Особенности правового положения децентрализованных учреждений в различных странах

В государствах англосаксонской системы децентрали­зованным структурам предоставляется двоякий правовой статус. С одной стороны, они наделяются всеми правами органа публичной администрации, а с другой – сами являются хозяйствующими субъектами и могут заклю­чать договоры с компаниями и фирмами, выступая в таком качестве как субъекты общего права. В этом – источник силы и влияния децентрализо­ванных учреждений не только в государстве, но и в обществе.

В Великобритании главной формой децентрализованных учреждений являются публичные корпорации (public corporations). Это самостоятельные органы публичной администрации, отделенные от центрального или мест­ного правительства, которые, подобно частным компаниям, сами управля­ют собственными делами. Их служащие не считаются слугами Короны, а сами публичные корпорации не являются агентствами министерства. За свою деятельность эти ведомства несут полную ответственность, сравни­мую с той, которая возлагается на физических лиц или частные корпора­ции. Их собственность отделена от собственности Короны.

Иногда к автономным структурам британской публичной администра­ции относят также самостоятельные королевские ведомства (Crown separate statutory bodies), такие как Национальная служба здравоохранения, ирландские налоговые и таможенные комиссионеры. Однако их правовое положение в большей степени сходно со статусом функциональных прави­тельственных органов. Королевские ведомства действуют как полновласт­ные административные органы в рамках специальной компетенции, пре­доставленной им законом. Они считаются подчиненными Короне, и потому их работники входят в число гражданских служащих, а их собственность отнесена к собственности Короны. Но в то же время их правовой статус нельзя отождествлять с правовым положением правительственных органов. В отдельных случаях самостоятельные королевские ведомства вправе вы­ступать от собственного имени. На них не распространяется контроль со стороны отраслевых министерств.

В США автономные административные учреждения имеют статус неза­висимых агентств (independent agencies). Они являются самостоятельными субъектами права, юридически подотчетными не Президенту, а Конгрессу. Им предоставляются исполнительно-распорядительные и нормотворческие полномочия. Кроме того, они вправе осуществлять и квазисудебные функ­ции – рассматривать и принимать решения по административно-правовым спорам, затрагивающим права и обязанности частных лиц[45].

В 1980-х гг. Верховный суд США признал, что у Конгресса нет конституционного права создавать федеральные агентства, полностью выведенные из-под президентского контроля[46]. Тем самым Верховный суд попытался привести юридическое положение независимых агентств в соответствие с их фактической вовлеченностью в деятельность исполнительной власти.

В англоязычных странах повсеместное распространение получила такая форма децентрализованных учреждений, как публичная корпорация. Она широко применяется, в частности, в Австралии, Индии, Пакистане, Бангладеш, Шри Ланке, Нигерии, Кении, Уганде, Гане, Танзании.

В странах континентальной системы административного права децентрализованные учреждения, как правило, обладают меньшей административной автономией, чем в англосаксонских государствах. Типичным в этом отношении является статус основных звеньев непрямой публичной администрации Бразилии – автаркий. Это автономные публичные службы с правами юридического лица, собственным имуществом и финансовыми поступлениями. Они создаются законом для осуществления государствен­ной деятельности, требующей административно-финансовой самостоятельности. Их работники являются государственными служащими.

Во Франции субъектами административного права, не входящими в систему министерского подчинения, являются независимые административные органы и публичные учреждения. Они выведены из централизован­ной публичной администрации, и на них не распространяется институт ад­министративной опеки.

Независимые административные органы создаются, как считают известные французские ученые Ж. Ведель и П. Дельвольве, в наиболее «уязвимых» областях управления, требующих особой политической нейтральности, беспристрастности и профессионализма, - в областях политических свобод и экономики[47]. Эти структуры наделяются рекомендательными и контрольными полномочиями, правом проводить расследования. Они мо­гут самостоятельно принимать не только индивидуальные, но и регламентарные акты управления. Хотя их деятельность подпадает под публично-правовое регулирование и они не являются субъектами частного права, на них не распространяется система министерской административной опеки.

