // Известия. 2012. 16 янв.

В демократическом правовом государстве институт народных представителей, олицетворяющий суверенитет народа <26>, выступает как функционально-компетентный опорный центр системы государственного управления, определяющий ее общий векторный настрой, стратегическую "тональность" законодательства, отражая правовую волю народа, суверенное верховенство этой воли. В современной России это не так. Действующая система государственного управления воспринимается обществом как сугубо чиновничья система, имеющая в парламенте определенный партийный "перевес" и принимающая законы исключительно в своих интересах и в свою пользу, не считаясь с подлинной волей народа, его потребностями. Одной из причин сложившегося положения является то, что законотворческая деятельность российского парламента, основополагающие принципы этой деятельности в Конституции РФ не прописаны с достаточной нормативной ясностью и полнотой.
--------------------------------
<26> К сожалению, в Конституции РФ понятие "институт народных представителей" отсутствует.

В научной литературе справедливо обращается внимание на то, что, в отличие от Правительства РФ, порядок работы которого конкретизирован соответствующим положением, утвержденным Федеральным конституционным законом, порядок работы российского парламента (Государственной Думы и Совета Федерации) урегулирован лишь на уровне регламентов, принятых самими палатами парламента. Поднят вопрос о подготовке и целесообразности принятия Федерального закона "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации" <27>. С правовой точки зрения логичным и конститутивно оправданным представляется включение в конституции специального раздела о механизме осуществления парламентом его законотворческих функций, как это сделано, например, в ряде европейских конституций <28>, где разделы соответствующим образом поименованы: "Федеральный законодательный процесс" (Австрия), "Законодательство" (Ирландия), "Составление законов" (Италия), "Законодательство Федерации" (Германия), "Законодательная деятельность парламента" (Греция), "Законы и другие предписания" (Швеция), "О разработке законов" (Испания), "Законодательство и государственное управление" (Нидерланды), "Составление законов" (Румыния), "Законодательство" (Финляндия).
--------------------------------
<27> См.: Поленина С.В. Указ. соч. С. 45.
<28> См., например: ст. 41 - 49в Федерального конституционного закона Австрии, ст. 74 - 84 Конституции Бельгии, ст. 73 - 77 Конституции Греции, ст. 20 - 27 Конституции Ирландии, ст. 81 - 92 Конституции Испании, ст. 70 - 82 Конституции Итальянской Республики, ст. 81 - 111 Конституции Королевства Нидерландов, ст. 64 - 81 Конституции Латвийской Республики, ст. 169 - 173 Конституции Португальской Республики, ст. 72 - 79 Конституции Румынии, гл. 6 Основного Закона Финляндии, ст. 72 - 82 Основного Закона ФРГ, гл. 8 Конституции Швеции, ст. 102 - 110 Конституции Эстонской Республики.

В содержательном плане конституции определяют, кому предоставляется право законодательной инициативы, порядок ее внесения, порядок работы над законопроектом, сроки и процедуру его обсуждения и принятия, порядок передачи законопроекта в вышестоящую палату парламента и порядок его отзыва, виды принимаемых законов и других нормативных правовых актов, порядок контрасигнатуры принятых законов, а также определяют, какие вопросы регулируются законом, порядок изменения или дополнения принятых законов, порядок подписания законов, их опубликования и переопубликования, порядок народного опроса по законопроекту (Австрия), порядок внесения законопроекта на консультативный референдум (Испания) или на решение народа (Ирландия), порядок делегирования законотворческих полномочий, порядок передачи законопроекта (при необходимости) в судебные инстанции, порядок вступления закона в силу. Думается, указанный конституционный опыт заслуживает внимания <29> в целях принятия Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", прошедшего в Государственной Думе первое чтение.
--------------------------------
<29> Еще М.М. Сперанский наставлял, что "порядок законодательства" должен определяться в основном законе государства. "Самый факт издания закона, - писал много лет спустя известный русский правовед Ф.Ф. Кокошкин, - предполагает существование предшествующих закону юридических норм, регулирующих порядок законодательства". Эти нормы, имея учредительный, конституционный характер, "стоят выше" данного конкретного закона, и "только при соблюдении их законодательный акт получает обязательную силу" (Кокошкин Ф.Ф. Юридическая природа Манифеста 17 октября // Юридический вестник. 1913. Кн. 1. С. 46).

