Читайте также:
|
|
Прежде чем дать определение публичной администрации, выделим ее характерные черты.
Во-первых, публичная администрация занимает подчиненное положение. Сам термин «администрация», происходящий от латинского «administrare», означает «служить для».
Следует определить, кому служит и кому подчиняется администрация.
Общепризнанно, что публичная администрация подчиняется политической
власти. Известный французский административист Ш. Деббаш рассматривал публичную администрацию как аппарат управления публичными делами, занимающийся реализацией целей, которые были определены политической властью[2]. Английский ученый Файнер определял администрацию как «правительственную машину, с помощью которой осуществляется политика»[3].
Публичная администрация отделяется от политических структур, имеет особый статус и особое предназначение. Политические структуры играют руководящую роль в государственном аппарате, в то время как административные, управленческие учреждения исполняют решения политиков. Политические деятели получают свои полномочия в результате выборов, и потому они ответственны перед избравшим их народом; решения политических органов не может отменить какой-либо вышестоящий орган, они не включаются в систему жестких иерархических связей. Административные органы, напротив, образуются, формируются или назначаются политическими структурами, отвечают перед вышестоящими органами или подконтрольны им. Органы публичной администрации подчинены главе государства, главе правительства, правительству. Хотя разделение политических и управленческих структур в известной мере условно, поскольку нет очевидной резкой границы между политикой и текущим управлением, все же на современном этапе в западных странах правовой статус политических и административных органов различен. Строго говоря, публичная администрация обслуживает политические органы и непосредственно подчинена правительству.
Во-вторых, публичная администрация обеспечивает исполнение и применение законов, следовательно, она связана с исполнительной ветвью власти и отделена от законотворчества и судопроизводства.
Ведущий мексиканский административист А. Каррильо Флорес дает определение публичной администрации как организации, «которая осуществляет любую государственную деятельность и которая не находится под руководством ни законодательной, ни судебной власти»[4].
Ни одна ветвь власти не может функционировать, не опираясь на учреждения публичной администрации. Основной массив административных органов входит в орбиту исполнительной власти (от министерств до органов местного самоуправления). Однако в аппаратах представительных органов и судов также есть органы и учреждения, занимающиеся административной деятельностью. Они обеспечивают функционирование парламентов и судов, не имея полномочий заниматься законотворчеством или судопроизводством. Эти административные структуры реализуют исполнение законов, и потому их деятельность регулируется нормами административного права.
Во многих странах (прежде всего в странах континентальной правовой семьи) понятия исполнительной и административной власти разграничиваются. Понятие «исполнительная власть» рассматривается как конституционно-правовое, а «административная власть» – как административно-правовое. Считается, что в исполнительной ветви власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права, например, выборы главы государства или ответственность правительства перед парламентом. В то же время нормы административного права должны регулировать технико-управленческие вопросы исполнения законов, такие, как порядок назначения на должности государственных служащих, порядок осуществления административных действий в процессе подготовки и принятия решений, ответственность должностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямого действия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов, но и указания исполнительных органов. Администрация не столько исполняет закон непосредственно, сколько обеспечивает его исполнение, преобразуя политические предписания в конкретное управленческое действие. Такой подход к определению роли административного права и публичной администрации представляется наиболее корректным. Как правило, он отражает более высокий уровень развития административного права по сравнению с тем, когда исполнительная и административная власти считаются синонимами.
Однако следует иметь в виду, что одни и те же органы могут осуществлять как исполнительные, политические по своему значению, так и административные, управленческие функции. Так, правительство, разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в качестве органа исполнительной власти; организуя реализацию принятой программы, правительство осуществляет административные функции. Так же и министры как члены правительства реализуют политические функции, а как руководители министерства осуществляют наряду с политическими и административные полномочия. Не случайно поэтому научные исследования и учебники по административному праву одних стран (например, Италии или Испании) начинают описание органов публичной администрации с органов, подчиненных правительству, а других государств (к примеру, Великобритании) - с министров.
В-третьих, публичная администрация, занимаясь организацией и урегулированием публичных дел, действует в публичных интересах. Ее основная цель – воплощение политической воли во всеобщее благо.
Концепция публичного интереса является основополагающей для современного административного права подавляющего большинства стран мира. Но даже во Франции, законодательство которой, пожалуй, наиболее часто апеллирует к публичным интересам, не содержится ни законодательного, ни однозначного доктринального определения этого абстрактного и емкого понятия. Решение проблемы определения публичного интереса в каждом конкретном случае практически взяли на себя политические государственные органы: они сами определяют, в чем состоит публичный интерес, используя лишь общие критерии.
Задача публичной администрации – реализовать публичные интересы во взаимоотношениях с частными лицами. Принимая конкретные меры, публичная администрация призвана в каждом правоотношении найти баланс между публичными и частными интересами.
Однако следует иметь в виду, что функционирование публичной администрации многомерно, и административные учреждения, вступая в правоотношения, не всегда должны представлять публичные интересы. Порой они действуют не от имени общества, а от собственного имени и в частных интересах (например, в случае приобретения имущества для нужд учреждения, а также пользования и распоряжения им). В таких случаях возникают не публично-правовые, а частноправовые отношения. В связи с этим важно подчеркнуть, что не вся деятельность учреждений публичной администрации подлежит административно-правовому регулированию, а лишь деятельность, связанная с выполнением их основных функций, с реализацией публичных интересов.
В-четвертых, публичная администрация наделяется прерогативами публичной власти, т. е. властными полномочиями, позволяющими от имени общества давать обязательные указания частным лицам.
В связи с этим устанавливается особый порядок предоставления компетенции административным структурам.
Понятие публичной администрации является одним из самых сложных в современном административном праве, поскольку оно обобщает управленческие понятия на высоком уровне абстракции.
С одной стороны, понятие публичной администрации акцентирует внимание на структурных моментах – на организации различных звеньев государственного аппарата. В таком случае под публичной администрацией понимается совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции. Это наиболее часто используемая трактовка данного понятия.
С другой стороны, публичной администрацией считается и сама административная деятельность, осуществляемая в общественных интересах. Так, классик германского права А. Меркль определяет публичную администрацию как планируемую человеческую деятельность, направленную на достижение определенных общественных целей. А известный специалист по проблемам управления, долгие годы проработавший в ООН, И. Чэпел определяет публичную администрацию как «процесс достижения национальных целей посредством публичных организаций»[5].
Кроме того, термином «публичная администрация» обозначают и сферу управления публичным сектором [6]. Такая трактовка данного термина используется в законодательстве и науке несколько реже, чем две указанные выше.
Неоднозначность понятия публичной администрации позволяет отразить всю сложность управленческой деятельности, нацеливает на многовариантность решений постоянно возникающих управленческих проблем.
Таким образом, публичную администрацию можно определить как организацию и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти.
Дата добавления: 2015-08-02; просмотров: 445 | Нарушение авторских прав
<== предыдущая страница | | | следующая страница ==> |
Понятие публичной администрации | | | Принципы организации и деятельности публичной администрации |