Системы местного самоуправления

В зависимости от того, каковы полномочия органов ме­стного самоуправления, как соотносятся органы управления на местах друг с другом и с центральными властями, различают несколько основных сис­тем местного самоуправления. В настоящее время ведущими стали муни­ципальная (англосаксонская) и биполярная (романо-германская) системы местного самоуправления. Кроме того, в постсоциалистических и разви­вающихся странах складываются своеобразные модели организации мест­ного самоуправления. Но поскольку они еще не приобрели характера за­вершенной системы, более подробно рассмотрим ставшие классическими западные образцы.

Муниципальная (англосаксонская) система возникла в Великобрита­нии, а затем была заимствована многими странами мира, прежде всего бывшими колониями Великобритании.

По мнению выдающегося специалиста по местному самоуправлению Г.В.Барабашева, ведущим признаком муниципальной системы стал ее деконцентрированный характер или полицентризм[57]: «В отличие от унифицированных муниципальных систем, в которых однопорядковые органы обладают одинаковым правовым статусом независимо от управляемых ими территорий (например, органы коммун во Франции и Италии), системы муниципальных органов в США и Великобритании строятся из организационных ячеек различных типов»[58].

Муниципальная система предполагает, что:

· совет – коллегиальный представительный орган, избираемый населе­нием, признается главным органом муниципальной единицы, имеющим право принятия окончательных решений, руководства и контроля;

· руководитель совета (мэр, председатель, лидер) может избираться ли­бо населением, либо советом;

· полномочия муниципального совета считаются специальными и стро­го определены в законе по принципу intra vires (в рамках прав): муници­пальным органам разрешается делать лишь то, что прямо закреплено в законе;

· никакой иерархии выборных органов, создаваемых в различных административно-территориальных единицах, не уcтанавливается, каждый из них призван решать строго определенные для него местные вопросы и как бы замыкается на своем уровне;

· деятельность местных органов контролируют: по вопросам осуществления собственных полномочий в рамках закона – специальное министерство; по вопросам делегированных полномочий – соответствующие отрас­левые министерства; любой совет может напрямую обращаться в министерства, территориальная подведомственность в этом отношении никакой роли не играет;

· отменить решения органов местного самоуправления в административном порядке нельзя; действия органов местного самоуправления могут быть оспорены в судах по инициативе как государственных органов, так и частных лиц; суды общей юрисдикции вправе признать оспариваемое решение ничтожным.

Существуют две основные разновидности англосаксонской системы:

английская и североамериканская модели.

Для британской, унитаристской модели xaрактерны: признание субъектами местного самоуправления муниципальных органов; отсутствие на местном уровне строгого разделения властей; законодательное определение статуса органов местного самоуправления, допускающее многообразие организационных форм.

Для североамериканской, диверсифицированной модели характерны: признание субъектом местного самоуправления населения, особым обра­зом организованного; многообразие форм и методов организации и деятельности муниципальных властей; определение статуса самоуправляемых территорий в специальных нормативных правовых актах штатов.

Биполярная (романо-германская) система местного самоуправления характеризуется следующими чертами:

· в одной административно-территориальной единице функционируют как система местного самоуправления, так и система прямого государственного управления;

· субъектами местного самоуправления признаются местные сообщества, наделяемые правами юридического лица публичного права;

· органами местного самоуправления являются: коллегиальный пред­ставительный орган, глава исполнительной власти и коллегиальный исполнительный орган, распределяющие между собой полномочия представительной и исполнительной власти на местах;

· компетенция территориального сообщества считается общей, определяется по принципу «разрешено все, что не запрещено»;

· деятельность органов местного самоуправления контролирует назначаемый на места представитель центральной власти.

Романо-германская система имеет множество разновидностей, среди которых выделяются романская, германская, скандинавская и латиноаме­риканская модели.

Романская модель наиболее ярко представлена во Франции и Италии, но действует также в Испании, Португалии, Греции. Для нее характерны: унификация правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного самоуправления одного уровня; наличие коллегиаль­ных исполнительных органов местного самоуправления (бюро местных советов во Франции и джунт в Италии).