В законе следовало бы особо конкретизировать порядок реализации фундаментального права народа на непосредственное участие в принятии государственных решений, например посредством внесения тех или иных правовых инициатив, общегражданского обсуждения законопроектов (не только через Интернет). Необходимо должным образом реагировать на запросы общества, "дать возможность самим гражданам формировать законодательную повестку, выдвигать свои проекты и формулировать приоритеты". "Мы заведомо проиграем, - подчеркивает Президент, - если будем рассчитывать только на решения чиновников". Подлинная демократия "должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и обратной связи" <30>.
--------------------------------
<30> Путин В.В. Демократия и качество государства; Он же. Россия сосредоточивается - вызовы, на которые мы должны ответить.

В самой конституции, а не в федеральном законе должна быть четко закреплена компетенция каждого правотворческого органа на издание (принятие) нормативных правовых актов в определенной форме, по конкретному кругу вопросов (предметов ведения). Необходимо установить, что всякий нормативный правовой акт, исходящий от того или иного государственного органа или одобренный им, имеет государственный характер. При определении в конституции вертикальных и горизонтальных уровней нормативно-правовых формообразований следует выделить органы общей правотворческой компетенции и органы специальной правотворческой компетенции. Правотворческая компетенция государственных органов должна быть сбалансированной, адекватной, иерархически выдержанной. Также целесообразно закрепить в конституции право на делегирование правотворческих полномочий различного компетентного уровня, порядок его осуществления. Конституционно должна быть гарантирована компетентная самостоятельность правотворческого органа.
В соответствии с традиционным разграничением государственных функций и полномочий различают следующие уровни правотворчества: правотворчество непосредственно самого народа, правотворчество представительных органов государственной власти и правотворчество исполнительных органов государственной власти. Нет необходимости закреплять в конституции все виды нормативных правовых актов, порождаемых указанными уровнями правотворчества, особенно в контексте современного общественного развития, когда правотворческий процесс как таковой, выполняя важную роль в осуществлении государственных функций, все более усложняется. Однако, чтобы этот процесс не приобрел эклектический характер, нормативные правовые акты основополагающего функционального значения должны быть соответствующим образом отражены в конституции, конституционном законодательстве. В частности, необходимо закрепить такие понятия, как "нормативный правовой акт" (общеродовое понятие), "народный закон" (закон, одобренный или принятый на референдуме), "государственный закон", "конституционный закон", "международный закон", "подзаконный нормативный правовой акт", "правительственный нормативный правовой акт", "ведомственный нормативный правовой акт", "нормативный правовой акт органов местного самоуправления", "нормативный правовой акт локального значения", "нормативный правовой договор", "нормативный правовой акт временного значения", "нормативный правовой акт секретного значения".
С учетом актуальности проблемы борьбы с коррупцией, имеющей универсальный характер, транснациональные формы и проникающей во все сферы нашей жизни <31>, в конституции следует определить основные критерии правовой легитимности <32> нормативных правовых актов. Что имеется в виду с теоретической точки зрения? Тот или иной нормативный правовой акт является праволегитимным, если он:
--------------------------------
<31> См.: Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6. С. 5.
<32> В правоведческой литературе не всегда четко различаются понятия "легальный" и "легитимный". Легальный (от лат. legalis) - законный, т.е. сообразный с тем или иным юридическим законом. В условиях тоталитарного государства легализовать можно что угодно в соответствии с волей власть имущих. Легитимный (от лат. legitimus) - более широкое понятие, означающее не только конституционное, но и общественное признание тех или иных прав, обязанностей, правовых полномочий государственных органов и их должностных лиц с учетом общепризнанных демократических ценностей.