Второе звено децентрализованной администрации Франции – публичные учреждения. Они являются юридическими лицами публичного права, спе­циализирующимися на управлении определенной публичной службой (больницей, агентством занятости, национализированными отраслями хо­зяйства и т. д.). В зависимости от различий в правовом статусе выделяются два вида публичных учреждений: управленческого характера и промыш-ленно-торгового характера. К управленческим учреждениям относятся, в частности, Национальная административная школа, Франс пресс; к учреж­дениям промышленного и торгового характера – Электрисите де Франс, Национальное ведомство лесов.

Во французском праве отличия этих двух видов публичных учреждений определены классическим образом. Они различаются, во-первых, по пред­мету, а во-вторых, - по методу правового регулирования (по французской терминологии – по предмету деятельности и правовому режиму).

Публичные учреждения управленческого характера выполняют административные функции, такие, как регламентация деятельности ведомств, координация их работы, обеспечение правопорядка. Функционирование управленческих учреждений регламентируется в основном нормами публичного права. Их служащие имеют такой же статус, что и государственные чиновники. Они финансируются в основном за счет ассигнований из государственного бюд­жета или поступлений от налогов. На их финансовые счета распространя­ются правила государственной отчетности.

Публичные учреждения промышленного и торгового характера занимаются хозяйственной деятельностью: изготовлением, закупкой и продажей изделий. Функциони­рование публичных промышленных и торговых учреждений регулируется в основном частным правом. Работа их служащих регламен­тируется Трудовым кодексом. Их финансирование осуществляется прежде всего за счет поступлений от продажи изготовленных изделий. Они имеют финансовые счета коммерческого типа, подчиняющиеся правилам налого­обложения для предприятий частного сектора. Они вправе заниматься коммерческой деятельностью в соответствии с нормами торгового права. Но в то же время промышленно-торговые учреждения как субъекты пуб­личного права могут осуществлять экспроприацию, производить публич­ные работы. На них не распространяется частноправовой режим регулиро­вания или ликвидации имущества.

В настоящее время во Франции нередко создаются смешанные публич­ные учреждения, имеющие признаки как управленческих, так и промышленно-торговых органов, такие, как Национальная служба по судоходству или автономные порты. Обычно они управляются как учреждения промышленно-торгового характера, но сохраняют за своими служащими при­вилегии государственных чиновников.

В других странах континентальной системы административного права наиболее распространенной формой децентрализованных функциональных структур стали публичные учреждения, прежде всего промышленные и торговые учреждения. Так, в испано- и португалоязычных государствах встречаются все известные разновидности децентрализованных структур. Но публичными учреждениями (establecimientos publicos) называются, как правило, только учреждения промышленного и торгового характера.

Некоторые государства стремятся создать своеобразные модели децентрализованной администрации. Примером тому может служить шведский вариант.

В Швеции с XVII в. специализированные ведомства, сначала создававшиеся в виде комиссий, обладали существенной автономией. И в настоя­щее время ведомства сохранили свои «суверенные» права: невоенные министерства (за исключением Министерства иностранных дел) имеют полномочия лишь общеполитического характера и не вправе вмешиваться в текущую деятельность ведомств.

Фактически все внутриотраслевые органы по законодательству Швеции обладают автономией. К ним относятся около 80 административных учреждений, таких, как Национальное полицейское управление, Управление здравоохранением и социальным обеспечением, Управление охраной окружающей среды, Управление образованием. Эти ведомства ответственны перед правительством, и ни один министр не имеет права вмешиваться в процесс принятия ими индивидуальных ре­шений. Парламент может задавать вопросы об их деятельности лишь непосредственному главе ведомства. Разграничение полномочий между министерствами и ведомствами строится таким образом, что за министерствами признается право определять общую политику в соответствующей сфере или отрасли управления, а за ведомствами – претворять ее в жизнь.

Работники ведомств в Швеции являются карьерными гражданскими служащими, и руководители автономных специализированных органов назначаются с учетом принципов заслуг и старшинства, а не по политическим соображениям.

Дата добавления: 2015-08-02