Германская модель успешно функционирует в Германии, Австрии, Бельгии, Швейцарии. Для нее характерны: многообразие форм и методов организации местного самоуправления; тщательная и детализированная регламентация статуса местных органов; выделение обязательных и фа­культативных полномочий местного самоуправления.

Скандинавская модель, реализуемая в Швеции, Норвегии и Финляндии, характеризуется следующими специфическими признаками: компетенция между различными уровнями управления распределяется с учетом единой для нации целесообразности; местным сообществам передаются основные социальные функции государства; контроль за органами местного само­управления осуществляют децентрализованные структуры.

Латиноамериканскую модель, сформировавшуюся в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике, Перу и др.), отли­чают: дифференцированный подход к организации управления в городской и сельской местностях; применение традиционных форм местного управле­ния; провозглашение принципа политического единства и административ­ной автономии, означающего, что политическое единство обеспечивается представителями центральной власти на местах, в то время как административная автономия предоставляется муниципальным органам для решения местных проблем.

Общемировой тенденцией в местном управлении является усиление принципов децентрализации власти. В 1960-80 гг. реформы местных органов были проведены в большинстве западноевропейских стран и привели к уточнению правового статуса местного самоуправления. Многие страны, в которых ранее сложилась строго централизованная система управления на местах, во второй половине ХХ в. от нее отказались. Так, в 1970-80-х гг. принципы децентрализации были введены во французскую систему местных органов, до тех пор служившую образцом строго централизованной модели. Были отменены как ведомственные связи между государством и местными органами власти, так и подчиненность административно-территориальных образований; предварительный контроль за органами местного самоуправления был заменен на последующий. В результате сложилась иная, биполярная система местного управления, сочетающая признаки как централизованной, так и децентрализованной моделей. Конец 1980-х – начало 1990-х гг. ознаменовались на Латиноамериканском континенте возвратом к принципам децентрализации. В начале 1990-х гг. многие африканские страны заявили о своем стремлении пересмотреть основы территориальной организации и усилить элементы децентрализованного управления.

Реформы конца ХХ – начала XXI в., проводящиеся во многих зарубежных странах, направлены на повышение экономической и социальной эффективности местного самоуправления. Концепция нового публичного менеджмента, разработанная и наиболее радикально применяющаяся в англосаксонских странах, рассматривает органы местного самоуправления в качестве основных провайдеров социальных услуг, разрабатывает пути оптимизации их функций. Главными направлениями изменений считаются: децентрализация административных структур на местах, введение их подотчетности потребителям, привлечение населения к процессу принятия важнейших решений, мониторинг качества услуг, внедрение различных моделей управления качеством в работу местных органов самоуправления..

[1] Encyclopaedia Britanica. Chicago; L.; Toronto, 1961. Vol. 1. P. 165.

[2] См.: Debbach Ch. Science administrative. Dalloz, 1971. P. 1.

[3] Цит. по: Гарнер Д. Указ. соч. С. 24.

[4] C arrillo Flores A. La evolucion del derecho administrativo mexicano en el siglo XX // LXXL anlos de evolucion juridica en el mundo. Vol. 6. Мех., 1980. P. 87.

[5] Administrative management for development / Ed. by Y. Chapel. Brussel, 1947. P. 40.

[6] См. об этом: Боботов С. В. Вступительная статья // Брэбан Г. Французское адми­нистративное право. М., 1988. С. 8.

[7] См.: Гарнер Д. Указ. соч. С. 289.

[8] В этой связи интерес представляет Конституция Португалии. Определяя компе­тенцию правительства, законодатель выделяет три ее разновидности: политическую (ст. 200), законодательную (ст. 201) и административную (ст. 202). Осуществляя административные функции, правительство Португалии: разрабатывает планы на основе законов о соответствующих основных выбранных направлениях и обеспечи­вает их выполнение; обеспечивает исполнение бюджета государства; принимает регламентирующие акты, необходимые для должного выполнения законов; руково­дит службами и деятельностью непосредственной гражданской и военной админи­страции; направляет и контролирует косвенную администрацию, осуществляет опе­ку над автономной администрацией; осуществляет все действия, относящиеся к служащим и представителям государства и других публичных юридических лиц, и др. (ст. 202).