1) принят (издан) государственным органом в соответствии с правотворческой компетенцией, предоставленной ему действующей конституцией. Закон, будучи основной формой правового регулирования общественных отношений, обладает высшей юридической силой и не может быть дополнен, изменен или отменен никакими иными нормативными правовыми актами. Решения о введении в действие закона, механизма его применения должны приниматься также в форме закона. Законодательный акт временного, разового действия не может изменять содержание постоянно действующего законодательного акта. При отмене законодательного акта, признанного решением Конституционного Суда неконституционным, восстанавливается действие нормативных правовых актов, которые были отменены указанным законодательным актом. Нормативные правовые акты, исходящие от исполнительных органов государственной власти, должны иметь строго подзаконный характер, т.е. основываться на действующем законодательстве и не противоречить ему;
2) принят (издан) в надлежащей форме (закон, указ, постановление, устав, положение и др.) и с соблюдением требований процедурных правил, установленных конституцией и иными законодательными актами. В форме закона должны регулироваться все вопросы, касающиеся общественного и государственного устройства, федеративных или конфедеративных отношений, основных прав граждан, налогообложения, денежной валюты, общей государственной безопасности, атомной энергетики, правового статуса общественных организаций, органов местного самоуправления, юридической ответственности, юрисдикционных полномочий правоохранительных органов, а также объявления чрезвычайного положения или военных действий. Праволегитимным не может быть признан нормативный правовой акт, не обнародованный в средствах массовой информации;
3) изданный в форме закона, содержит необходимые правовые дефиниции содержащихся в нем ключевых понятий. Недопустимо использование в тексте нормативного правового акта понятий, смысл которых расходится со смыслом понятий, закрепленных в действующей конституции, иных законодательных актах;
4) изданный в форме закона, содержит преамбулу с обоснованием (мотивированием) необходимости его принятия. Отражая определенные общественные потребности, интересы, мотив выступает генетически первичным содержательным компонентом в структуре механизма действия правовых нормативов. Немотивированный закон не может быть признан праволегитимным;
5) гарантирован конкретной системой юридических санкций. Без четких, конкретных санкций государственные предписания утрачивают юридический характер, следовательно, о какой-либо гарантированной нерушимости целостного функционирования законодательства не может быть и речи;
6) не противоречит по своему содержанию общепризнанным принципам и нормам международного права, человеческой нравственности.
Нуждаются в корректировке нормы Конституции РФ, определяющие правовой статус Президента РФ как главы государства. Необходимы четкие правовые основы функционирования этого института в системе государственного управления. Недостаточно детально прописаны в Конституции, например, отношения между Президентом и парламентом, что приводит порой к определенным управленческим недоразумениям.
Согласно Конституции РФ "Президент РФ издает указы и распоряжения" (ч. 1 ст. 90); "указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации" (ч. 2 ст. 90) и они "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (ч. 3 ст. 90). Однако в Конституции РФ не определено, по каким вопросам Президент вправе издавать указы и распоряжения, какова их нормативная сила: это подзаконные акты (как они характеризуются в научной литературе) <33> или акты, имеющие иную нормативную силу?
--------------------------------
<33> См.: Поленина С.В. Указ. соч. С. 43.

Существует еще один важный аспект. На данном этапе правового развития России в контексте современных общественных процессов целесообразно, чтобы Президент возглавил федеральное Правительство <34>, что активизировало бы мобилизующую энергию Правительства, повысило его функциональную эффективность и способствовало решению проблемы рациональной централизации государственного управления, его дальнейшему совершенствованию на правовой основе, резко подняло управленческий престиж Правительства, его институциональный авторитет.
--------------------------------
<34> Такое предложение уже вносилось (см.: Конституция и законодательство. М., 2003. С. 84).

В США, например, функции оперативного управления, т.е. правительственные функции, выполняет администрация президента. Во Франции правительство функционирует фактически во главе с президентом. В Германии велико значение поста канцлера как главы правительства. Второе место после парламента занимает правительство в управленческой системе Италии.
Общей теории института персонифицированного "перволидерства" в системе государственного управления не существует. Как свидетельствует управленческий опыт в его международном масштабе, дуальная система "исполнительной власти" в лице президента и правительства при функционировании парламента - это управленческая аномалия. Наиболее эффективна система государственного управления там, где президент выступает как глава правительства и где правительство во главе с премьером, назначаемое и контролируемое парламентом, функционирует как управленческий институт самостоятельно. Там же, где действуют и президент, и премьер-министр, "неизбежно возникают проблемы соотношения их полномочий" <35>.
--------------------------------
<35> Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. С. 10.

Конституционно-правовой конкретизации требует проблема конституционного правосудия (данное понятие до сих пор вызывает научные споры), по которой ни концептуально, ни институционально точки над i не проставлены. Общая теория конституционного правосудия также еще не выработана, его реализация базируется на постулатах, недостаточно разработанных формулах, в связи с чем возникают вопросы, не имеющие своего правового решения. В частности, если решения Конституционного Суда, признающие те или иные акты парламента неконституционными, обязательны и обжалованию не подлежат, получается, что этот Суд оказывается над законодательным органом, выступает как высшая власть в государстве. По сути, это перечеркивает ценностную управленческую значимость парламента как высшего народного представительства в системе государственного управления. Как быть, если Конституционный Суд ошибается или действует в угоду политической конъюнктуре?
Приоритетная функция конституционного контроля - толкование правовых нормативов с точки зрения их соответствия действующей конституции, что составляет, как справедливо подчеркивается в научной литературе, глубинную суть этого контроля <36>. Решения Конституционного Суда - это не источник права, как порой представляется <37>, они не могут подменять законодателя, создавать новые правовые нормы <38>. Это оценочный стимулятор нормативного развития права, его совершенствования.
--------------------------------
<36> См.: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 5, 7, 8, 216, 226.
<37> См.: Захаров В.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права. М., 2005; Никифорова А.В. Роль и место решений Конституционного Суда РФ в системе источников муниципального права // Право и политика. 2012. N 6.
<38> См.: Поленина С.В. Указ. соч. С. 46; Добрынин Н.М. О сущности конституционализма и правового государства: необходимое и действительное // Государство и право. 2012. N 7. С. 7. Еще в дореволюционной России правоведы отстаивали позицию, согласно которой суды должны иметь "право проверять конституционность законов", что не предполагает верховенства судебной власти над законодательной (см.: Палиенко В.И. Правовое государство и конституционализм // Вестник права. 1906. N 1. С. 31).

На сегодня достаточно разработанной, цельной теории толкования Конституции не сложилось, она нуждается в развитии <39>, как и теория конституционного контроля, практическая реализация которого вызывает потребность в теоретическом обосновании идеи его (конституционного контроля) предварительной значимости, т.е. Конституционному Суду надо предоставить право предварительного контроля за конституционностью нормативных правовых актов <40>. Контроль ex post facto (после того, как действие совершено) теряет свою рациональность и неэффективен.
--------------------------------
<39> См.: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. С. 5 - 8.
<40> Еще в древних Афинах тот или иной законопроект, одобренный народным собранием, до его вступления в силу поступал на рассмотрение суда присяжных, который давал свою правовую оценку законопроекту. С возникновением писаных конституций появилась идея о "конституционном контроле", упреждающем принятие противоконституционных законодательных актов. В нашей стране вопрос об учреждении предварительной проверки конституционности законопроектов поднимался правоведами и в 20-е г. XX в., и в более поздний советский период (см.: Митюков М.А. Судебный конституционный надзор 1924 - 1933 гг.: вопросы истории, теории и практики. М., 2005; Он же. Предтеча конституционного правосудия: взгляды, проекты и институциональные предпосылки (30-е - начало 90-х гг. XX в.). М., 2006).