[9] См.: Encyclopedia of Government and Politics. L., N. Y., 1992. P. 267 – 278.

[10] Подробнее об этом см.: Осавелюк А. М. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: Конституционно-правовой аспект. М., 1998. С. 13 – 15; Он же. Вспомогательные органы в системе исполнительной власти западноевропейских стран // Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. М., 1995. С. 166 – 170.

[11] Крылова И. С. Аппарат государственного управления современной Франции. М., 1982. С. 30.

[12] Так в американских научных публикациях называются структурные подразделе­ния аппарата правительства. См., например: Lowi Th., Ginsberg В. American Government: Freedom and Power. N. Y.; L., 1990.

[13] См.: Центральный аппарат государственного управления капиталистических стран. М, 1984. С. 42.

[14] См. там же. С. 120, 130, 131.

[15] См: Gormley W. Т. Yr. Counterbureaucracies in Theory and Practice // Administration and Society. 1996. N 3. P. 275 – 298.

[16] См: Центральный аппарат государственного управления капиталистических стран. С. 11.

[17] См.: Зеэв Гейзель. Политические структуры государства Израиль. М., 2001. С. 32.

[18] Даже в тех государствах, в которых официально провозглашен отказ от министер­ской системы (например, Ливия), создаются органы управления, в основных чертах напоминающие министерства.

[19] См.: Штатина М. А. Административное право в странах Латинской Америки. М., 1994. С. 52.

[20] См.: Крылова И. С. Указ. соч. С. 94.

[21] Органы инспекции обладают правом проводить расследования, но, как правило, не имеют права принимать решения. Такое право дано сотрудникам иных структурных подразделений администрации.

[22] Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 408.

[23] См.: Штатина М. А. Указ. соч. С. 53.

[24] См.: Могунова М. А. Скандинавские государства: центральные органы власти. М., 1975. С. 178.

[25] См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. С. 81.

[26] См.: Современное буржуазное государственное право: Критические очерки: В 2 т.. 2. М., 1987. С. 275.

[27] См.: Государственная служба. Исполнительная власть: структура, функции. Зару­бежный опыт. Вып. 16. М., 1997. С. 94.

[28] Ведель Ж. Указ. соч. С. 409.

[29] В странах англосаксонского права соответствующая должность называется «постоянный секретарь». Самим названием подчеркивается несменяемость этой долж­ности в случае отставки политического руководства министерства.

[30] Смена министра в большинстве зарубежных стран не ведет к автоматическим изменениям в аппарате министерства. Например, в Великобритании вместе с министром уходят только его политические заместители (государственные министры и политический советник). Лишь в некоторых развивающихся странах смена администрации фактически означает полную замену прежнего аппарата (вплоть до секре­тарш и переводчиков) и заполнение вакансий сторонниками победившей партии (система «раздела добычи»).

[31] Изложенное наглядно иллюстрирует получившая известность история об одном
молодом депутате канадского парламента, который просил премьер-министра доверить ему пост в кабинете и получил в ответ, что для этого требуется уйма опыта, масса знаний и бездна ума. Депутат возразил: «Господин премьер, Вы, должно быть, не разобрались в моей просьбе. Я прошу сделать меня не заместителем мини­стра, а только министром» (см.: Данилов С. Ю., Шило В. Е. Политико-государ­ственный механизм современной Канады. М., 1991. С. 123).

[32] См.: Данилов С. Ю., Шило В. Е. Указ. соч. С. 115, 116.

[33] Подробнее см.: Юдин Ю. А. Высшие органы государства в странах Тропической Африки. М.. 1980. С. 117; Штатина М. А. Административное право развивающих­ся стран. М, 1989. С. 36.