Система предварительного контроля за конституционностью нормативных правовых актов существует в ряде государств (в Австралии, Бельгии, Ирландии, Норвегии, Индии, во Франции и др.). Указанный контроль распространяется, как правило, на обсуждаемые или утвержденные парламентом законопроекты до их промульгации. Будучи признанными неконституционными, такие акты не подлежат опубликованию, не вступают в силу. При этом принцип верховенства "законодательной власти" не нарушается, поскольку контроль осуществляется до вступления того или иного нормативного правового акта в силу.
Учреждение в Российской Федерации предварительного конституционного контроля своевременно упреждало бы законотворческие ошибки, ведущие к многочисленным нормативным поправкам, которые подрывают авторитет права как первичного регулятора социальных отношений <41>, способствовало бы совершенствованию действующей системы законодательства, гарантированию конституционных прав граждан, укреплению правовой стабильности в обществе.
--------------------------------
<41> См.: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. С. 6.

Буксует реформа местного самоуправления, являющегося одной из форм народовластия, логическим выражением общего процесса демократизации <42>. И хотя действующая законодательная база о местном самоуправлении соответствует Конституции РФ, а также Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1998 г., "практика показала, что она не создает действительно эффективно работающей системы решения населением самостоятельно и под свою ответственность вопросов местного значения, не содержит конкретных путей реализации и действенного механизма "самозащиты" местного самоуправления" <43>. В частности, недостаточно конкретизированы полномочия органов местного самоуправления: не всегда понятно, что можно и что нельзя. Существующее федеральное законодательство ограничивает практически всякую властную инициативу местных депутатов и глав поселений. "Глава поселения по рукам и ногам связан различными "табу", которые могут подвести его не только под монастырь, но и под конкретную статью Уголовного или Административного кодекса" <44>.
--------------------------------
<42> См.: Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. N 7; Бекбосынов М.Б. Местное самоуправление в условиях федеративной России: законодательное обеспечение, проблемы и перспективы // Право и политика. 2012. N 1; Карасев А.Т., Елькина А.В. Система местного самоуправления в РФ: понятие, структура // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 5.
<43> См.: Хабриева Т.Я. Российская конституционная модель и развитие законодательства. С. 13.
<44> Калинин А. Власть до востребования // Литературная газета. 2012. N 22.

Справедливо отмечается, что у нас умеют "списывать" западный опыт в регулировании тех или иных вопросов, но не перенимать его позитивные ингредиенты, касающиеся в том числе и проблем местного самоуправления. Это особенно касается проблем бюджетного финансирования органов местного самоуправления. "Там бюджеты начинают формироваться с местных административных образований, где власть ближе всего к народу и знает, как лучше распорядиться деньгами. Государственный же бюджет формируется по остаточному принципу. У нас по остаточному принципу финансируются низовые органы власти". В результате наша "вся местная власть стоит, как бомж в переходе московского метро, с протянутой рукой. Она проситель. Она зависит от того, дадут ей денег или нет. Она не может потребовать" <45>. Спрашивается, как можно в таких условиях выполнять судьбоносные для граждан публичные функции, да еще с "отдельными государственными полномочиями"? <46>
--------------------------------
<45> Там же.
<46> См.: Дитятковский М.Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. М., 2007.

Само местное самоуправление как таковое на некоторых его уровнях оказалось под угрозой. В частности, административные преобразования, в результате которых создаются так называемые городские округа, поглощающие множество сельских поселений, приводят к тому, что сельское население лишается местных органов самоуправления. Власть оказывается сконцентрированной у главы городского округа, все финансовые потоки сосредоточиваются в его руках. В субъектах РФ возникают общественные движения "В защиту местного самоуправления".
В определенной, порой весьма существенной, нормативно-правовой конкретизации нуждаются конституционные нормы, касающиеся основных прав человека и гражданина. Часть 1 ст. 29 Конституции РФ гласит: "Каждому гарантируется свобода мысли и слова". Понятия "свобода мысли" и "свобода слова" в действующем российском законодательстве не определены, что приводит к их разной интерпретации в правоприменительной деятельности. Например, "гибкость" Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (на вооружение взято политическое понятие) такова, что под него можно подогнать любое критическое слово, любую критическую мысль в адрес власть имущих. Необходимы конституционная норма <47> и соответствующая ее конкретизация в действующем законодательстве о праве на критику деятельности органов государственной власти и их должностных лиц.
--------------------------------
<47> Такая правовая норма, как известно, содержалась в ст. 49 Конституции СССР 1977 г.: "Каждый гражданин СССР имеет право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе. Должностные лица обязаны в установленные сроки рассматривать предложения и заявления граждан, давать на них ответ и принимать необходимые меры. Преследование за критику запрещается. Лица, преследующие за критику, привлекаются к ответственности". В условиях тотальной паритетной бюрократии эта конституционная норма, демократическая по своему содержанию, не получала практической реализации.

Такая же ситуация сложилась с реализацией ст. 31 Конституции РФ. С правовой точки зрения алогично на конституционно признанные свободы набрасывать разрешительную узду, т.е. разрешенное повернуть в запретное, чтобы потом вновь перевести его в разрешенное. Если та или иная правовая свобода конституционно признана, соответствующая презумпция разрешенности должна действовать автоматически. Требуется закон о праве на общественный протест, что помогло бы избежать в ряде случаев неадекватных действий со стороны правоохранительных органов.

google_protectAndRun("ads_core.google_render_ad", google_handleError, google_render_ad, google_eid);

Гамидов, Муса Шахбанович. Конкретизация норм права: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Гамидов Муса Шахбанович; [Место защиты: Нижегор. акад. МВД России].- Нижний Новгород, 2010.- 203 с.: ил. РГБ ОД, 61 11-12/36

Конкретизация норм права вполне может претендовать на статус общеправового института, обладающего многими характерными чертами и особенностями проявления во всех без исключения отраслях российского права. Трудно указать конкретную отрасль современного российского права, которая полностью «обходится» без конкретизации своих норм.

Между тем нынешний уровень и характер теоретического осмысления данного феномена отстает от существующих потребностей юридической практики, процессов обновления правовой материи. Количество научных исследований по поданной проблематике весьма незначительно. Следует приветствовать проведение отдельных крупных научных форумов, однако количество таковых явно недостаточно.

Таким образом, при всем многообразии проявлений и глубине проникновения в правовое пространство конкретизация остается вне скрупулезного осмысления с теоретико-методологической точки зрения. Отсутствие научно обоснованной методики конкретизации, устранение от этого процесса нор-мотворческих органов - источник ошибок и коллизий интерпретационной практики.

В условиях современного экономического кризиса конкретизация из-за отсутствия должного нормативного регулирования и научно-методологического обеспечения нередко превращается в «эффективный» инструмент многочисленных и многообразных злоупотреблений. В отсутствие апробированных научно обоснованных методик конкретизация норм права все чаще приобретает разовый, хаотичный по процедуре, сиюминутный, а порой и волюнтаристский характер.

См.: Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворче-ской, интерпретационной, правоприменительной практики: материалы Международного симпозиума (Геленджик, 27-28 сентября 2007 года) / под ред. проф. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2008.

См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 2010 года № 17-П «По делу о проверке конституционности подпункта «з» пункта 2 Перечня видов заработной платы и иного дохода, из которых производится удержание алиментов на несовершеннолетних детей, в связи с жалобой гражданина Л.Р. Амаякяна» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4297.

Деформации, перекосы, перегибы, а порой и некомпетентность, дополненная низким профессионализмом в принятии конкретизирующих решений, должны стать предметом пристального внимания всех звеньев представительной и исполнительной власти, объектом скрупулезного анализа представителей научного сообщества как общетеоретического, так и каждого отраслевого направления. Как отметил В.В. Путин, если «государство поддастся соблазну простых решений, то верх возьмет бюрократическая реакция. Вместо прорыва мы можем получить стагнацию, а коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большего отрыва власти от интересов общества, нежелания госаппарата слышать запросы людей».

Вышеобозначенными обстоятельствами определяется научная актуальность и практическая значимость осуществления общеправового монографического исследования конкретизации норм права.

Дата добавления: 2015-11-04