[34] Крылова И. С. Указ. соч. С 112.

[35] Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. С. 100.

[36] См., например: Гримо Ж. Организация административной власти во Франции. М., 1994. С. 53.

[37] В учебнике эти органы были выделены в самостоятельную группу; о них шла речь в разделе, посвященном аппарату правительства.

[38] См., например: Лазарев К. Административное право. София, 2000. С. 48.

[39] Подобная практика вызывает на Западе ожесточенные дискуссии, смысл которых раскрывается на примере британской практики в статье преподавателя политологии в Куинз-колледже Оксфордского университета Николаса Оуэна. В ней он, в частно­сти, пишет: «Если такие управления занимаются несложными и незначительными делами, их статус обычно не вызывает возражений. Но в настоящее время появи­лись управления, которые не просто выдают паспорта или водительские права, а руководят исправительными учреждениями Соединенного Королевства и выплачи­вают социальные пособия... Правительство утверждает, что министры по-прежнему отвечают за всю работу своих ведомств, включая и ту, что выполняется независимыми управлениями. Но так как министры отошли от решения рутинных вопросов и их вмешательство в деятельность управлений носит нерегулярный ха­рактер, на практике их ответственность невелика. К тому же иногда членам парла­мента довольно сложно получить ответ на интересующие их вопросы от директоров управлений» (Оуэн И. Понять британские государственные институты. Б/м., 2000. С. 43).

[40] Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. С. 81.

[41] См.: Alder J. Constitutional and Administrative Law. L., 1989. P. 225.

[42] Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт. – М.: Весь мир, 2003. – С.61.

[43] Ведомства, созданные в рамках программы М.Тэтчер “Следующие шаги», должны были обеспечить внедрение методов менеджеризма в работу государственного аппарата.

[44] Quango – сокращенная форма от «quasi nongovernmental» - полунеправительственная организация.

[45] Подробнее см.: Никеров Г. И. Административное право США. М., 1977.

[46] См.: Bowsher v. Synar, 106 S. Ct. 3181, 3189-91 (1986). См. об этом подробнее: Froomkin M. A. Note: In Defense of Administrative Agency Autonomy // 96 Yale Law loinnal. 798. March 1987.

[47] См.: Vedel G., Delvolve P. Droit administrarif. T. 2. P., 1992. P. 459.

[48] См. об этом: http://www.country-studies.com/japan/public-corporations.html

[49] Административная опека - особая форма государственного контроля за не подчи­ненными.министерству структурами, но находящимися в его ведении.

[50] Local Self-government Charter. Перевод уточнен, поскольку в опубликованном на русском языке тексте (Европейская хартия местного самоуправления // Коммента­рий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации». М, 1997. Приложение. С. 441-447; Местное самоуправление. Нормативная база. М., 1998) имеется ряд существенных неточно­стей. Так, «public affairs» переведено как «государственные дела», хотя речь идет именно о публичных делах.

[51] Административно-территориальное деление отсутствует лишь в самых малых по территории и количеству населения странах (например, в Сингапуре, таких остров­ных государствах, как Науру).

[52] Лишь конституция Румынии не применяет термина «местное самоуправление», заменив его понятием «местная автономия».

[53] Такой подход к компетенции местных властей был закреплен и в Европейской хартии местного самоуправления (п. 2, 4, 5 ст. 4).

[54] См.: Auby J.-B., Auby J.-F. Droit des collectivity locales. P., 1990. P. 116-117.

[55] См. об этом: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран. Правовые аспекты. М., 2001. С. 202.

[56] Законом 1985 г. был упразднен Совет Большого Лондона, и с 1986 по 2000 г. крупнейшая городская агломерация Европы не имела официального главы. Каждый из 32 лондонских округов имел свой совет и своего мэра. Была сохранена долж­ность лорд-мэра Лондона, но он выступал мэром не всего города, а только одного из его округов - лондонского Сити (центрального квартала столицы).

[57] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С.26.

[58] Там же. С.28.

Дата добавления: 2015-08-02